外生性协商：农村党组织与群众互动的社会基础分析——以瓮安模式为例

□李传兵

（1.贵州大学马克思主义学院，贵州贵阳 550025；2.山西大学中国城乡发展研究院，山西太原 030801）

外生性协商：农村党组织与群众互动的社会基础分析
——以瓮安模式为例

□李传兵1，2

（1.贵州大学马克思主义学院，贵州贵阳 550025；2.山西大学中国城乡发展研究院，山西太原 030801）

在中国，市场经济对乡村社会的快速渗透一定程度上削弱了党在农村社会的社会基础，农村基层党组织的功能出现明显的弱化趋势。为破解诸种困境，基层党组织与群众开展了一系列政治协商互动，但存在内生能力不足的问题，即党群协商以党组织为主体，农民的主体地位被忽视了。文章主要分析了产生此类问题的主要原因：其一，政治参与途径的单一、农民话语权的缺失导致的农民对党员干部的不信任阻碍了党组织与群众的沟通和联系；其二，农民的低组织化以及由此导致的农民与政府机构的低沟通、低链合，弱化了党组织与农民互动的可能性；其三，宏观政策的随意性致使部分党员干部视党群协商为“走形式”，政治效能不高。这些因素导致农村党群协商内生能力不足，民众的支持力度较低。

农村党组织；党群协商；社会资本；外生性协商

1 理论解释的困境及个案选择

学者们主要沿着两种分析路径对党群关系的未来发展走向作了解读。其一是现代国家建构的路径。这一分析框架暗含两个基本的假设：第一，现代国家建构肩负民族国家建构与民主国家建构的双重任务；其二，这两个过程同时存在。沿袭这种思路的学者有华中师大的徐勇教授、刘义强教授、蔡建国教授等。如徐勇认为现代“政党下乡”将分散的农民整合进了政党的组织系统之中，不涉政治的农民有了政治意识，团结在了党的目标之下，将传统的乡绅治理型社会转变为具有现代意义上的政治社会，政党成为乡村治理的主体［1］。同时依靠历史记忆和“祖先崇拜”的国族建构并由此向传统国家回归的思路既不现实,更不合理。对于处于现代化全球化浪潮中的当今中国来说,更主要的任务是建构一个民族—国家与民主—国家相对均衡的现代国家。祝灵君、王建国等也对政党发展与组织变迁、党的执政能力建设、党内民主与人民民主相关领域作了分析［2］。其二是国家与社会的分析路径，主要包括国家与社会、国家与政党、市场与社会等思路。刘晓根分析了党在公民社会发展中的作用［3］，赵大朋阐述了在国家与社会的互动中党组织功能重新定位的需要［4］。

但是，这两种分析路径都存在一定的不足之处。其一，两者都是站在政党建设的角度对党群关系进行理论透视，共同的出发点致使他们都只关注变化环境中的政党角色、功能的重构、制度和机制的建设、意识形态建构，而忽视了社会建设以及社会环境系统对政党建设的作用；其二，关注正式的制度、机制等硬性变量，而缺乏对诸如社会成员心理因素、非正式规范、关系网络等软变量的关注。本文尝试以社会资本为分析框架，以政党与社会互动为基点，强调对构建和谐党群关系的社会条件的关注。

本文以中国西南边陲瓮安县15个村、3个社区为分析对象，对该地进行的党群关系实践进行考察。依据地理位置的封闭性、经济发展状况等因素选定村，在一定程度上能够反映该县党群关系的基本特征。从党群关系的社会基础角度来分析各地的党群事件为我们提供了很好的分析切入点。

瓮安县居于我国西南边陲，属黔南布依族苗族自治州管辖，面积1974平方公里，2002年人口44万。笔者第一次以访问学者的身份进入该县相关部门、村镇获取了面上的资料，为修正分析框架、验证研究假设提供了有力的证据。笔者第二次带领课题组成员深入农村社会，与当地的群众吃住在一起，获取了大量的有价值资料。文章所涉及的研究资料均来自课题组成员的实地调研，包括对普通群众、乡村致富带头人、村干部、乡镇干部、社区干部、社区志愿者等的访问。

2 党群“外生性协商”：概念与分析框架

2.1 “外生性协商”：内涵与边界

中国问题解决的关键点在政党，而农村基层党组织是其中重要的一环。伴随我国农村经济体制改革的逐步深入，社会关系结构产生了深刻的变化，农村社会的利益结构也日益复杂化，新思想与传统文化观念的交锋也越来越明显。近年来围绕农村房屋拆迁、征地补偿、社会保障和环境治理等问题产生的社会矛盾也越积越多。在这些复杂的矛盾关系中，党群关系无疑是一个焦点。基层党组织对基层群众工作进行了重新定位，工作理念由过去的管治转向服务，工作方式也由过去党组织包办一切转变为党员干部与群众互动协商，共同参与乡村公共事物的解决［5］。

“政党作为一种历史现象，从一开始就是作为特定阶级、阶层或社会集团的利益实现工具而孕育和产生的，任何一个政党都要正确处理好与其代表的阶级、阶层或社会集团的利益，加强与所代表阶层、群体的联系和互动。”［6］但是在实践过程中，农村基层党组织与群众之间的协商却表现出另外的一番光景，即党群之间的互动协商是由政党发起和推动的，农村党组织在其中扮演了非常重要的角色，党群协商的过程中民众的主体地位并没有得到充分体现。本文将这种协商行为称之为“外生性协商”。（1）从党群协商的行动主体来看，农村党组织在党群协商的过程中发挥了关键的作用，党组织往往承担着发起人、组织者的角色，而农民以及农民组织却很少参与或者参与的程度不够，某种意义上来讲群众的参与过多地停留在政策的执行过程中，而很少触及政策的决策过程中。也正因为农民的政治参与也只是事后参与，乡村公共事务的运行并不能够完全反映群众的利益诉求，导致公共政策在执行的过程中群众满意度、参与度较低。（2）从行动的目的来看，农村党群之间的协商很多是站在政党的视角，以如何巩固政党的统治，维持乡村社会的现有秩序为目的的，农民的主体地位并未得到应有的重视。（3）从行动的演化路径来看，党群协商的启动往往是干群关系紧张，党群关系出现矛盾之后，政府部门被迫作出的一种回应性策略选择。

2.2 农村基层党群外生性协商的分析框架

“互动型”党群关系概念是在吸取传统的党群关系模式的有益经验的基础上提炼出来的。传统的党与群众的关系主要是组织与教育，群众在这种关系模式中是处于被动地位的。无论是计划经济时期，还是改革开放初期，群众都要面临被管治、控制的局面，而党组织则扮演了“家长”的角色。新时期，在经济社会转型、党的角色转变和群众素质提高的背景下，党和群众的关系发生了较大的变化，传统的党与群众的组织、教育关系也需要作出相应的调整。从方法论上说，新时期党的群众工作需要从传统的教育和组织群众转变为加强党和群众的互动对话。从本质上说，就需要建立互动型的党群关系。本文从系统主义方法论出发，将社会资本系统划分为微观、中观和宏观三个层次，注意结合“硬性变量”与“软性变量”来阐释政党与群众互动的行为逻辑。

微观层面的社会资本的分析主要讨论的是个体行动者如何获取嵌入在社会关系网络和社会结构中的社会资源，关注的是行动者获取资源的能力以及潜力，而不是对社会结构本身的分析。具体到本文就是指党组织、民众以及社会组织、经济组织如何在既有的关系网络中互动获取自身发展所需要的资源。微观层面的社会资本需要从以下几个方面着手分析：其一，党组织与农民组织在党群关系网络中的位置，以及二者在关系网中的地位或者能够起到的作用。比如在革命战争年代，党组织与民众有天然的共同利益，而这是一种互助合作关系；计划经济时代，政党对社会进行了高度的整合，民众处于被支配和管制的地位；改革开放以来，政党放松了对民间社会的控制，民众的主体意识逐渐增强，政党与民众之间存在一定的协商空间，民众位置优势逐渐增强。其二，信任水平，包括民众之间的信任、民众对党员干部的信任。

中观层次的社会资本重点分析社会关系网络的结构化过程，其中包括不同的个体之间的关系形态以及这些关系的形成和运行机制。科尔曼最早对此作了分析，并将社会资本分为“聚内型社会资本”与“联外型”社会资本。科尔曼认为封闭的结构更有利于产生社会资本。在紧密的强关系群体中，由于群体成员互动频繁，关系紧密，你的关系网络所能够提供的信息很多都是重复的，从而产生信息冗余。如果个体需要不同的信息，那么他们可能不是在自己所在的趋于同质的圈子里找，而是接触到另外一个圈子，与另外一个圈子的人建立联系。以更小的亲密度、强度、交往频率、更少的义务和更弱的互惠服务为特征的弱关系，也应该与更多的非相似性资源相联系［7］。结合本文需要从以下方面着手：一是链合关系，即政党内部基层党组织与上级党组织之间的关系，党组织与党员干部之间的关系；二是连接关系，即党组织与民众以及社会组织之间的关系。政党对基层社会空间的让渡是政党主动调适的过程，民间社会的横向关系网络有待进一步地培育。

宏观层面上的社会资本分析的是文化与价值规范的价值、政治系统运行方式、市场经济运行方式等这些宏观层面的社会资本系统，对社会资本产生、运行的塑造作用。同时，沿用林南的假设，不仅社会资本系统会对社会资本的形成与获取产生约束，不断增长的行动主体的需求也会促使行动者尝试改变既有的结构。1978年实行的改革开放，拉开了这场社会结构自我调适的序幕。市场放活的同时是社会自组织能力的提升和主体意识的觉醒。党组织与民众的传统的关系模式面临诸多挑战。党组织为了顺应这种趋势展开自我角色与功能的重新定位，争取获得更高的执政合法性。本文假设现阶段我们国家所开展的党群关系建设是由政党的自我调适引起的，而党群关系发展尚欠缺成熟的社会条件，因而是一种外生型的互动，并以贵州瓮安的治理为例予以证明。

文章将延续上文的研究思路，将分别从微观、中观和宏观三个层面,以下述三个问题为核心来阐述农村党群协商内生能力不足的原因。

问题一：政治参与途径的单一、农民话语权的缺失导致的农民对党员干部的不信任阻碍了党组织与群众的沟通和联系。

问题二：农民的低组织化以及由此导致的农民与政府机构的低沟通、低链合，弱化了党组织与农民互动的可能性。

3 案例分析:瓮安模式

“瓮安事件”之后，瓮安县委采取了果断措施来化解社会矛盾，协调党群之间的关系。除了依法惩治不法分子、打击黑恶势力之外，瓮安还针对事件过程中不同行为主体的角色与职责定位进行了重新整顿，采取多种措施对行为主体的责任进行纠偏。按照媒体的宣传，新的领导班子深入开展了县委书记大接访、千名机关干部大走访、千名教师大家访、公检法司大联访、乡镇干部大巡访“五大访”活动。在县委书记大接访活动日，公开打出了“请老百姓讲实话，为老百姓办实事”的横幅，倾听群众呼声，关心百姓疾苦。另外，该县还就如何协调党群关系进行了一系列的制度创建。比如政府部门一把手挂出牌子，倾听民众意见，主动接受群众上访，将领导接访制度化；创新领导干部考核任用机制，让群众参与干部的考核任用，实行民主推荐、民主测评；加强党员干部的教育培训，诸种措施赢得了民众的广泛好评。

“瓮安事件”之后当地的党群关系状态确如当地媒体宣传的这样吗？笔者同课题组成员一道对当地几十个村庄、上百户农民进行采访发现，现实的瓮安党群关系状态与媒体所宣传的存在很大的差异。从党群协商相关政策的执行效果来看，多是形式大于内容，很多地方也只有在“样板村”才会出现如媒体宣传的那般光景。与村民们的谈话应证了此种观点。

我们社区隐含的社会矛盾比较多。因为我们社区是村改居过来的，旧城改造过程中很多农民都失去了土地，同时加上大量的流动人口的涌入，失业农民的安置问题一直是我们最头疼的问题。当初县城改造的时候，政府许诺给被征地的农民的养老保险到现在都没有很好地落实，答应老百姓在新城区建的商铺到现在也还没有结果，老百姓的生活成了很大的问题（访谈资料1，20140725）。

从党群协商的行动主体来讲，瓮安事件之后，当地所采取的诸多措施在决策之前并没有广泛听取群众的意见，导致群众的利益呼声在政策的实施过程中被漠视了，这也导致政府政策在推行的过程中无法得到群众的呼应，群众参与度较低。

乡镇里的干部有时也会下来走访一下，到一些农户家中看看，有时也会帮助老百姓做点事情。比如说最近雨比较多，隔壁一家的房子塌了，驻村干部与本村干部一起想办法帮他们申请了一笔贷款，还帮忙找了些盖房子的材料。但是这也只是在村干部进村的时候正好赶上了，他们才给解决。乡镇干部在村里一般不会见到的（访谈材料2，20140725）。

社区如果有事情的话，居委会会在公告栏里贴张公告，说明一下处理的结果，为什么做出这种结果我们是不太清楚的，偶尔的时候也会去了解一下（访谈材料3，20140725）。

4 农村基层党群外生性协商产生的社会条件

4.1 弱者的式微：农村党群外生性协商的内部原因

4.1.1 村落防御体系衰落与现代社会资本缺失。瓮安坐落于乌江中游，是舞阳河的发源地，处于贵州省的中部，历来处于中央政府控制的薄弱地带，在明代中叶甚至曾发生土司与中央政府政权冲突的事例。总体来讲，中央政府与贵州土司之间始终保持着一种微妙的平衡。及至改土归流，西南诸地才最终被中央政府完全掌控。所以贵州在历史上就形成了一种类似自治的状态。由于挣扎在生存线上，土地贫瘠，刀耕火种，并且要防范外来者的侵犯，每一个生存单位都必须紧密团结，由此形成一个以村寨为单位的自组织结构，每个村寨都有自己的防御体系，而且村子之间缺乏横向的社会联系，呈现出封闭的特点［8］。村寨成为村民得以依赖的反抗官府或者其他势力侵犯的力量。在此情境下村庄与外界保持着一种微妙的平衡，即我不犯你，你也不来惹我。到了民国时期，政治权力开始对传统的乡村社会进行渗透，进一步挤压村庄的“自治空间”。到了计划经济时期，“政党下乡”以及人民公社化运动，中国共产党将农村社会整合进了自己的系统，传统的乡村社会的自治组织处于蛰伏状态，并日益沉寂下来。因此贵州社会的基层处于“强政府、弱社会”的状态，国家在与乡村社会的关系中处于前所未有的强势地位。这样一来，底层群众自然处于一种被安排、被管制的境遇中。改革开放以后，国家推进村民自治，暂时放松了对乡村社会的政治控制，乡村社会的自主选择空间也逐渐形成，同时市场经济的发展促进青壮年大量外出务工，乡村自组织缺乏后备人才支持而变得青黄不接直至衰退。农民从原来组织化的个体变成了独个的自然人，所以其防御能力是相当有限的。这样看来，在关系相对缓和的时期，乡村社会的秩序还是基本比较平稳的，但是一旦发生危机，问题就出来了。在面临来自外部的危机时，他们或者选择以集体暴力对抗，或者依附于某一黑社会势力寻求庇护，瓮安事件之前的社会状况正好迎合了这种推论。可以说农民从传统的组织化的相对和平状态转变成了原子化的“战争状态”，其症结在于现代化消解了传统的社会资本形式，而缺乏有效的社会资本去填补治理漏洞。

儿女也应主动加强沟通。作为儿女，逃避不是上策，主动沟通才是最佳方案。为自己的理想、事业拼搏的你，有多久没陪父母唠唠家常了？是什么时候开始，“相亲”“谈婚论嫁”成了你和父母之间唯一的话题？成年的你，要让父母知道你已经独立了，还要懂得和父母保持成年人之间的亲密关系。多陪父母聊一聊你在事业上的进展与计划，你选择另一半的标准与看法，让父母知道你的真实状态和想法，并适时告诉父母，婚姻大事是我自己的事情，从现在开始，这份责任由我自己来扛。

4.1.2 小农意识与原子化的自我。贵州省是一个矿产资源富集的地区，亚洲第二大磷矿距离瓮安只有几十公里。从上个世纪90年代开始，矿区得到了大规模的开采，围绕矿区的开发，少数人成为了老板富裕起来，但是大多数的普通百姓并未从中得到好处。政府、民众与企业之间的关系处于一种矛盾和冲突的状态。当地经常会听到这样的话：“警察有枪，农民也有火药枪，警察过好生活，农民烂命一条，谁怕死啊？”从传统的组织状态下解脱出来的民众突然意识到自己在与政府、企业博弈中处于劣势地位。林南假定社会结构由一系列的社会位置组成，它们依据社会规范所认可的有价值资源而排列次序，进一步假定，这些位置的排布呈现金字塔状的结构，从下而上，越往上位置越少，位置越好，占据的结构视野也就越好，在资源的可获取性和控制性方面也就越好。如此看来，传统组织的解体使得民众在结构中的位置优势相对减弱了，直接的后果便是其与政府的谈判能力也就减少了不少。当政府失灵或者政府角色产生扭曲时，政府就会与企业达成利益联盟，政府与市场的共进共退，开始一步步蚕食社会原本就薄弱的自治空间。以下两个案例就可以说明部分问题。

案例一：玉华乡乡政府所在地白岩村与相邻的岩根河村田坝组，有200多亩水稻田是自流灌溉，当地百姓的饮用水都来自附近的山泉水。瓮安磷化公司将白岩村的部分铜矿承包给私人老板，挖断了地下水资源，人畜饮水困难。2007年县政府以协商解决方案为由，让村民代表来到县政府会议室，却突然命公安人员将所来代表拘留，后来闻讯赶来的农民与警察发生冲突，许多民众被拘留。

案例二：2007年2月，为了支持瓮安煤矿建焦化厂用地，县政府行文将瓮安县永和镇柴华村农民部分土地的承包经营权强行收回，在农民提出行政复议期间，政府为保证焦化厂按时完工，对前去阻挠的农民行政拘留，随后县法院判县政府收回农民土地承包经营权有效。

与此同时，残存的小农意识更是加剧了形势的恶化。邓大才认为小农意识具有内向性、保守性、依附性、胆小怕事的特点，这决定了小农眼光较窄，只关注自己的事情，而缺乏必要的社会公共意识，不仅组织难度较大，而且难以形成跨区域的合作。在面临来自政府、市场的压力时选择沉默，只有在生存不下去的情况才会选择抗争，从而导致群体性事件的发生。为了促进党群之间的互动沟通，减少信息误判导致的冲突，必须在全社会培育包括“主体意识、主人意识、参与意识、交互意识和平等意识等基本内容在内的公民意识”［9］。

4.1.3 不对等的社会结构位置。政党政治学家萨托利指出，政党最核心的功能就是作为一种管道，一种利益表达的渠道。政党发源于社会，代表民众表达自己的要求和意见，另一方面政党又以获得政权或者影响政府运作为目的，所以政党扮演着政府与社会沟通的纽带的作用。在中国，革命战争年代党组织通过“支部建立在连上”强化了党对军队的绝对领导，同时发动农民组织农会，积极与农民组织展开合作。中华人民共和国成立后，党在城市建立了单位制为主，街居制为辅的社会结构，通过这种社会结构将“支部建立在连上”的领导体制移植于单位、企业、学校等单位，实行了党政一体化的领导模式，形成党、政、社一体化的局面。这样一来，党组织在革命战争年代形成的依靠农民和农民组织力量的经验逐渐被忽视了。最终的后果是社会的自主空间完全被湮没了，农民的主体地位和积极能动性受到很大的挫折。改革开放以来，一方面市场经济的发展促使社会利益关系日益复杂化，民众的主体意识逐渐增强，迫切要求对旧有的体制进行改革，另一方面党组织主动进行调适，通过推进党内民主建设、基层民主自治建设等来夯实党的社会基础。互动型党群关系就在这种背景下产生了。其核心在于确立和坚持民众的主体地位，使得民众真正成为社会主义的建设者、管理者、参与者和享受者。在瓮安事件前后，民众实现了由被动的接受者转变为主动的行为者，依附者角色向主人翁角色转变。但是在党群协商的过程中，因为村干部与群众占据不同的社会结构位置，基于不同位置所赋予的信息、资源的差异导致群众在与村干部的沟通、谈判过程中往往处于不利地位。

4.2 低连接、低链合：党组织与群众互动的网络缺失

4.2.1 “裙带关系”：非正式权力关系的异化。裙带关系是基于血缘、亲缘、业缘而形成的，具有强烈利益色彩和排外特性的关系网络。中国古代文化中所讲的“一人当官，鸡犬升天”就是这个道理。随着现代国家建构的逐步推进，各个国家都强化了法律制度建设、官员回避制度等来消解裙带关系给政治生活带来的危害。但是“裙带关系”在中国现今官场并不鲜见。从官官相护到公权私用，依托权力获取资源已成为这一关系网络的最终目的。“裙带关系”经常沟通着商界和政界，为权钱资源提供流通渠道。然而，通过这种关系网络所造成的资源不公平分配现象自然容易显现。在瓮安的调查研究中我们发现，“裙带关系”在乡村资源分配方面发挥着重要的作用，进而影响到了村党组织与群众之间的关系。在乡村社会，社会资源总是先在关系群中流动而后才会溢出到其他关系中，即使是上级政府拨发的救济品等也是如此。

村里每年的低保户都是村长这些家族的，或者是和他们关系特别好的，村里真正穷的人很少拿到这些的。我们村有个盲人，一开始村里还按年给一个低保名额，但是后来给的东西也少了，东西不知道都去哪里了（访谈资料4，20140722）。

此外，“裙带关系”还影响到村干部队伍的建设。任人唯亲，失去监督的裙带关系势必会削弱村干部选举和晋升的公平性、竞争性和公正性，进而对党组织的威信产生消极影响。调查中村民反映有些村的村干部很大一部分是某些家族的成员在“轮流坐庄”，外姓人很少进入干部队伍，即使进入了也被分配在无关紧要的职位上。

总之，非正式的裙带关系的衍生，造成了社会资源在乡村社会的不正常流动，一定程度上损害了党组织在农民心中的形象，削弱了农民对农村党组织的信任，阻碍了村党组织与群众之间的互动交流，削弱了党在农村社会的合法性基础。

4.2.2 低整合、低链合：党组织与群众互动的网络困境。强化党组织与群众的互动协商核心在于高度组织化的党组织与低度组织化的农民之间的对接问题。随着市场经济对乡村社会的渗透，城镇化的快速发展冲击了原有的社会结构，乡村社会的利益关系越来越复杂化，要实现党群之间的有机互动主要在于多元利益诉求的整合与维护问题。

迈克尔·武考克在微观层面，把社群内部的联系称为整合，把社群外部的网络称为链合，整合与链合作为社会资本相互独立却又互补的形态，可以为提升农民的沟通能力［10］，提高党组织与群众互动的政治效能提供重要的帮助。农村人际关系首先是通过血缘关系和邻居、民族之类的社会关系而结合在一起的，整合能够使参加者形成一定的团体认同，并彼此提供一定的服务或者资源，提升社群内部成员与外界沟通、谈判的能力。随着时间的推移，这种社群关系网会逐渐拓展到超社群链合。按此推论农村社会的关系网也逐渐从一家一姓的亲缘关系网形成超首要群体的非正式组织网络。武考克根据整合与链合发展水平的不同，分析了四种发展情景：低整合—低链合情景下，社会成员与所有有凝聚力的社会网络都是隔离的，他们都是彼此孤立的，没有任何社会资源可以依靠，对于单个的农民来说，在利益受损失时只能忍气吞声，被动接受不公的事实。高整合—低链合情景下社会资本仅能够扩展到血缘、亲缘关系网络当中，由于群团组织的封闭性，个体成员很难及时获取外部有益信息，削弱了群众在党群协商进程中的话语权。高整合—高链合情境下，社会环境为社会成员提供了充足的发展机会，并为党组织与群众的互动交流提供了大量的非正式途径。在实地走访农户的过程中，我们发现乡村社会普遍存在农民组织化程度低、群团链合网络缺乏，党组织与群众沟通存在组织障碍等问题。

4.2.3 关系网络的畸形聚合：权力异化与黑社会组织猖獗。社会资本在给社会带来积极影响的同时，也可能会对社会行动产生负面作用。正如奥斯特罗姆所说，“所有类型的社会资本都可能产生危害，而不是福利，因此，无法保证增加社会资本就一定会增加福利”［11］。弗朗西斯·福山指出，“社会资本的消极外部性也大量的存在着，许多群体内部聚合的实现是以损害非群体成员的利益为前提的，这些非群体成员可能会受到群体的排斥”。贵州瓮安在矿藏开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，党员干部逐渐与企业、黑社会势力达成利益链条，公权力异化为欺压、盘剥普通民众的暴力工具（如图1所示）。

图1 ：瓮安事件之前当地的党群关系图

案例三：黑帮戴上了“红顶子”。玉山帮起源于当地红白喜事聚集人群的习俗。起初主要以诈骗、抢劫、赌博和地下高利贷、充当打手等为生。玉山帮的发迹是与部分党政干部的庇护分不开的。中平镇党委原书记杨兆明是保护伞之一。其子拜玉山帮头目做干爹，该头目看中当地一座铁矿，在该承包商承包合同未到期的情况下，杨兆明伙同其他人将其强行占有。中平镇派出所原所长杨宇平与另一名黑帮头目的合作更具有戏剧色彩。卢某以开赌场为业，杨某在哪里工作，卢某的赌场就开到哪里，而且杨某成功扮演黑帮在政府机关内部的眼线角色。在黑帮积累起来雄厚的经济资本之后，壮大他们的政治资本成为选择，为此很多黑帮成员入了党，至此权力逐渐开始异化为黑帮的工具。

治理结构的缺失使得黑帮组织趁机填补了这一空间，其结果是公权力与黑社会组织的连接加剧了民众的生存压力，当然也进一步瓦解了公权力的政治威信与社会基础，党群关系呈现出一种“敌对状态”。

4.3 政策随意性与协商的形式化：党群互动的制度空间缺失

4.3.1 随意性与形式化：党群协商制度稳定性缺失。公共政策是连接政党与社会的纽带，政党是通过一系列的公共政策的执行来实现对社会的整合与治理的。公共政策是有效调节社会行为，塑造良好社会基础的前提条件。公共政策的稳定性意味着在政策条款中明确规定它的有效期限，在这个有效期限内，政府动员各种资源并采取各种手段来维护该项政策的有效性和权威性；非因特殊原因不对其作重大调整或甚至废弃之；在必要的政策调整过程中，尽量保持政策的连续性和继承性。在党群协商的过程中，党组织经常依靠公共政策的执行来动员和联系群众。但是在当下各地的党群协商实践中，党组织与群众的协商模式，诸如河南安阳的思辨堂、沈阳的“阳光信访”等都是各地基于本地的一些实践经验总结，并未上升为一种有效的制度规范。也正因为如此，其它地方在效仿以上模式的时候往往是只能学其形式，却不能学其实质，到最后往往搞得不伦不类，协商政策往往朝令夕改，缺乏稳定性。

4.3.2 党群协商的领导干部角色。从理论上讲，自上而下与自下而上的互动是推进党群协商顺利实现的重要方式，但是在中国现有的垂直的领导体制下，越往权力上层走权力越大而责任越小。与之相反，越往下走权力越小而责任越大，呈现出明显的权责的不统一。村级党组织因为直面普通民众自然职责也就越细，所处理事务也就越繁琐。在这种权力的运行机制下，一项政策的实施往往因为领导人的更替产生很大的随意性。村干部不得不在不同的领导干部之间游走，疲于应付，这也促使村级党组织抽不出足够的时间与民众协商解决乡村公共事务。我们入村的体验正好说明了这一切。

党群协商很多时候要取决于上面的领导。这个“思辨堂”是由我们这里上一届的政协主席搞的，但是我们上一任的主席出事情了，所以这个事情也就搁置下来了。没在政府部门干过的人根本不会了解，这种事情只有主要领导支持才能持续得下去。安阳思辨堂就是一个形式，形式不具有唯一性，形式是可以创新的，这个思辨堂是你上届做出来的，我为什么要继承你的政策呢（访谈材料5，20140422）。

总体来说，制度环境的优劣会直接作用于党群协商的实践活动，并对党组织与群众之间的沟通网络产生影响。政策空间的大小往往决定党群协商过程中，各行为主体的行动能力和行动空间。而政策的随意性和不确定性则会削弱群众参与的积极性，进而影响到群众对党组织的信任程度。

5 小结

在现代社会，党群协商的内生能力不足是一个客观存在的问题，分析其主要原因包括：第一，分散化的个体农民缺乏与党员干部平等对话的能力和机会，往往会因利益受损对党组织产生不信任感，进而对党群协商采取消极漠视的态度；第二，社群关系网的低整合和低链合消解了党组织与群众互动的渠道，降低了群众与政党对话的能力，从而使得群众的积极性不易被激发；第三，党群协商政策的随意性、形式化等非制度化因素造成党群协商不能真正深入群众生活，获取民众的支持和认同。

本文的研究还引发作者对以下问题的思考：

第一，当下的党群协商模式大多是由政党单方推动，多种因素导致群众对党群协商保持较低信任程度和较低参与程度。在实地调研的过程中我们发现，同样的问题在其他层级的党组织中同样存在。本文得出的这一结论是否适用于其他层级的党群协商还有待进一步追踪研究。

第二，夯实党在农村社会的基础，提升农村社会的组织力量是推进党群互动协商的必要选择。除了上文中所讲的增强农民的组织化程度，构建党组织与群众的网络链合，还需要在党组织内部进行适当调整。只有构建基层党组织与上级党委政府的沟通协商机制，才能为基层党组织争取更大的行动空间，从而将党群协商真正落到实处，而不是摆架子，做表面文章。

［1］徐勇．“回归国家”与现代国家的建构［J］．东南学术，2006（4）：18-27．

［2］王建国．对构建城乡统筹的基层党建新格局的几点思考［J］．社会主义研究，2010（6）：128．

［3］刘晓根．党在中国公民社会发展中的作用研究［M］．南昌：江西人民出版社，2012：158．

［4］赵大朋．城乡统筹背景下村级党组织的功能转型与定位：基于政治生态系统的分析［J］．天府新论，2011（5）：14．

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责任编辑 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.001

C912.2

A

1004-0544（2017）08-0005-07

国家社科基金年度项目（13CKS0023）；贵州大学文科重大项目（GDZT201403）。

李传兵（1974-），男，湖北襄阳人，法学博士，贵州大学马克思主义学院副院长、教授、硕士生导师，山西大学中国城乡发展研究院博士生导师。