完善土地征收补偿机制的法律思考

摘 要 近年来我国有关土地征收纠纷的数量不断攀升，其核心问题在于补偿机制立法的不完善。随着城镇化进程的加速，由此引发的社会矛盾不断激化，征收补偿问题亟待解决。本文以充分剖析我国现实问题为前提，借鉴国外的相关先进立法经验，探寻征收补偿机制的完善途径，能减小征收阻力，为更快推动城镇化的进程提供改善思路。

关键词 土地征收 征收补偿 国外借鉴

作者简介：朱瑞航，河南农业大学文法学院。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.100

随着我国经济的迅猛发展，城镇化进程进一步加快，城中村作为一种存在于城市高速发展进程中，脱离现代城市规划与管理且经济发展水平仍较为低下的半村落形态，所出现的社会问题引发社会各界广泛关注。2016年5月10日下午，拆迁中的郑州市惠济区老鸦陈街道薛岗村，村民范华培因不满征地补偿款而持刀行凶，导致三死一伤的恶劣结果。近年来，全国各地类似恶性案件层出不穷，背后所折射的问题错综复杂，但最终聚焦于我国现行的征收补偿机制之上。城中村改造中的土地征收补偿涉及多方利益主体，关乎农民切身利益，影响着社会秩序和稳定，因此如何反思并重构现行土地征收补偿机制成为解决征收矛盾的当务之急。

一、我国土地征收补偿的立法分析

在我国，城中村改造模式主要是以政府为主导，通过地方政府征收农村集体土地或者基于相关的规范性文件将集体土地转化为国有土地。土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法定程序和法定权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”《土地管理法》、《物权法》均对征收制度进行了具体的可操作性的规定。我国实行土地集体所有制和国家所有制，由于集体所有土地不存在一级交易市场，随着社会人口大量向城市聚集和城市规模的不断扩张，征收作为法律规定的唯一合法途径，为城市发展提供了不可缺少的物质资源和坚实基础。

但是在理论上，土地征用作为不改变土地所有权的用地方式，同样可为城市发展提供有效需求。土地征收与土地征用的区别在于前者为所有权变更即永久性的占用，而后者为使用权的让与即暂时性的占有。由于我国土地的立法规定明显留有计划经济的痕迹，在如今经济生活中又片面追求事实上的平等，导致土地的公有化和国有化，进而导致城镇化建设用地只能征收而不能征用的制度 。

我国关于土地征收的立法规定也是计划经济的产物，在重国家利益而轻个人利益的时代下，公民个人财产因不受重视而很少给予保护，在国家需要时理应而且必须为公共利益牺牲，立法关于土地征收的目的只作了笼统的概括规定，使得《宪法》第十条的“公共利益”在法律中的定位非常模糊。我国立法不仅没有从实体上规定公共利益的边界，而且在程序方面缺乏相应的制度安排 。这就导致各地方政府为了增收财政违法征收土地，一些经营性用地的开发也打着公共利益的幌子，土地征收活动乱象丛生，征收纠纷接连不断。实践中大多数纠纷核心在于征地补偿，补偿如何进行规定并有效配置对征收活动的进行和顺利完成起到绝定性的作用。我国补偿机制因立法的落后缺乏科学性和民主性，难以适应现行征收所处的经济背景，依法大量被征地农民的不满与抗议，严重阻碍了征收活动的进程。

二、我国土地征收补偿的现实问题

（一）补偿原则模糊不清

补偿原则作为征地活动的基础性规范，对妥善进行征收工作具有重要的指导意义。《宪法》第十条规定因公共利益征地须对被征地农民进行补偿，但未提明確的补偿原则。《物权法》第四十二条以及《土地管理法》第四十七条均未做出原则性规定。补偿原则的定位与价值取向决定着我国征收补偿标准、补偿方式、补偿范围和补偿程序是否切实维护被征地方的利益，而在缺乏具体明确的补偿原则的宏观指导下，以政府为主导的征收活动带有较强的行政性，补偿主体双方地位不平等，缺乏公正与透明，从而导致了大量纠纷出现以及社会矛盾的加剧。

（二）补偿标准缺乏公平性

《物权法》规定征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用；而《土地管理法》规定，征收农用地主要是根据原用途进行补偿，具体表现为依据被征收耕地的年产值进行计算。显然，这种补偿标准在实践中极为不合理。首先，被征收地通常处于城郊结合地段，土地开发升值空间大，可利用度高，而按照原有用途进行补偿违背了市场经济发展规律，补偿标准过低难以维持被征收农民的基本生活；其次，政府将集体土地国有化并以市场价格与开发商签订合同，土地出让金要高于补偿款的几倍甚至几十倍，土地价值已不再是传统意义上的农耕价值，而此价值产生的利益却并未分配给农民；在此情况下仍按照现行法难以达到妥善安置和保护农民权益的目的，相反则极易引起被征地方的心理失衡和过激行为。

（三）补偿范围缺乏合理性

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了城市房屋征收要进行公平补偿，对于农村集体土地征收补偿原则无明确规定，但从实践来看采取的是不完全补偿原则。即将补偿限定在被征收财产的价值，而对于间接损失以及其他次生损失则不予考虑。此原则显然不利于对私人财产的保护。一方面由于被征地方大多长期世代在村落安居，且形成以土地为中心的较为稳定的社会关系，大范围征地势必会打破原有平衡关系，入学，就业，就医，交通等方面成本上升；另一方面除被征收宅基地价值外，土地承包经营权补偿、残地损失、必要迁移费用等都应计入补偿范围；单纯的只补偿被征收地的方式，在缺乏土地保障的情况下，必然会加大村民的生存压力，产生抵制征收的心理甚至演化成恶性案件。

（四）补偿方式过于单一

我国实践中补偿通常以货币补偿、货币补偿和房屋产权置换相结合两种方式。征地主体企图用一次性的补偿来换取农民永久性失地，在村民缺乏相应的社会保障，文化程度低尚且无法融入城市生活的情况下，仅仅上述两种方式显然不能满足村民基本生活要求。再者，在城镇化不断推进的背景下，大多城市为调控房地产市场，控制商品房库存总量，更多只提供以货币补偿为主房屋产权置换为辅的补偿方式，村民安置的房屋将会大幅减少，靠房屋出租的租金等稳定收入也随之减少，一定程度更加剧村民生活的不稳定性。

（五）补偿纠纷缺乏有效司法解决机制

目前我国解决征地纠纷的法律程序有复议、仲裁、诉讼等多种途径，但在实践中村民想要顺利解决自己的问题却阻碍重重。首先，对于行政复议这种政府内部设置的纠错机制，一般强调纠纷解决的效率而往往忽视公平正义；同时也会经常出现官官相护以及相互之间的利益冲突，这都使得申请人无法伸张正义。其次，我国缺少关于农村土地纠纷的仲裁机构，实践中仲裁也未起到高效解决征地纠纷的作用。最后，诉讼作为最终纠纷解决途径主要体现为行政诉讼，征收作为政府的行政行为，由于法院只审查其合法性问题，往往不能真正触及村民切身利益，所以诉讼程序在解决土地纠纷方面作用也并不明显。

三、国外现行土地征收补偿的规定

相比于我国，世界上大多数国家都有一套包括立法规定和司法程序等相当完善的征收土地体系。发达国家实行土地私有制，与我国在征收过程中考量的因素有所不同，但仍存在为了公共利益实施土地征收的现象。现代法治理念影响之下，公共利益被严格限制且必须为被征收人公平充分补偿，这与我國注重保障个人私权利的趋势相一致，所以可为我国提供许多成功的立法经验。主要体现为以下五方面：

（一）明确的补偿原则

纵观世界各国关于征收补偿的原则，归纳起来主要为三种。完全补偿原则，即国家因公共利益而征收使个人财产遭受损失，必须给予被征收人与其受损失相当的补偿；不完全补偿原则，即现代社会个人财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。该原则试图在剥夺个人权利与承担社会义务之间寻求一条合理解决途径。将补偿限定在被征收财产的价值，而对于间接损失以及其他次生损失则不予考虑；相当补偿原则，相当补偿与“公平补偿”和“适当补偿”等概念相类似。即给予补偿主体以充分的自由裁量权，根据具体情况来平衡征地双方的利益。

各国补偿原则文字表述虽不尽相同，但仍有共同之处。从补偿目的来看，都坚持平等对待，个人受损而使公众受益就理应对个人给予补偿。从补偿结果来看，通过充分且公平的补偿，来切实保障被征收人的财产权，符合公平和正义的要求。这些原则从失地农民的角度出发，最大程度地保护了农民利益。

（二）公平的补偿标准

在征收补偿时，关于公平的概念并没有确定的标准。国外的土地作为个人私人财产可进行交易，所以政府征收时主要都是以市场价值来衡量土地补偿标准。德国和日本作为相关立法较为完善的国家，在规定补偿标准时会考虑被征地的最佳用途，来给予被征地权利人最全面最优益的保护。就我国目前的市场经济发展程度，按照土地市场价格补偿能充分维护被征地农民的财产权利，符合公平的补偿标准。

（三）宽泛的补偿范围

补偿范围的确定对于保障被征收人财产权利具有重要意义。对于权利人遭受的损失，日本在其法律中有较为详细的列举，除了财产补偿即征收过程中的直接财产损失补偿和未来收益补偿外，还包括离职者补偿、事业损失补偿等；在美国，除了土地现有价值外，包括有形财产和被征收人名誉等无形财产以及土地可预期的未来价值也在补偿范围之内 。以上规定都体现了法律对个人财产最高的保护。我国农村集体所有土地作为稳定的生产资料，承担了保障农民社会保障的职能，在征收时给予尽可能全面细致的补偿范围，才能达到补偿的最佳目的。

（四）多样化的补偿方式

各国关于补偿方式大都以金钱为主的货币补偿。除此之外，德国设定有代偿地及有价证券等多种补偿方式；而日本在吸收德国法的基础上根据不同补偿种类基于不同补偿方式，主要表现为以货币补为原则，现物补偿为例外。其中土地入股或者设立土地债权，我国一些地方在结合具体实践情况下可以借鉴。

（五）完善的补偿纠纷解决机制

有效的纠纷解决机制能将纠纷平息于可控的范围之内，也是迅速消解社会矛盾的制度保障。大多数建立了完整的征地纠纷解决程序，美国法律给予被征收人申诉的权利以及乡政府进行行政复议，且政府必须充分听取并审查被征收人的情况；日本法律也设立了多种途径，如地方政府调解制度，申诉制度和诉讼程序等。非诉方式被很多国家青睐，不仅因为其解决纠纷的高效性，而且取决于其给予当事人平等的法律地位，实实在在地为当事人的利益考虑，进而切断繁琐诉讼的源头。

四、我国土地征收补偿机制的完善路径

我国征地现象存在于全国城市发展的进程中，地域的广度决定了现象的差异性，在我国不同地区经济发展程度与水平的基础上，可结合国外的可借鉴性经验，探求出完善我国土地征收补偿机制的最佳完善途径。

（一）确立公平补偿原则，充分保障被征地人利益

我国法律对农村土地征收补偿原则虽无明文规定，但在2011年新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定了公平补偿的原则，国有土地和集体土地在很多方面存在较大差异，但补偿目的或者精神应有借鉴之意，即充分保障被征收人的财产权益。综观国外可知，无论是以美国为代表的英美法系的正当补偿原则还是以德国为代表的大陆法系的完全补偿原则，尽管使用不同的术语和表达方式，但是其基本精神和内容是趋同的，即对土地征收给予充分和足够的补偿以偿付被征收人所受特备损失和牺牲 。故在立法中明确公平补偿原则，既符合充分保护被征地人的生存权与发展权的时代趋势，又加强社会的公平正义，促进社会安定。

（二）制定科学的补偿标准，综合考虑土地价值

我国目前采取的是以农业用地亩产值倍数来确定补偿标准，而没有考虑不同农地区位情况以及市场经济下的土地增值收益。针对现行补偿标准缺乏合理性和科学性的现状，首先应明确的是政府单方制定的补偿标准从农民身上攫取了巨额利益，且无法真正反映现行经济的发展规律与要求；对比其他国家和地区土地征收大都以市场价值给予公平补偿，通过市场特点和规律来平衡征地主体双方的利益，我国宜采取此种标准。在深化改革及政府职能转变的大形势下，政府应逐步摆脱经营和管理土地等职能，回归管理者的身份，在征收过程中保持中立性，通过市场机制确立土地价格以及土地收益在征收主体之间的分配，消灭政府从中获取制度性租金空间的渠道 。

（三）扩大补偿范围，增加补偿种类

《土地管理法》第47条规定的补偿范围仅限于征用土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，在此基础上应借鉴国外成功立法经验。例如，吸收日本补偿的法律规定：除财产补偿即征收过程中的直接财产损失补偿和未来收益补偿外，还包括离职者补偿、事业损失补偿等，最大程度保障权利人的利益。

（四）增加补偿方式，完善失地农民保障体系

土地作为不可替代的物质资料，一旦被征收农民即失去赖以生存的基础，因此必须将失地农民纳入到生活保障的范围。考虑到我国农村经济发展现状，被征地农民一般无较高从业技能和水平，生活来源单一，故应该充分发挥政府的服务职能：增加财政支出，鼓励农民学习科学文化知识，提供适合的企业工作岗位；促进教育体制改革，妥善安置农民子女就学工作；尽快实现户籍、医疗、保险等保障体系全覆盖。在现有产权置换、货币补偿的基础上，从就业、医疗等方面最大程度加强和完善村民的社会保障体系。

（五）拓宽补偿纠纷解决途径，健全征地纠纷解决体制

“无救济即无权利”，完善权利人的救济途径不仅是对个体权利的保障，更是法律公平正义的彰显。立法层面上，应该制定专门的征地补偿纠纷解决办法，实践层面上，征收补偿的具体工作在现实操作时将协商和行政救济作为解决征地纠纷的前置程序 ；在各地方尽快建立起纠纷仲裁机制，培养仲裁专业队伍；将补偿纠纷纳入民事诉讼程序中来，征收主体之间建立平等的对话机制，只有这样才能保证权利人救济渠道畅通无阻。

注释：

叶必丰.城镇化中土地征收补偿的平等原则.中国法学.2014（3）.126-137.

刘国臻.论我国土地征收收益分配制度改革.法学论坛.2012（1）.44-50.

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胡瓷红.论土地征收补偿原则——以比较法为视角.杭州师范大学学报（社会科学版）.2011（2）.36-40+46.

渠瀅.我国集体土地征收补偿标准之重构.行政法学研究.2013（1）.99-104.

史卫民.征地纠纷解决机制的探索与思考.经济纵横.2008（9）.64-66.