政府放开食盐价格管制的影响与应对策略

梁德明，童 顺，田俊彦

（1.上海立信会计金融学院 财税与公共管理学院，上海 201620；2.南京邮电大学 通信与信息工程学院，江苏 南京 210023）

政府放开食盐价格管制的影响与应对策略

梁德明1，童 顺1，田俊彦2

（1.上海立信会计金融学院 财税与公共管理学院，上海 201620；2.南京邮电大学 通信与信息工程学院，江苏 南京 210023）

政府放开食盐价格管制会直接引起食盐价格上升，同时作为大宗商品价格上涨的契机间接吸纳目前相对过剩的货币。根据政府管制理论，并结合现阶段食盐行业与社会发展状况，对研究政府放开食盐价格管制具有现实意义。中、美、日三国食盐运行模式各具特点，比较三国食盐运行模式的差异，从宏观、中观、微观三个层面分析政府放开食盐价格管制后可能带来的一系列影响，并提出相应的应对策略，对于我国具有一定借鉴意义。

政府放开管制；食盐价格；市场化；食盐产业

一、引言

经济体制改革已深化至盐业领域。2016年4月，国务院发布《盐业体制改革方案》，致力推进盐业体制改革，实现盐业资源有效配置，进一步释放市场活力，促进行业健康可持续发展。10月国家发改委宣布，自2017年1月1日起，放开食盐的出厂价格、批发价格和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主决定，此方案意味着我国食盐价格将全面放开。

政府放开食盐价格管制问题得到了社会公众的广泛关注并引发了一系列思考与担忧，公众关注点主要集中在食盐价格管制的放开是否会引起食盐价格的波动。影响食盐价格的因素较多，不仅局限于企业与消费者之间的供求关系，也涉及其他影响因素，如定价模式、经济背景和历史成因等。

我国古今历代政府实行食盐专营制度不外乎从以下三种角度考虑：1.财政收入。唐代盐利最多时，岁收六百余万贯，称“天下之赋，盐利居半”；在商品经济发达的宋朝，盐税占比最高时占总财政的44%；清朝记载：“国家岁入常经天赋政工而外盐课重焉，粤盐行销东西两省，旁跨江右三楚闽黔，地广引繁，综计每年征引正杂各款至三百余万。”（卢正刚、罗微［1］.2014）；在我国建立初期，财政收入总量不多，盐税占财政的比重也近6.55%。2.社会稳定。食盐是百姓生活的必需品，对食盐的需求量不会因价格的提高而减少，当食盐的市场价格剧烈波动时，消费者也只能被动接受，不会造成需求量的大幅度变动。从这个角度考虑，食盐可以起到影响居民消费水平的作用。3.居民健康。上世纪90年代初，我国碘缺乏人数高达7亿多，占世界碘缺乏人数的40%，是碘严重缺乏的国家（张登好［2］.2009）。为预防甲亢等疾病，国务院推行食盐加碘工作，已取得实质性成效。此外，专营制度可以预防产销过程中食盐造假现象，这在一定程度上可以有效防止工业盐进入食盐市场，避免类似三聚氰胺事件在食盐领域的重演，对保障食盐领域的产品安全起到一定的作用。

食盐定价模式的决策是一个复杂问题，其中不仅充斥着厂商与消费者的声音，背后更隐藏着政府与垄断力量之间的博弈。本文首先从经济学视角梳理有关政府管制的理论研究作为依据，并根据理论对现阶段政府放开食盐价格管制是否合理展开探讨，比较中美日三国食盐运行模式，分析并归纳三者之间的差异与各自的利弊。最后从宏观、中观与微观三个层面分析政府放开食盐价格管制后可能带来的一系列影响，并对其中的关键问题提出应对之策。

二、政府放开食盐价格管制的探讨

经济学界一直关注政府管制问题。本文整理了相关理论研究，分别阐述主张坚持政府管制的四个维度以及与政府管制相对的二个理论，根据相关理论结合我国现阶段食盐行业以及社会发展状况提炼政府放开食盐价格管制的现实意义。

（一）主张政府管制的四个维度

一是市场失灵的维度，Keynes［3］（1936）提出：自由竞争市场机制难以维护社会整体的公平和效率，而采用科学规范的政府干预有助于实现经济的均衡发展；二是自然垄断的维度，Adams［4］（1887）认为自然垄断产业应当实行政府管制，有助于维护大规模生产而降低成本的优势。Farrer［5］（1902）更激进地提出若自然垄断产业存在竞争，那将是破坏性竞争；三是外部性的维度，Samuelson［6］（1948）认为发挥政府在配置资源方面的作用，可以遏制或消除负外部性影响，进而改善社会整体福利；四是公共利益的维度，Bodenheimer［7］（1962）提出公共利益必须加以保护，以免其受反社会破坏性行为的侵损。

（二）放开政府管制的两个理论

一是政府失灵理论。“政府管制俘虏理论”是政府失灵的重要理论之一，它揭示，政府管制可能间接培育具有自然垄断地位的垄断力量，而后者利用“寻租”影响政府，从政府决策中受益。原本旨在为公共利益所服务的政府管制被垄断力量破坏，管制者被被管制者“俘获”，造成政府失灵，因此，管制就应当被放松或解除。二是可竞争市场理论。可竞争市场认为，若取消人为进入与退出壁垒，依靠技术发展消除沉没成本，则可竞争市场将形成进出自由、现实竞争与潜在竞争并存的市场。而潜在竞争压力的存在将迫使现存企业保持高效率的生产组织，即便是自然垄断产业也是如此，因此政府管制应当放松（茅铭晨［8］.2007）。

（三）政府放开食盐价格管制的现实意义

本文得出适用于现阶段食盐行业以及社会发展现状的政策模式正是政府放开食盐价格管制模式，基于上述理论研究，从以下三方面阐述：1.现阶段我国财税收入状况发生改变，盐税占财税总收入的比例降低，从1950年的6.55%逐渐降低至2010年的0.06%。这项数据的变化充分反映出我国当前财政收入已无需盐税的支撑。2.现阶段居民健康需求升级对食盐行业的产品和服务提出更高要求。随着居民生活条件的不断改善以及长期推行加碘盐的工作，其基本保健功能已经实现，但不能适应目前居民对于食盐产品多样化的消费需求。3.各大产盐厂商由于受到利益的驱动，缺少适应市场多层次需求而提供丰富产品的主动性，所以食盐市场产品单一。由此可见，食盐专营的初衷已经达到，而负面影响逐渐出现。如果仍墨守成规，教条于专营制度保证碘盐的稳定供应，不顾客观情况和市场环境的转变，将有悖于健康保障的初衷。因此，放开食盐的价格管制政策是历史政策的适时调整、及时转变，放开食盐的价格管制既有利于维护行业积极发展、促进产品丰富多样，又可以惠及我国居民消费者。

三、中美日食盐体制的比较分析

中美日三国的食盐管理体制都具有垄断性质，只不过分为两种形式：一种是政府管制，一种是经济垄断。本文分别介绍三国食盐体制的运行模式。

我国食盐业各环节都由政府把控，实行政府管制。生产环节中，由国务院确定全国的食盐产量，定点生产，将权力下放到省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构；在储存流通环节，库存量由各省、自治区、直辖市人民政府向国务院报告，并依据各政府核发的食盐准运证进行运输；在销售环节中，国家通过许可证的实行进一步规范食盐分配调拨的计划管理，且按照国家规定的食盐价格执行销售价格。

美国是世界第二大产盐国，没有专门的食盐专营法规。美国制盐行业历经漫长激烈的市场竞争与企业间的兼并、重组，最终形成了六大产销一体化的盐业公司。而美国政府不干预食盐行业各环节，仅对盐业采矿权实行批准制度，即政府仅从源头控制，其余环节由市场决定。六大盐业企业具有规模大、劳动生产率高、生产成本低、市价高等特点，形成了典型的寡头垄断。在遵守市场规则的前提之下，寡头展开自然市场竞争，从产品本身深度挖掘，涉及市场资源开发和客户资源竞争的部分极少采用不正当竞争手段恶性争夺。

日本则是通过盐事业中心管理整个行业，盐事业中心属于政府行政管理机关范畴，所以，日本盐业未脱离政府管理，但日本盐业产销分立，分别由日本盐工业协会来领导生产厂商，由日本盐元壳协会管理批发销售。从日本各产业链环节来看，表面上虽脱离了政府，但政府的影子其实无处不在。由于日本本国盐业仅有四家公司的六大海水制盐工厂，且进口业务也仅由两三家公司垄断经营，因此，日本食盐行业各产业链环节具有政府影响的寡头垄断特点。

综上，比较中美日三国食盐行业运行模式的区别整理成表1如下：

表1 中美日三国食盐行业运行模式比较

如表1所示，政府管制下的食盐运行模式导致产销分离，其中生产企业的规模较小而销售企业的规模较大，行业内利益分配严重失衡，这也是我国与美、日两国之间的区别。因此，实行放开食盐价格管制措施可以培育本土大规模的食盐生产企业，促进行业内劳动生产率的有效提高，向发达国家靠近。

四、放开食盐价格管制对社会经济的影响

本文将从宏观经济、中观行业和微观消费者这三个层面逐步展开分析，研究探讨政府开放食盐价格管制对社会经济的影响。

（一）宏观经济层面

政府管制下烟叶产品价格相对偏低。建国初期，食盐以及工业盐等一系列盐业产品作为工业原料与基本生活必需品，影响国家经济的方方面面，盐产品价格低廉，在一定程度上促进了我国工业的迅速发展，提高了居民的生活质量。

经历三十多年的改革开放，实体经济迅速发展，资本市场充满活力，工业水平位于世界前列，经济正处于温和通胀的周期内。近年来，连续大规模政府投资增发了大量货币，拉动内需的同时也造成资本市场的泡沫、房地产市场的快速上涨。此时，食盐价格管制的放开能直接推动食盐价格的上涨，并带动一系列商品价格上涨以吸纳当前相对过剩的本币，有助于缓解泡沫的溢出，降低风险。

图1 2007-2016年我国食盐零售价格

如图1所示，即使在政府管制食盐价格时期，食盐价格也只涨不跌，放开食盐价格的管制之后，食盐价格更是一路上升。如石油价格放开后，国内石油售价“涨多跌少”，原因在于石油零售包含太高的政府税收，每次价格调整听证会几乎成为为涨价辩护的会议，会议成员也都是强势群体所内定的。依据“政府管制俘虏理论”，食盐价格的放开难以让广大消费者群体参与其中、共同探讨发声并维护社会公众利益，而垄断力量所代表的利益集团通过更有利的途径去改变政策走向，以实现扩大切身利益的目的。因此，从宏观的角度考虑，食盐价格的放开会直接推高食盐价格，带动大宗商品的价格上涨，间接吸纳目前相对过剩的货币，缓解泡沫的溢出，降低风险。

（二）中观行业层面

1.有利于行业结构的调整、技术开发能力的提升以及产品的多样化。放开食盐价格管制意味着食盐企业将直面激烈的市场竞争，不仅与国内同行抢占市场份额，更可能与国外发达国家成熟的盐业相关企业竞争市场份额。在海外发达国家，中高端食盐市场占比为8%－10%，部分国家甚至占到15%，而我国当前的中高端食盐市场领域却是一片空白，巨大的市场将会是各食盐企业的争夺目标，这也间接促进了我国本土食盐企业的产品丰富多样。此外，我国产盐地区分布广泛，产业的优化升级更能够带动区域经济的发展，为地区经济添砖加瓦。如以下图2图3所示，欧美发达国家盐业产品更为丰富。

图2 我国盐业产品比例分布

图3 欧美发达国家盐业产品比例分布

2.壮大行业垄断力量。虽然政府放开食盐的价格管制，但行业内依旧以国有企业经营为主，最终可能会壮大国有主体。此外，在PPP公私合营日益成为国家政策力推的国企改革模式浪潮下，食盐行业国强民弱的僵局更难被打破。

如图4所示，产销分离的模式，使食盐生产厂商的出厂价逐渐下降，厂商的利润偏低。而放开管制之后，食盐厂商的利润降迅速扩大，壮大了食盐生产企业的力量，也激发厂商提供更优质的食盐产品服务。

图4 2007-2016年中国原盐出厂中间价

（三）微观消费者层面

1.消费者能获得更多的商品选择权。放开食盐定价后，市场机制会依据供求关系最优配置，且激烈的市场竞争将会催生出丰富多元的食盐产品供消费者选择。

2.消费者要被动负担食盐的价格涨跌。依据石油价格放开的历史经验，食盐价格放开管制后，消费者被动接受食盐价格的涨跌。食盐属于生活必需品，价格的波动幅度对需求的影响较小，因此，消费者只能被动接受食盐价格的波动，甚至被迫接受受食盐价格影响的大宗商品价格波动。

如图5所示，放开价格管制后各环节利润将重新分配，盐业公司利润降低，制盐企业利润将上升，而食盐行业产品整体价格将上升。

图5 放开食盐价格管制前后各环节利润对比

五、关于放开我国食盐官方定价的几点建议

（一）梳理行业舆情

为遏制上文“政府管制俘虏理论”所揭示现象，垄断的利益集团采取更有效的手段积极地影响决策，损害公众利益，行业间评审组织应由专家学者、广大消费者代表以及企业代表民主遴选，集体讨论行业内的问题，集体决策，对整个社会公众负责。但民主遴选的渠道要保持公平、畅通，社会公众有权就行业问题问责行业决策的负责人，行业组织也应该正确、正面地宣传相关问题，负责回应社会舆论。

（二）完善市场监督

食盐价格的放开给食盐产品的安全监管问题带来巨大压力，同时无形之中推高了监管成本。但食盐是居民生活的必需品，食盐安全的把控问题不可松懈。尽管当前监管力量的保障面临一系列难题，但借助其他部门以及先进的科学技术，能确保食盐产品的安全。首先，可以构建以盐业主管机构为主，联合公安、司法、卫生计生、工商、质检、食品药品等部门综合监管的体系，对食盐定点生产、批发企业实行更严格的规范条件；其次，应建立食盐质量追溯体系，使消费者仅通过扫描食盐产品上“标码合一”的标签就能够判断食盐的品质，获知产地、生产日期等相关信息；再次，建立食盐储备体系，加快企业信用体系建设，加强应急机制建设，依法查处哄抬价格、囤积居奇等不正当价格行为，切实维护市场秩序。

（三）丰富盐业产品

本文在比较美、日二国食盐管理模式后，提出在保障基本生活食用盐的基础上，逐渐开拓中高端食用盐的市场，丰富细化各类食用盐的功能，使我国食盐市场进入精细化时代。食盐价格的放开标志着食盐企业将进入激烈的市场竞争中，不仅有大量底蕴深厚的国有企业，同时存在海外成熟的食盐企业参与竞争，争夺我国庞大的消费市场。因此，本土企业为了能在激烈的市场角逐中有一席之地，唯有对产品进行深度挖掘。从区域经济的角度来看，丰富多元的食盐产品能提升地方整体食盐行业的产能，带动区域性地方经济发展，从一定程度上实现食盐业供给侧改革。

［1］ 卢正刚，罗微.中国食盐专营制度的历史变迁和改革刍议［J］.中共福建省委党校学报，2014，（4）：69－75.

［2］ 张登好.深化盐业体制改革巩固食盐专营成果［J］.苏盐科技，2009，（9）：22－26.

［3］ Keynes.The General Theory of Employment，Interest，and Money［M］.Cambridge，Cambridge University Press，1936.

［4］ Adams.Relation of the State to IndustrialAction［J］.Publications of theAmerican Economic Association，1887.

［5］ Farrer.The State in Its Relation to Trade［M］.London，Macmillan，1902.

［6］ Samuelson.Economics（12th edition）［M］.New York，Mcgraw-hill Book Company，1985.

［7］ Baumol，W.J.Contestable Markets：An Uprisingin the Theory of Industry Structure［J］.American Economic Review，1982.

［8］ 茅铭晨.政府管制理论研究综述［J］.管理世界，2007，（2）：137－150.

［责任编辑：胡 璇］

The Influence and Countermeasures of Government Deregulation of Salt Price

LIANG De-ming1,TONG Shun1,TIAN Jun-yan2
（1.School of Public Finance and Management,Shanghai LixinAccounting Institute of Finance,Shanghai 201620;2.School of Communication and Information Engineering,Nanjing University of Posts and Telecommunications,Nanjing 210023,China）

Government deregulation of salt prices will directly lead to the rise in salt prices whiles the price of commodities as an opportunity to indirectly absorb the current relatively surplus currency.Based on the theoretical research of government regulation,this paper analyzes the practical significance of government deregulation of salt price in accordance with the theoretical basis and the present situation of salt industry and social development.The salt operation modes of China,United States and Japan have their characteristic.By comparison of three countries from the macro,meso and micro three levels of analysis,it may bring a series of effects by the government liberalized the salt price controls,and it has a reference to China that put forward related corresponding countermeasures.

government deregulation;salt price;marketization;salt industry

F426.82；F726.2

A

2017－05－28

1671-6671（2017）04-0054-07

梁德明（1968－），男，江苏扬州人，上海立信会计金融学院财税与公共管理学院副教授，经济学硕士、法学博士，研究方向：经济金融研究。童顺（1996－），男，上海徐汇人，上海立信会计金融学院财税与公共管理学院2014级本科生；田俊彦（1994－），男，江苏镇江人，南京邮电大学通信与信息工程学院2016级本科生。