广东自贸区南沙片区与上海自贸区的开放措施比较研究

◎ 陈德宁 高晓祥 高静雯

广东自贸区南沙片区与上海自贸区的开放措施比较研究

◎ 陈德宁 高晓祥 高静雯

自2013年9月上海自贸区成立以来，各项开放措施及相关制度创新方面的改革取得了极大的进步。2014年底成立的广东自贸区南沙片区，担负着依托港澳、服务内地的重任。虽然两个自贸区的地理位置、经济状况和发展定位有所不同，但构建开放型经济新体制的发展目标是一致的。比较研究发现，在投资管理、贸易监管和自然人移动方面，南沙自贸片区的开放水平高于上海自贸区，但在政府行政和金融开放方面与上海仍有一定的差距，税赋制度方面则二者水平相同。因此，南沙自贸片区若在开放制度上赶超上海自贸区，需以香港为师，这将是南沙的制度培育和创新方向。

自贸区 开放措施 负面清单 广州 上海

一、引言

自2013年9月上海自贸区成立以来，借鉴国际先进经验与国情结合，在自贸区内陆续推出了一系列的开放措施，取得了良好的实践经验。2014年12月成立的广东自贸区，担负着依托港澳、服务内地的重任，明确了广东自贸区的战略定位、总体目标、功能布局。在借鉴上海自贸区经验基础上，广东自贸区南沙片区因地制宜，充分发挥南沙片区的地理中心、港口岸线资源丰富、与国际及港澳合作紧密优势，重点发展航运物流、特色金融、国际商贸、高端制造、专业服务等产业，建设以生产性服务业为主导的现代产业新高地和具有世界先进水平的综合服务枢纽。同时南沙片区不断进行制度创新，形成一批可复制可推广的改革创新成果，给其他自贸区和地方的对外开放建设提供成功经验。

目前，国内已有学者对上海自贸区和广东自贸区的开放措施和制度创新方面进行了一些研究：王锐兰（2015）针对上海自贸区负面清单存在的内容繁杂、表述清晰度不足、法律地位不明确以及辐射范围狭窄、行政管理方式陈旧和配套制度不完善等问题，提出了进一步提高文本质量的建议[1]；潘泽瑛（2015）对比分析了上海自贸区和广东自贸区的发展现状、贸易总量、区位特点和定位，提出了广东自贸区应发展与粤港澳联动的自由贸易模式[2]；张帅（2015）认为广东自贸区应主动融入全球自由贸易区网络，提升广东自贸区建设水平和质量[3]；林江（2015，2016）提出广东自贸区应在全球竞争中充分发挥粤港澳合作优势，破除制约服务贸易发展的体制机制障碍，探索更有效的负面清单管理，并认为向香港学习税收征管制度是南沙自贸片区的创新方向[4-5]；蔡春林（2015）对在广东自贸区加强粤港澳深度融合、金融制度创新等方面提出了基本思路和政策建议[6]；李思敏（2015）和许林（2015）对南沙发展提出一些金融创新的策略建议，如跨境双向投融资先行先试等[7-8]；杜金岷（2015）从投资便利化、服务贸易发展、金融创新和营商环境打造等方面指明南沙自贸区的发展方向[9]；王孝松和卢长庚（2017）将对外开放战略、国内经济体制改革研究与政府行政管理研究相结合，提出推动自贸试验区竞争策略的方法与对策[10]。在制度比较的度量化研究方面，商务部国际贸易经济合作研究院课题组构建了营商环境评价体系，采用雷达法对上海自贸区与香港、新加坡自由港营商环境进行了比较研究[11]。

这些学者通过借鉴上海自贸区可复制可推广经验对广东自贸区南沙片区建设进行了一些尝试性探索。然而，对上海经验的学习借鉴问题以及南沙片区如何与香港制度对接培育仍有较大的研究空间。为此，本文立足于2015年版的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，着重将上海自贸区与广东自贸区南沙片区之间的开放措施进行对比分析，比较两者的建设任务和发展状况，总结出两个自贸区的开放措施和制度改革创新的特点，进而参考世界银行的营商环境标准和指标来构建六大指标体系，并以香港为标杆，对广东自贸区南沙片区、上海自贸区的营商制度进行比较，以期为南沙片区如何与港澳制度对接而进行制度创新寻找可行路径。

二、上海自贸区和广东自贸区南沙片区开放措施的实施现状

（一）上海自贸区开放措施的实施成效

上海自贸区建立以来，相关部门相继出台了诸多开放措施政策，已经取得积极的成果。2015年负面清单、54条扩大开放措施为企业拓展新领域、开展新业务提供了强大的政策支持，扩区后的良好产业基础和载体空间，加速了项目落地。上海自贸区带来的不止是经济总量的增长，还有活力的增强。统计显示，2015年自贸区新设企业数1.8万家，同比增长20%，一年新设企业数量相当于浦东开发开放25年来新设企业总数的1/10。2013年9月至2016年3月，新设企业的平均注册资本规模为5000万元①。上海自贸区以上海1/50的面积，创造了全市1/4的生产总值，加快了地区经济转型升级的步伐。

上海自贸区在服务业方面的开放措施不断完善，与货物贸易相比，上海自贸区在金融服务、商贸服务、文化及专业服务成效尤为显著。上海自贸区将加强政策的透明度和改革的协同性，将对服务业开放措施涉及的实施细则、行业许可以及配套政策进行系统梳理，参考国际惯例和国际规则，建立平等规范、公开透明的市场准入标准，优化企业发展环境。

1.在金融服务领域，政策力度更为开放。外资金融机构可以在上海自贸区内开设外资银行，而且还能够经营人民币业务和外币业务。支持民营资本能够进入到外资金融机构，合作开设银行，采用中外合资试点的形式拉近民间资本进入银行业的距离，对民营资本进入金融业提供有力的政策支撑，区内还允许设立有限牌照银行（非吸储类机构），中资银行在条件成熟后还可以开展离岸业务，为境外注册的出口企业提供方便。全面规范了试验区分账核算业务及其风险审慎管理，自由贸易账户资金可自由兑换，中国外汇交易中心或上海清算所等机构可在获准后，向试验区内及境外提供各类跨境金融交易及清算结算服务，同时积极稳步推动个人跨境投资、资本市场开放、跨境融资便利化等改革试点。在专业健康医疗保险方面上海自贸区允许外资专业健康医疗保险机构入驻。 另外，在融资租赁方面，当前融资租赁服务业发展相当迅速，目前可以说是仅次于银行信贷业务发展的金融工具，现也成为多数发达国家青睐的产业之一。面向国际的金融交易平台建设稳步推进，“沪港通”顺利启动，上海黄金交易所“国际板”成功设立。这一系列举措进一步增强了其在金融领域的开放力度。

2.在航运、商贸领域，上海自贸区取消或放宽投资者资质要求股比限制、经营范围等准入限制措施，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。外商能进行控股以便开展更为国际化的船舶运输业务，外商经营电信增值业务在上海自贸区内可实践运行，允许外商直接生产和销售游戏、游艺设备，并把通过审查之后的产品直接销售到国内。可以预见，航运、商贸领域开放措施的运行，诚然短期内会对我国本土相关行业有一定的冲击，但外商带来的先进的技术和成熟的管理理念将促进上海航运、商贸领域的长远发展，提升我国在国际市场上竞争能力和国际化经营能力[12]。

3.在专业服务领域，上海自贸区取消诸多限制条件。外资可以占有股份比例限制进一步提升，鼓励中外律所进一步加强合作，探索更有效的合作方式。另外，在放宽资金准入条件上，允许外商进入区内投资和设立资信调查公司，更多中外合资旅行社能够达到开展境外游业务的条件。

4.在文化服务领域和社会服务领域，进一步扩大市场开放力度。上海自贸区放开外商投资设立演出经纪机构的限制，甚至还可以独资经营；允许中外合资经营教育培训机构和职业院校培训，更先进、更优质的教育培训会从自贸区开始蔓延。由于医疗这个行业比较特殊，目前，我国大陆与港澳台地区建立了合作体系，可以允许独资或合资形式其在内地开办医疗机构。上海自贸区的开放措施中，外来投资者可以以独资的形式开办医疗机构，有利于打破我国医疗机构垄断局面，深入市场化改革。

上海自贸区除了取消或放宽投资者资质要求股比限制、经营范围等准入限制措施，上海自贸区为了缩减行政审批程序，提高运作效率，建立了“一口受理”备案机制，从侧重事前监管转变为注重事中事后监管，实现真正意义上的“境内关外”。上海自贸区在保险经纪、专业健康保险、独资医院、增值电信之呼叫中心、认证机构、游艇设计等领域对外资都有较大突破，涌现出一批首创性项目，如中国第一家专业再保险经纪公司、第一家合资道路运输公司。实现政府职能与市场职能的有效分离和有机结合，促使中国的经济组织和政治组织在社会中发挥各自的优势，让中国经济获得可持续的增长动力，实现中国经济的稳定可持续增长，是中国改革路径中的一次重新定位和提速。

（二）广东自贸区南沙片区开放措施的实施成效

2015年04月21日广东自贸区举行挂牌仪式，相较上海自贸区而言，广东自贸区由广州南沙片区片区、深圳前海蛇口片区、珠海横琴区片三大片区组成。广州南沙将凭借其依托港澳、服务内地、面向世界的优势，把自贸试验区建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。2015年，在广东自贸区创造的27项可复制推广的改革创新经验中，涉及南沙片区的就多达25项。新设企业10802家，超过自贸区获批前历年注册企业数的总和，新增注册资本总额1113亿元,新落户项目平均注册企业资本规模为1394万元②。南沙片区积极对接国际通行规则，累计形成了142项创新成果③。截止到2016年12月，南沙落户港澳投资企业共有952家，总投资额约148.24亿美元④。

广东自贸区南沙片区作为广州地区唯一的自贸区，其在功能定位上也很鲜明。广州自贸区南沙片区片重点发展航运物流、特色金融、国际商贸、高端制造等产业，建设以生产性服务业为主导的现代产业新高地和具有世界先进水平的综合服务枢纽。致力于建设成以生产性服务业为主导的现代产业新高地和具有世界先进水平的综合服务枢纽。其依托港澳、服务内地、面向世界，以制度创新为核心，促进内地与港澳经济深度融合，深入推进粤港澳服务贸易自由化，强化粤港澳国际贸易功能集成，探索构建粤港澳金融合作新体制等。

1.在政府监管方面，建立宽进严管的市场准入和监管制度。实施自贸试验区外商投资负面清单制度，减少和取消对外商投资准入限制，重点扩大服务业和制造业对外开放，提高开放度和透明度。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式。

2.在商贸领域，深入推进粤港澳服务贸易自由化。进一步扩大对港澳服务业开放，取消或放宽对港澳投资者的资质要求、股比限制、经营范围等准入限制。允许港澳服务提供者发展高端医疗服务，开展粤港澳医疗机构转诊合作试点。建设具有粤港澳特色的中医药产业基地。优化自贸试验区区域布局，规划特定区域，建设港澳现代服务业集聚发展区。

3.在金融领域深化金融领域开放创新，推动跨境人民币业务创新发展。适时允许自贸试验区企业在一定范围内进行跨境人民币融资、借款等业务。发行人民币债券。支持港澳金融机构根据CEPA优惠措施及相关法规规定，在南沙片区设立机构和开展业务。推动自贸试验区金融服务业对港澳地区进一步开放。国家鼓励和支持在南沙片区新设金融机构，开办期货交易、信用保险、融资租赁、信托投资等业务，促进投融资便利化，建立健全自贸试验区金融风险防控体系。加强粤港澳台金融合作，稳妥开展金融业综合经营、外汇管理等金融改革创新试点，支持南沙片区在内地金融业逐步扩大对港澳开放的过程中先行先试。

南沙片区除了在上述几方面以外，在其他许多领域也正在研究更多的开放措施，相比CEPA的政策而言，南沙自贸区开放力度更大，开放领域更广。

三、上海自贸区和广东自贸区南沙片区开放措施的比较分析

上海自贸区的创设目标是形成一批在全国可复制可推广的改革措施，在金融、贸易、投资三方面的制度创新表现尤为突出。而广东作为第二批自由贸易区，自然少不了要借鉴上海的一些开放措施。但由于各地区基本情况、区位优势等方面的不同，广东自贸区相对于上海自贸区还需要更多符合自身情况的制度创新。

（一）投资管理方面

上海自贸区在投资管理方面开放措施主要有：一是制定和完善负面清单。经过不断修正，逐步减少外商投资准入特别管理措施，进一步提高了开放度和透明度，进一步衔接了国际通行规则，负面清单管理为核心的外商投资管理制度基本建立。二是实施外商投资备案管理和境外投资备案管理制度。负面清单以外领域的外商投资项目核准制和企业合同章程审批制全部改为备案制。三是深化商事登记制度改革，实施了企业准入“单一窗口”制度。四是落实服务业扩大开放措施，并且建立了相应的监管制度和监管措施。

表1 广东自贸区南沙片区和上海自贸区的比较

由于上海自贸区先行的示范效应，南沙片区在投资管理政策也有诸多可以借鉴的经验，如负面清单、注册资本认缴制、“单一窗口”制度、境外投资备案制。另外，南沙片区由于其毗邻港澳的特殊的地理位置，对港澳地区的投资在经营范围和深度拥有更多的政策支持，如纳入粤港、粤澳合作联席会议制度，加强沟通协作。这将促进内地与港澳经济深度融合，深入推进粤港澳服务贸易自由化，强化粤港澳国际贸易功能集聚，便于探索构建粤港澳金融合作新体制等。值得一提的是广东省是全国唯一的国内企业投资项目准入负面清单管理试点省份，广东自贸区南沙片区也将享受这独一无二的政策优势，对内资企业投资项目实行负面清单管理。通过对内外资企业两个“负面清单”管理模式的叠加，港澳资企业也能与内地企业平等竞争，促进自贸区与国际接轨，为全国实行统一的市场准入负面清单制度探索路径。开展以资本项目可兑换为重点的外汇管理改革等试点，实行外商投资资本金意愿结汇改革，推动自贸试验区与港澳地区投融资汇兑便利化。

（二）贸易监管方面

上海自贸区在贸易监管方面创新“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”监管制度。借鉴国际通行规则，建立贸易、运输、加工、仓储等业务的跨部门综合管理服务平台，启动实施国际贸易“单一窗口”管理制度，海关和检验检疫合作“一次申报，一次查验，一次放行”以及“先进区、后报关报检”等模式。探索建立货物状态分类监管制度。对保税货物、非保税货物、口岸货物进行分类监管，提高通关速度，控制监管风险。

南沙片区在一定意义上参照了上海自贸区相关政策并提出部分创新模式。如广东自贸区总体方案指出，广州南沙片区现有海关特殊监管区域，比照上海自贸区内海关特殊监管区域的有关监管模式，实行“一线放开”“二线安全高效管住”的通关监管服务模式，同时实施海关特殊监管区域整合优化措施，并根据自贸试验区发展需要，不断探索口岸监管制度创新。结合广东自贸区三个片区设置各片区管理机构的特点，着重强调了需要加强各部门与广东省人民政府的协同，各片区加强信息沟通和相互协作，实现协同发展、错位发展。

在海关监管服务创新制度方面，南沙片区一共推出了19项创新政策，如采取先进区、后报关的制度；保税展示交易制度；批次进出、集中申报制度；简化通关作业随附单证；统一备案清单；集中汇总纳税制度；保税物流联网监管制度等。另外，在南沙片区率先试点的“三个一”（一次申报、一次查验、一次放行）通关模式。此外，在国内首创政府以购买服务方式帮助进出口企业支付查验费；率先推出跨境电商商品质量溯源平台，跨境电商商品质量信息可通过互联网登录智检口岸公共服务平台进行24小时快捷查询；首创“智检口岸”模式，实现24小时无纸化便捷通关，口岸货物通检时间进口缩短3.5倍，出口缩短至几近“零等候”；首创“进口提前申报，船边分流验放”“出口提前申报，卡扣分流验放”，对需要查验的货物优先实施快速机检，不需查验的货物即卸即放、直通放行，海关通关时效提高40%以上[13]。在港澳海关监管方面实施“粤港澳海关绿色关锁” ，港澳和外籍游艇“两地牌一证通政策”，建立“一地两检”农产品检验检疫制度，将南沙港区口岸作为汽车整车进口口岸，授权南沙相关机构签发赴港澳通行证业务。以上创新政策是站在南沙片区的区位优势之下建立的。

（三）金融开放方面

上海自贸区与南沙片区的金融政策具有一定的共同性。第一，均鼓励将金融与地区产业特色结合起来，创新金融业务与产品。上海自贸区金融发展最为成熟，自贸区内逐步推行利率市场化等多项创新政策。南沙片区靠近港澳，围绕海洋经济发展航运金融作为金融创新重点，便以深化港澳合作。第二，在对外开放方面。两区均开展人民币用于国际贸易结算试点工作、建立外汇交易平台、开展离岸金融业务。第三，在金融市场体系建设方面，均允许符合条件的外资机构在区内设立合资证券公司、合资基金管理公司以及各类股权投资机构。在金融要素市场方面，设立各类交易所以完善金融体系。第四，在财税政策方面，均为金融企业提供优惠政策。对新进、新引入或效益显著的金融机构给予财政上的补助和奖励；对金融机构的办公用房给予补助优惠等。第五，在投融资方面，均支持实体经济的发展。加大对中小企业融资信贷力度。发展创业投资私募股权投资等各类投融资方式。

同时，两个地区有所差异，南沙片区定位为粤港澳全面合作的国家级新区，着力点在于深化粤港澳地区合作。结合区位优势和产业特点，支持建设航运交易所和华南商品期货交易所、国家金融综合配套改革试验区和国际性加工贸易结算中心。由于南沙片区正处在起步阶段，各项政策和风险防范机制还不够完善，从邻近的港澳地区合作入手，逐步扩大到国际间的合作,是一条能有效把控风险的稳健之路。具体做法是：（1）培养金融人才，加快粤港澳在南沙片区合作建设国际教育合作特区，率先实现内地、港澳及国际职业资格“一试三证”；（2）支持南沙金融机构为港澳台居民提供跨境人民币结算金融服务，支持粤港澳在自贸试验区合作设立人民币海外投贷基金；（3）降低港澳金融企业进入南沙片区发展的准入条件，允许广州地区企业在港澳发行人民币债券支持南沙片区开发建设，允许非银行金融机构与港澳地区开展跨境人民币业务；（4）支持南沙片区开展内、外资融资租赁行业统一管理体制与市场准入标准等改革试点，支持与港澳地区开展个人跨境人民币业务创新；（5）充可港澳地区借入人民币在南沙购房，允许区内个人直接投资境外企业股权等，境外人士可购买境内理财产品等[14]。

上海自贸区金融改革围绕自由贸易账户、推广人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理制度改革、投融资汇兑便利五个主题展开。到2020年，上海要基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心。

鉴于南沙片区只是广东自贸区的一个组成部分，在金融开放措施上也受到前海片区的约束，南沙片区的金融合作基本集中在与港澳地区，较少与国外的合作。总体而言，无论是开放程度还是创新力度，上海自贸区都比南沙片区金融开放措施大很多。

（四）政府行政方面

上海自贸区加快转变政府职能，由注重事前审批转为注重事中事后监管，加强对市场主体“宽进”以后的过程监督和后续管理。目前上海自贸区已经建立了安全审查、反垄断审查、社会信用体系、企业年度报告公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督等六项制度。大力推进行政审批制度改革，实施简化、优化和透明审批，对不涉及安全和事项，限定在48小时办结。

行政方面，南沙片区与上海自贸区实行的政策制度颇为一致，上述提到的六项制度在南沙片区制度中也均有提及。虽然南沙片区建立时间较后，具体实施的各项制度相较上海自贸区而言还未完善，但广东首创容错机制，减免创新承受的不当压力，将容错免责具体化、条件化，使之成为可操作的务实法律条款，为广东自贸区开展创新提供了法律保障。容错机制体现了广东对创新失误的宽容和对创新积极性的保护，也将为南沙片区的制度创新提供源源不断的动力。

（五）与港澳经济深度合作方面

除了2015年版的负面清单适用中国四大自贸区外，在CEPA框架下，2014年，内地与香港、澳门签署了《关于内地在广东与香港、澳门基本实现服务贸易自由化的协议》，接着，2015年，国务院印发《关于在广东省对香港、澳门服务提供者暂时调整有关行政审批和准入特别管理措施的决定》，依据上述法规，使南沙片区对港澳服务业开放的力度会比境外其他国家和地区更高，外资投资进入门槛更低，合作关系更深入，其具体表现在以下两大方面：

1.促进粤港澳九大经济领域的深度合作。在航运物流方面，广东自贸区可设立港澳独资企业，经营进出中国港口的国际船舶运输业务。在高端制造业方面，支持在南沙开展选择性征税改革。在科技服务体系方面，共建科技创新创业中心和“粤港澳高校创新创业联盟”，支持南沙建设国际通信专用通道，打造南沙(粤港澳)数据服务试验区，发展离岸数据服务。在人才合作示范区方面，准许港澳专业人士在南沙片区便利执业并逐步扩展职业资格认可范围，允许港澳律师事务所开展合伙联营试点。允许港澳地区医疗等服务机构和执业人员，经备案或者许可后在南沙片区开展相应业务。支持港澳投资者试点独资举办非学历中等、高等职业技能培训机构。在南沙与港澳开展职业技能“一试三证”模式改革试点。在旅游产业方面，在南沙新区放宽进口游艇相关政策，支持南沙率先建立澳门游艇出入境管理体制新模式。在征信管理和商业保理方面，扩大支付服务领域、征信服务业对港澳地区开放，港澳投资者可以设立商业保理企业[15]。在跨境贸易电子商务方面，“粤港跨境货栈”项目创新采取粤港陆空跨境联运中心管理模式。在国际化法治化营商环境方面，广州国际航运仲裁院、广州金融仲裁院（自贸区分院）和中国广州知识产权仲裁院（自贸区分院）将吸纳港澳台地区的金融与资本市场行业专家和法律专家、高科技及知识产权领域代表作为仲裁员。在在商事登记方面，联合香港创兴银行推出商事登记“香港通”服务，实现港人港企、海外投资者“足不出港”[14]，即可注册企业。

2.打造粤港澳三大功能性平台。一是打造粤港澳专业服务集聚平台。选择法律、会计、金融、咨询服务等具有示范效应的行业进行试点，探索通过导入香港产业模式、香港专业服务、香港管理、香港仲裁模式等板块，以工作小组或领导小组形式集聚一批港澳专业服务提供者，鼓励并支持港澳专业服务人士为南沙企业“走出去”提供专业服务。二是打造葡语系/西语系国家商品展示销售综合平台。建设内容包括商品线下展示平台、企业展示平台、投资接洽平台、葡语系国家和澳门文化展示平台，以及线上销售（电子商务）、进出口贸易、仓储物流等。三是建设南沙粤港深度合作区。按照内地法律框架下借鉴引入香港标准规则的原则，由粤港联合规划设计、借鉴香港标准，粤港联合开发建设、以粤为主。在资讯科技、专业服务、金融及金融后台服务、航运物流、研发及科技成果转化、国际教育培训等生产性服务业领域与香港深化合作[15]。

以上是南沙片区的区位优势，充分依托港澳，利用它们资源优势打造功能性合作平台，利用“一国两制”的制度优势加强经济领域的深度合作。

四、广东自贸区南沙片区、上海自贸区和香港营商制度环境的比较

在现代经济学理论中，政府的职能就是为市场主体提供一个公平、公正的营商环境，保障市场主体的公平竞争地位[16]。我国自贸区建设目标是着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区[17]，所以，自贸区要以制度创新为核心任务，率先形成国际化市场化法治化营商环境。香港是世界上最自由的经济体，也是我国制定自贸区政策的学习对象，南沙片区的定位是依托港澳，重点是服务贸易自由化测试。此节通过与香港营商制度环境的对比，一则寻找出两地的制度差距，二则可以找出南沙片区与上海自贸区的制度竞争优势，得出南沙片区制度建设存在的主要问题，从而借鉴先进经验，有目标和有步骤地进行制度创新，把南沙片区建设成为内地自贸区的先行者之一。

本文采用参考文献[11]的评价方法重新构建了投资管理、贸易监管、政府行政、金融开放、税赋环境，自然人移动六方面的自贸区营商制度环境评价体系。其中，权重和评分标准均以世界银行《2017营商环境报告》⑤评价体系为基础。在全球190个经济体营商能力的中国排名基础上，结合各自贸区的运行情况作了适当调整。评分标准采用5分制，其中得分≤1分表示不具备该项职能；1＜得分≤2分,表示基本具备该职能，但因为存在严重的缺陷而无法实施；2＜得分≤3表示具备该项职能，但存在较多缺陷，难以有效实施该职能；3＜得分≤4表示具备该项职能，存在一定缺陷，可以在一定条件下实施该职能；4＜得分≤5表示具备该职能，很少存在或不存在缺陷，可以自由实施该项职能[11]。通过分别打分，三地的营商制度环境的评价结果如图1、图2和图3。

通过与香港自由港、上海自贸区的制度对比，南沙片区除了政府行政指标以外，其他的五项指标与香港均存在较大的差距，在投资管理、贸易监管和自然人移动方面南沙片区制度水平高于上海自贸区，但在政府行政和金融开放方面仍有一定的距离。

政府行政效率有待提升。在政府行政效率方面，南沙片区和上海自贸区得分3.9分和4.0分，香港特区为3.8分。上海和南沙片区目前由7块彼此独立的区域组成，上海把它们整合划分五个片区分类进行管理，南沙则把它们统一进行管理，但管理部门的统一平台、协同监管仍处于起步阶段。南沙片区的企业注册资本和企业管理水平不及上海。鉴于香港在财产登记管理上仍有些不足，因此，两地自贸区应向新加坡等先进国家学习其政府行政效率经验。

图1 广东自贸区南沙片区和香港自由港营商制度环境比较雷达图

图2 上海自贸区和香港自由港营商制度环境比较雷达图

图3 广东自贸区南沙片区和上海自贸区营商制度环境比较雷达图

投资管理仍限制较多。根据内地市场准入负面清单和外商投资负面清单及相关法规，南沙片区和上海自贸区的投资管理分别得分为4.0和3.9 分，香港为4.6分。香港经过长期发展,已建立起公平自由的竞争环境，外国公司的投资皆与本地公司采取一视同仁的政策,公平自由地竞争,受同一法律约束。南沙片区企业注册程序达到国际先进水平，“一口受理”联办证件全国最快24小时内可领营业执照企业印章⑥。南沙片区和上海自贸区在投资准入方面实施“两个清单”管理，但在一些领域内资和外资较明显的区别对待，与上海比较，南沙对港澳企业进入条件相对宽松。由于自贸区内企业境外投资管理制度改革尚处于探索阶段，两个负面清单关系有待协同，所列项目有待简化，在反垄断和国家安全审查领域的监管水平有待提高。

贸易监管有待进一步提高。在贸易监管方面，南沙片区和上海自贸区得分为3.7分和3.5分，香港得分为3.8分。贸易监管是南沙片区在六个指标与优于上海自贸区最高的领域，也是与香港差距最小的领域。香港对进出口贸易基本没有管制，不存在关税壁垒和非关税壁垒。南沙片区的货物贸易便利化为制度创新任务之一，现通关时效比以前提高40%以上，贸易便利化促进体系在全国形成了示范，南沙邮轮抵离港时间最快达3.5小时，接近香港水平⑦。上海自贸区在货物分类监管、港区联动等方面较有成效。两地在信用体系构建、贸易融资、贸易管制等方面还需要进一步优化。

税赋制度水平较低。在税赋制度方面，南沙片区和上海自贸区得分都是为3.6分，香港得分为4.9分。这是内地与香港差异最大的方面。香港税制简单,税种少税率低。而南沙和上海自贸区的进出口关税比非自贸区低些，但限制较多，税种也比较复杂，区内企业与个体需缴纳企业所得税、增值税和个人增值税等，虽说有符合条件的地区可按照政策规定申请实施境外旅客购物离境退税政策和在严格执行货物进出口税收政策前提下，允许在自贸试验区海关特殊监管区域内设立保税展示交易平台等政策，但仍然税赋高，税制复杂，建议国家授权在自贸区试行减少税种与降低税率改革，提高纳税便利化程度，以提升对全球高端企业的吸引力。

金融业开放度低。在金融开放方面，南沙片区得分3.6，上海自贸区为3.8分，香港为4.4分。金融自由化是内地与香港差距第二大的领域。香港自1973年解除了外汇管制后,外汇兑换自由,资金出入与转移自由,资金经营自由。南沙金融开放优势集中在港澳方面，无论在开放程度还是创新力度，上海自贸区都比南沙片区金融开放措施大很多。南沙金融业开放度要达到与香港同等水平，需在融资便利、汇兑自由、人民币跨境使用等方面进一步优化和逐步开放。

人员进出境障碍高。在人员进出边境自由方面，南沙片区得分3.7分，上海自贸区为3.6分，香港为4.3分，内地自贸区人员进出自由处于较低的水平。香港作为自由港，境内和境外人员进出较为便利和自由，这对于香港发展旅游业及吸引海外人才到港工作均十分有利。南沙人员在进出港澳地区比上海便利，但目前，南沙片区对外国人入境和就业仍存在较为严格的限制，人员进出自由度较低，签证手续较繁琐，因此，南沙片区需要在外国人入境签证、就业方面提高便利化程度。

五、广东自贸区南沙片区制度创新思考与政策建议

（一）制度创新思考

30多年前，广东作为改革开放的先锋，在没有可直接借鉴的制度条件下，以香港等地为师，以市场化、国际化为目标，通过不断制度创新，最终为我国改革开放事业的成功添上浓墨重彩的一笔。今天，社会各界对广东自贸区南沙片区的拥有同样的期待，期待其如何实现体制机制创新，为珠三角及内地经济转型升级提供制度创新引擎。

香港作为经济发达地区已经建立起较为成熟的航运物流、金融行业、国际商贸等现代化服务业的商业体系，澳门地区则在个人消费服务业领域有较大的制度优势。上海自贸区则在承担国家级对外开放制度测试担当重任，南沙片区若吸取上海自贸区的制度创新成果，充分利用港澳已有的制度优势，强化区内粤港澳合作，将加快建设以生产性服务业为主导的现代产业和具有世界先进水平的综合服务枢纽。

南沙片区未来的制度创新以及更多的开放措施的实施离不开它的基本定位，制度创新的目标将紧紧围绕粤港澳融合发展来展开。首先，南沙片区的制度创新将着重深化与港澳航运、贸易、金融和科技合作，以此促进粤港澳服务贸易自由化，促进粤港澳经济一体化发展。

其二是服务本地实体经济。自贸试验区金融改革创新，需以服务实体经济和投资贸易便利化为出发点和落脚点。广东自贸试验区金融改革创新，将针对新常态下经济转型升级的金融服务需求，促进跨境投融资及汇兑便利，开展跨境金融业务创新，提高金融促进现代服务业、高端制造业、战略性新兴产业发展，促进珠三角地区的产业升级。

其三是服务“走出去”战略的实施。随着“一带一路”区域经济一体化战略的实施，将加快我国企业“走出去”的步伐，跨境投融资汇兑便利化将更好地为我国企业参与区域经济整合提供制度支持。

那么如何实现上述的制度创新的目标，一般而言，要实现制度创新需要三类要素和条件，即创新人才，创新的载体和资源，以及推动创新的制度和环境[18]。南沙片区应借鉴硅谷和深圳经验，营造一个类似的有利于创新型人才成长的环境。载体方面，创新的主体应该是企业，尤其是民营企业。企业的最重要的作用是把创新资源，包括技术、管理、思想和人才与市场紧密结合起来，并以产品和服务的形式体现出来。自贸区实际上肩负着营建与国际接轨的营商环境的重任。南沙片区与港澳全方位对接，通过借力港澳地区的发达的国际金融中心、国际航运中心，及其创新人才资源，对接东南亚乃至欧美，让广东的企业“走出去”，为实现我国的“一带一路”战略作出贡献；另外，通过对接港澳，提升广东现代服务业的水平，让珠三角地区庞大的加工制造业尽快实现转型升级。可见，南沙片区的制度环境在于把港澳地区的优秀人才、国际化资源与珠三角地区的制造业及其载体有机融合起来，并通过体制机制的创新加速粤港澳地区人才、资源在自贸区的充分对接和互动，从而产生更大的市场和社会价值。

（二）政策建议

南沙片区的建立对于广州以及珠三角地区的经济再一次腾飞至关重要。当前，珠三角地区的经济发展处于瓶颈期，南沙片区将会是未来实现广州以及珠三角地区经济活力的鲶鱼。鲶鱼效应的效果如何将直接影响新时期广州以及珠三角地区实现经济结构转型升级。因此，广东如何再次以香港为师，依托港澳，在制度创新和营商环境方面赶超上海自贸区，这将是南沙片区的制度创新方向，于是，本文提出以下对策建议：

一是加快建立与香港、新加坡等地区专业人才合作培养制度。香港、新加坡地区现代服务业的专业人才的培养理念较为国际化，根据广东需求，设计联合培养方案，在香港和新加坡分批培养金融、法律、航运等领域紧缺人才。同时，开展香港园区规划建设，以香港园区为试验点，放宽对境外专业人才引进的限制，提供更自由宽松的就业、创业环境，制定人才引进和落户的财税扶持政策，加快高级人才引进，强化人才集聚功能。吸引境外优秀专业人才到南沙创业和就业将是解决近阶段南沙片区专业人才相对缺乏的首选方案。

二是完善金融体制建设。完善南沙片区的金融体制是推进南沙片区建设的一大重点。依据自贸区总体方案，及时制定自贸区金融制度及实施细则，优化配套服务，打通国际金融合作发展的制度瓶颈。南沙片区既要善于借鉴国际经验，营造国际化、市场化、法治化的金融服务环境，又要紧密结合广东实际，立足产业链，紧紧依托自贸区先行先试的体制优势，探索建立有利于金融业可持续健康发展的金融管理新体制，吸引境内外金融机构进驻南沙片区集聚。另外，进一步扩大对外开放措施，促进南沙片区跨境投融资汇兑便利，完善南沙片区金融配套服务，健全南沙片区金融组织体系。研究制订支持南沙片区融资租赁、航运金融、科技金融、财富管理等金融业发展的专项政策，优化南沙片区金融改革发展的政策环境。最后深化南沙片区与港澳地区金融合作，积极探索“准入前国民待遇加负面清单”的金融管理模式，扩大南沙片区金融服务业对港澳地区的开放程度，以快速提高自贸区的金融国际化水平。

三是加快政府职能转变，简政放权，创新管理机制。依照自贸区总体方案，按照既有利于合力推进自贸试验区建设，又有利于各片区独立自主运作的原则，建立精简高效“统一管理”分级负责的自贸试验区管理体系。因此，各级政府应该提高机构运作效率，并明确南沙片区管理架构。采取多种灵活形式与渠道解决重大事项问题，建立协同管理机制，横向协调多个驻区部门及不同层级相关部门，同时以合作实践为基础，深化粤港（粤澳）合作联席会议机制。其次，进一步深化政企分开职能，切实履行服务型政府功能，简政放权，让市场的力量配置资源，减轻政府管理产生的行政负担，提高政府行政效能，进而集中力量进行广州南沙片区的建设。借鉴香港、新加坡和上海先进市场的管理做法和体制机制，以问题为导向，继续建设和完善国际化、市场化、法制化营商环境。

四是完善投资管理体制。认真实施“负面清单”的管理模式，深化投资管理体制改革，使负面清单以外的投资领域，享受准入前国民待遇，做到外资与内资一视同仁。探索建立适应自贸区特点的信用制度和规范，建立自贸区社会信用服务体系，建设企业信息公示平台，实施企业年度报告和经营异常名录管理，实现投资管理由注重前期审批转为注重事中、事后监管等制度。在香港园区先行简化税制试验，为自贸区和中国税制深入改革创造经验和条件。

五是深化粤港澳全面合作，发挥南沙片区先行先试优势。加快构建与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架，推动形成全方位、高水平的对外开放新格局。开展《粤港澳服务贸易自由化政策体系》研究，积极探索并配合职能部门解决在CEPA框架下扩大对港澳开放存在的政策障碍，利用自贸区先行先试的创新体制机制，进一步推动粤港澳服务贸易自由化。落实《南沙区（南沙新区）深化与港澳合作第十三个五年规划》，积极推进穗澳两地在南沙新区设立面向葡语国家的跨境电子商务合作和穗澳青年创业就业合作。借助“一带一路”战略，以及运用海上丝绸之路的重要节点优势，在深入推进粤港澳服务贸易自由化后，加快经贸规则与国际对接，促进粤港澳功能性合作平台成为内地开拓国际市场、面对全球挑战、参与全球竞争的重大平台。

注释：

①李善民,毛艳华,符正平等．中国自由贸易试验区发展蓝皮书（2015-2016）[M]．广州:中山大学出版社,2006．29．

②潘玉璋．关于中国(广东)自由贸易试验区广州南沙新区片区工作情况的报告[D]．2016．

③王厚启．广东自贸区南沙片区:持续推进“贸易便利化”[EB/OL]．http://www．gd．xinhuanet．com/,2016-8-27．

④南沙与港澳第四季度合作基本情况[EB/OL]．http://ftz．gzns．gov．cn/,2017-1-9．

⑤The World Bank,Doing Business 2017: Understanding Regulations for Small and Medium－Size Enterprises,October24,2016．

⑥董芳．广东自贸区挂牌一周年 南沙片区交出靓丽“成绩单”[EB/OL]．http://news．ycwb．com/,2016-4-19．

⑦耿旭静,卢梦谦．95项试点任务实施率超过94%[N]．广州日报,2017-4-22(A3)．

[1]王锐兰,李玉芳．我国负面清单制度改革:基于上海自贸区的实践[J]．电子科技大学学报(社科版),2015(04):8-13．

[2]潘泽瑛,李婷,倪平宇等．基于上海自贸区模式的广东自贸区特色发展研究[J]．国际商贸,2015(04):93-95．

[3]张帅．把握全球自贸区发展趋势 提升广东自贸区建设水平[J]．广东经济,2015(09):15-19．

[4]林江．广东自贸区如何推动特色金融的创新和发展[J]．金融经济,2015(9):14-16．

[5]林江．我国税收征管体制改革探索与创新——以广东自贸区南沙片区为例[J]．会计之友,2016(17):2-6．

[6]蔡春林．广东自贸区建设的基本思路和建议[J]．国际贸易,2015(01):15-21．

[7]李思敏．广东自贸试验区金融改革创新若干问题探讨[J]．南方金融,2015(05):7-13．

[8]许林,邱梦圆．南沙新区金融发展与创新政策研究——与浦东新区、滨海新区之比较[J]．海南金融,2015(09):26-31．

[9]杜金岷,吕寒．南沙自贸区建设与发展研究[J]．城市观察,2015(04):40-49．

[10]王孝松,卢长庚．中国自由贸易试验区的竞争策略探索——基于上海、广东自贸区的比较分析[J]．教学与研究,2017(02):42-50．

[11]商务部国际贸易经济合作研究院课题组．中国(上海)自由贸易试验区与中国香港、新加坡自由港政策比较及借鉴研究[J]．科学发展,2014(09):5-17．

[12]左连村,陈德宁,黄耀婷．中国内地自由贸易区的开放措施与CEPA开放措施的协调性研究[J]．华南师范大学学报(社会科学版),2014(05):124-133．

[13]刘其劲,薛冰妮,吴璇．自贸区建设的广东经验[EB/OL]．http://epaper．oeeee．com/,2016-3-2．

[14]2016年第三季度南沙与港澳合作交流情况总[EB/OL]．http://ftz．gzns．gov．cn/,2016-10-27．

[15]南沙与港澳第四季度合作基本情况[EB/OL]．http://ftz．gzns．gov．cn/,2017-1-9．

[16]李善民,毛艳华,符正平等．中国自由贸易试验区发展蓝皮书(2015-2016)[M]．广州:中山大学出版社,2006．9．

[17]国务院．中国(上海)自由贸易试验区总体方案[R],2013．

[18]商务部驻广州特派员办事处．对接港澳,实现广东体制机制创新[EB/OL]．http://gztb．mofcom．gov．cn,2015-4-27．

A Comparison of Opening-up Measures between Free Trade Zones of Guangdong and Shanghai

Chen Dening,Gao Xiaoxiang,Gao Jingwen

Since the establishment of the China (Shanghai) Pilot Free-Trade Zone (SFTZ)in September,2013,significant progress has been made in the reform of opening-up measures and innovation of related systems. China (Shanghai) Pilot Free-Trade Zone,which was established at the end of 2014 in Nansha Area of Guangzhou,is responsible for relying on Hong Kong and Macao,as well as serving Chinese mainland. Although different in geographical location,economic status and development orientation,the two free trade areas are consistent in the goal of building a new open economic system. Through the comparison,it is found that although the opening level in Nansha Free Trade Zone is higher than that in SFTZ in terms of investment management,trade regulation and movement of natural persons,as well as the same level in tax system,Nansha still has a long way to go in government administration and financial openingup compared to Shanghai. Therefore,if Nansha Free Trade Zone wants to overtake the SFTZ in terms of opening-up,it needs to learn from Hong Kong,which will be the direction of system cultivation and innovation for Nansha.

free trade zone; opening-up measures; negative list; Guangzhou; Shanghai

F127

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.011

陈德宁，广东财经大学国民经济研究中心、地理与旅游学院，副教授、博士，研究方向为粤港澳经济一体化。高晓祥，广东财经大学经济学院硕士研究生。高静雯，广东财经大学地理与旅游学院本科生。

（责任编辑：李钧）

广州市社会科学基金“基于制度溢出视角下的广东自贸区南沙片区与香港的整合培育机制研究”（15Y34）；广东省自然科学基金“中国（广东）自由贸易实验区与港澳深度合作的制度创新机制研究”（2016A030313806）成果。本文承蒙广东外语外贸大学左连村教授和广州市社会科学院杨再高研究员指教，谨以致谢。