格拉斯哥市城市发展规划的编制过程及其启示

◎ 吕小康 黄奇晴

格拉斯哥市城市发展规划的编制过程及其启示

◎ 吕小康 黄奇晴

作为苏格兰第一大城市、英国第三大城市，格拉斯哥有着成熟完备的规划体系，于2017年正式出台了新一轮城市发展规划。其城市发展规则编制兼备规范性与灵活性，围绕议会确定的“促进可持续发展”的发展目标，衍生出高品质、健康、紧凑、可持续四个战略目标继而制定相关重点领域政策；坚持动态规划原则，包含监测、征询、编制、审查、采纳、实施、评估、更新等环节在内的动态历程；关注公共产品的规划，如交通体系、环境绿地、基础设施、住房建设等，其所关注经济发展的重点在于就业岗位的增长和不同产业间的此消彼长而不是关注GDP数据；以广泛的公众参与凝聚共识，其公众参与的途径多、范围广、涉及群体全面，其规划过程是一个不断进行规划教育、求得理性共识的过程。通过这种方式制定出的规划反映的不仅仅是政府的主观愿望，还有公众对城市未来的期待。这些对国内同类型城市发展规划的编制具有积极的借鉴意义。

格拉斯哥 地方发展规划 城市总体规划 规划编制

一、引言

在整个规划体系中，城市总体规划的作用毋庸置疑。它一方面明确城市性质、规模和发展目标，另一方面综合部署土地利用、空间布局，对城市未来的发展有着举足轻重的作用。从1956年《城市规划编制办法》的施行到如今，随着社会经济的增长、时代的进步，城市总体规划的编制过程和内容也在逐步地调整和丰富。但同时也要认识到，在城市化、信息化的背景下，我国的城市总体规划也面临着严峻的考验。当前我国城市总体规划仍旧存在着一些问题，有的编制过程不够严谨、编制理念落后，有的规划内容死板冗杂，审批走过场形式化。城市总体规划的这些问题在某种程度上使得规划不仅仅滞后于城市的发展，而且还限制了城市合理的发展。

因此，2011年起，住房和城乡建设部开启了城市总体规划改革与创新的研究，并推动了《城市总体规划编制审批办法》的制订工作。2013年12月，中央城镇化工作会议要求“推进规划体制改革，加快规划立法工作。”2016年2月发布的《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，要“依法加强规划编制和审批管理，认真落实城市总体规划，创新规划理念，改进规划方法，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性。”2017年4月，中国工程院主办并启动了《中国城市建设可持续发展战略研究》，旨在围绕“新型城镇化”背景下城市建设中的突出问题和战略需求，分析和总结国内外城市建设的问题和经验，提出中国城市可持续发展的核心战略选择。当前，现行2020年城市总体规划即将到期，2030年或2040年的总体规划修编和编制工作近在眼前。在这一背景下，借鉴国外经验取长补短以探寻更合适的城市总体规划编制道路不失为明智之举。

本文选取格拉斯哥城市发展规划为案例主要基于两个方面的考虑。首先，在城市规则的行政管理方面，英国的中央政府对城乡规划的管理掌握较为集中的权力，在这一点上与我国自上而下的行政体制相类似，这使两国间的规划编制过程的比较和借鉴成为可能。而在英国城市规划中频繁出现的可持续发展理念、紧凑城市概念、城市更新策略、战略发展规划以及行动计划等都与我国总体规划改革的趋势相吻合，因此有着重要的借鉴意义。

其次，从格拉斯哥城市发展规划的编制内容与时机来看，它适逢苏格兰规划体系的全面改革，作为新时期全国第一份出台的城市发展规划，代表着苏格兰最新规划趋势，其规划体系十分完善且成熟，拥有庞大的规划法律、政策、研究报告和规划文件，对于国内城市总体规划的编制工作有很重要的借鉴价值。格拉斯哥市早期通过产业转型升级、文化振兴、城市形象营销实现从工业老城向文化新城的华丽转身，在这一过程中，其城市规划发挥着举足轻重的作用，这对于正处于或将要经历产业转型、内城更新的我国许多城市具有示范作用。

二、格拉斯哥市城市发展规划的编制背景和过程

（一）格拉斯哥市城市发展规划的相关背景

1. 城市背景

格拉斯哥是英国第三大城市、苏格兰最大的工商业和港口城市，格拉斯哥市占地面积176km2，人口约60万左右；大格拉斯哥地区占地面积370 km2，拥有120万左右人口。克莱德河基本上自东向西穿越格拉斯哥，最后汇入大西洋。

格拉斯哥的发展在近代经历了一个由衰退向重生的巨大转变。在工业革命时期取得过辉煌成就的格拉斯哥在应对后工业时代的冲击时显得力不从心。骤缩的就业岗位、居高不下的失业率、严重的人口流失以及大量的闲置土地无一不显示出这座古老城市的没落。这种状况直到20世纪七八十年代城市更新政策逐步推进才得到好转，在城市边缘地区推进的区域住房计划（Area Based Initiatives）以及在市中心建立的社区房屋协会（Community BasedHousing Associations）对城市面貌的改善、居民居住环境的提升起到了极大的作用。

20世纪80年代，格拉斯哥以市中心作为经济发展的重心，致力于打造全新的“商人的城市（The Merchant City）”，以吸引游客和投资。其推出的城市营销活动——“Glasgow Miles Better”取得了巨大的成功，极大地提升了居民的自信心。90年代开始的城市规划引入了城市竞争力的概念，更多地着眼于城市经济的发展而弱化了以往对消除贫困的关注，积极投身于全球城市竞争中。1990年格拉斯哥主办了“欧洲文化城市”的活动，自此格拉斯哥成为通过传统和现代文化遗产实现城市复兴的典型。进入21世纪后，格拉斯哥更是采纳了“城市复兴（Urban Renaissance）”的理念，重点发展市中心区域，注重城市棕地的再开发，以城市设计为先导，推动高密度、混合用地使用。可以说，格拉斯哥这座城市一直致力于通过城市再生、重组和再造实现经济复苏。

2013年，格拉斯哥获得了英国政府授予的2400万英镑的奖励，旨在将格拉斯哥打造为英国智慧城市的领跑者。2014年，在英国地方主义改革背景下，格拉斯哥又与英国政府签署了一笔1.13亿英镑的城市协议（City Deal），用于包括基础设施建设在内的城市营建活动。在政府的鼓励和支持下，格拉斯哥无疑位列于成功推动经济发展实现城市复兴的先锋城市的行列中。

2. 规划背景

2006年，苏格兰规划法案（The Planning etc. (Scotland) Act 2006）对旧的规划体系进行了现代化的改革，用战略发展规划（Strategic Development Plans）和地方发展规划（The Local Development Plans）取代了之前的结构规划（Structure Plans）和地方规划（Local Plans），以此作为苏格兰城市规划新的法律基础。

本文中的格拉斯哥城市发展规划（The Glasgow City Development Plan）在新的规划体系中归属于地方发展规划，与其同级的战略发展规划为格拉斯哥和克莱德河谷地区战略发展规划（The Glasgow and the Clyde Valley Strategic Development Plan），两者的上位规划为国家规划框架（National Planning Framework,NPF）和苏格兰规划政策（Scottish Planning Policy）。

新一轮格拉斯哥地方发展规划的筹备适逢国家规划框架（NPF2）和苏格兰规划政策（SPP2010）的重新修订阶段。新的苏格兰国家发展规划框架（NPF3）作为法定规划，将部署未来二三十年苏格兰长期的空间发展战略；苏格兰规划政策（SPP 2014）则更加详细地阐述了重要的土地开放规划项目将如何在全国范围内被执行和落实。因此，格拉斯哥的这份新城市发展规划在很大程度上反映了新时期苏格兰政府在规划政策上的新思路、新方向。

格拉斯哥城市发展规划的出台首开新时期地方发展规划的先河。该规划确立了格拉斯哥市在未来十年的发展框架，包括总体上的空间发展战略、相关政策文件以及有关土地使用和基础设施建设的提案等。在苏格兰现代化城市规划体系的指导下，这份城市发展规划通过运用更多视觉化技术，更加方便、简洁地向民众传达城市发展战略、关键政策和提案等信息，当然，其最基本的作用还是为规划开发申请（Planning Applications）的决策提供法律依据。

（二）格拉斯哥市城市发展规划的出台过程

2011年始，格拉斯哥市计划用新的地方发展规划来取代2009年12月通过的《城市规划2》（City Plan 2）。

规划的前期准备阶段主要是对《城市规划2》实施监测和评估。2011年10月3日市议会公布了《监测报告》（Monitoring Statement）和《主要事项报告》及相关的《临时环境报告》（Interim Environmental Report），同时开启了为期10周的公共征询和参与阶段。

在这个基础上，2013年夏，市议会发布了城市发展规划草案（Proposed City Development Plan）。该规划强调，城市规划应该将重点放在营建高质量的人居环境、关注居民的健康和福利以及可持续发展上。同时，明确了规划的目标是，应对气候变化和经济环境并创造良好的物质和社会环境以吸引和维系投资。经过一年的时间，拟议的城市发展规划结束其公众意见征询期（the Representation Period for comments）并将收集到的意见整理成一篇总结稿，在回复公众建议的同时对规划进行适当的修改并于2014年5月发布。

修改后的规划于2015年6月24日提交给苏格兰内阁部长审查。与此同时，有关历史环境、自然环境、可持续交通发展在内的一系列的《补充规划指导》也于2016年6月13日至2016年6月25日开启了公众征询阶段。

2016年6月22日，苏格兰内阁大臣结束了对格拉斯哥城市发展规划的审查并下达了审查报告（Examination Report）。格拉斯哥议会在审查报告的基础上形成规划修改稿（the modified plan），并再次提交给苏格兰内阁部长审议以求得采用。与此同时，第二阶段的《补充规划指导》的公众征询也于9月开启，主要包括满足住房需求、资源管理、中心网络三个部分。而补充规划指导中包括经济发展、绿带绿网及场所营造等在内的剩余部分的公众咨询将在市议会的咨询中心开展。

2017年3月29日，格拉斯哥市城市发展规划得到最终采用并公布实施。整个规划出台过程见表1①。

根据《苏格兰规划通告6/2013：发展规划》（Scottish Planning Circular 6/2013:Development Plan）规定，通常地方发展规划的制定周期在31个月左右，也就是两年半。不过，格拉斯哥新的城市发展规划历经了五年多的时间才最终出台，这一方面是因为受到上位规划变动调整带来的影响，另一方面也有改革背景下制定首份规划所需的摸索空间。

三、格拉斯哥市城市发展规划编制的基本环节

一般而言，地方发展规划的编制包括了六大阶段：一是前期准备阶段，收集资料、发布发展规划计划（Development Plan Scheme）和公众参与声明（Participation Statement）、前期公众参与（Early Engagement）以及主要事项报告和监测报告的出台和公众征询；二是规划拟议阶段，规划草案和行动计划草案（Proposed Action Programme）的出台和公众征询；三是提交内阁大臣审查；四是出台修改后的规划；五是规划得到采纳；最后是出台行动计划。

本章节选取了其中十分关键的三个环节进行更加详细的介绍，分别是前期对旧版规划的监测和评估、贯穿全过程的公众参与和征询以及后期的规划审查及反馈。

表1 格拉斯哥市城市发展规划时间表

（一）规划的监测与评估

规划的监测和评估工作在法定文件《苏格兰规划通告6/2013》中被定义为规划部门在开展新一轮规划编制前的首要任务。主要内容应该包括监测规划地区物质空间、经济、社会和环境主要特性的改变以及评估当前实行的规划中相关政策和提案给规划地区带来的影响。②

规划的监测和评估是以证据为基础（Evidence-based）的规划活动的重要资料来源之一。这些证据对于规划编制的形成、规划内容的评判有着重要的意义，同时还为未来监测结果提供参考。这项工作在住房需求评估和交通运输评估这两方面的规划审核中尤为重要。规划的监测和评估成果最终以监测报告的形式呈现。

格拉斯哥2011年发布的这份监测报告反映了自《城市规划2（草案）》于2007年公布以来格拉斯哥市主要的物质环境、生态环境、经济生活和社会生活的变化以及规划带来的影响。这份监测报告的结构参照《城市规划2》，围绕人口、工作、环境和基础设施四个主题展开③。每一主题的内容分为三大部分，第一部分介绍了每一议题下相关数据、指标等的主要变动；第二部分结合现实情况对《城市规划2》中每一主题下的具体内容进行分析和总结；第三部分则提出了新的城市发展规划在编制过程中可能需要考虑到的潜在的议题。④监测报告一方面对规划的实施起着监督的评估作用，另一方面又为规划的编制提供了重要依据，成为新老两份规划间的纽带。这使得规划能够在一定程度上保持较好的承接性和延续性，最大限度地避免出现因为部门人事变动或长官变更而造成规划前后矛盾、改头换面的局面。

（二）规划的公众参与和征询

根据苏格兰政府规定，规划机构每年至少需要公布一次发展规划计划。格拉斯哥市议会定于每年三月公布的发展规划计划，不仅详细地介绍了正在进行的规划活动及各项规划推进的时间进度表，同时还公布一份公众参与声明（Participation Statement），阐明公众征询将于何时、何地、以何种方式进行，以满足公众了解和参与规划活动的需求。而所有的规划信息（无论是历史规划文件还是随规划进程推进的即时信息）都可以在市议会网站上查阅和下载，重要规划文件还能在地区图书馆借阅，这充分保证了公民对规划事项享有平等的知情权。

公众参与和公众征询对于规划的编制有着重要的意义。一方面，新规划的制定带来的土地使用方式等变动与市民生活息息相关，良好的公众参与会增进民众对规划的了解，减少对未知规划的不安，一定程度上还能增强民众对规划预期的信心和认同感，减少未来规划实施过程中的摩擦和阻力。另一方面，公众征询还为公众表达意见提供重要的平台，不同背景的社会组织、专业机构、利益集团、个人基于各自的知识背景、利益考虑提出的意见和建议能够更好地保证规划的科学性。

格拉斯哥市议会在制定新一轮城市发展规划的过程中，积极地鼓励公民和社会组织参与其中，其特点是在规划的多个环节采用多种方式为公众提供丰富的参与途径和交流平台以满足不同群体的需求。除了履行法定咨询义务外，格拉斯哥市议会还充分发挥主观能动性以扩大规划筹备阶段利益相关者参与的范围和数目，提高大众对该规划的了解程度和认知水平。例如，在《主要事项报告》的公众征询阶段，格拉斯哥市议会就采用了一系列创新技术手段（如免费发放的明信片、推特简讯、视频短片等）鼓励在格拉斯哥生活、工作或参观的公众积极参与并了解格拉斯哥正在发生的改变。

当然，这些宣传和收集民意的手段并不是免费，相反还是一笔不菲的支出，比如基于预算压力的考虑，投放明信片的方法就没有继续在规划草案公众征询阶段使用。但是，格拉斯哥市议会所作出的努力还是十分令人动容的，也为新的城市规划的出台奠定了广泛的群众基础。

主要采用的方式整理如表2所示。

（三）规划的审查和反馈

2015年6月，在经过了为期十周的公众征询后，格拉斯哥市议会向苏格兰内阁大臣提交了城市发展规划草案。一年后收到内阁大臣的审查报告。这份审查报告经三位报告人的审查，多达510页，对拟议的城市发展规划细分出的57个主要议题进行了深入细致的研究和评判。每一项议题下都注明了这项议题与对应城市发展规划的哪些内容、审查这项议题的报告人是谁、提出这项议题的代表团体和个人以及他们的编号等基本信息以及审查的详细内容。

详细内容主要分为五个部分：一是格拉斯哥规划部门对于公众征询阶段中各个代表提出的尚无法定夺的意见进行的归纳汇总；二是各代表提出的相应的修改提议；三是格拉斯哥规划部门对于这些意见和建议的总结回应和相关理由；四是审查报告人对于该项议题所有提议的总结归纳；最后是审查报告人给出的修改意见。⑤

表2 格拉斯哥城市发展规划采用的公众参与和公众征询方式汇总表

可以看出，除了识别和纠正规划草案中的缺陷外，审查的另一个重要目的就是对公众征询阶段代表提出的尚未解决的问题进行审定，并给出有理有据的解释。这使得公众征询不再流于形式、浮于表面，也使得征询的成果得到认真的对待和妥善的处理。

总体上，这份审查报告在涵盖整个城市发展规划草案的重点议题和主要内容的同时，对意见代表和规划部门的分歧做出了专业的判断和裁决。既做到了对规划的全局性指导，也做到了细节上的考证。

四、《格拉斯哥市城市发展规划》的内容与理念

和旧版的《城市规划2》将大量细节性的规划指导囊括在主体规划文件中不同的是，新的城市发展规划采用了法定的规划主体文件与非法定的《补充规划指导》相结合的形式。主体文件着眼于城市发展的愿景、空间发展战略和总体政策，《补充规划指导》则更详细地阐释各项政策的具体内容同时随着城市发展而不断更新。这一改变旨在使规划体系能更好地适应可能发生的政治、社会文化、科学技术的改变，以及时调整城市管理的方法和手段。

（一）规划内容

格拉斯哥的《城市发展规划》包括五大主体内容（见表3）：城市概况（City Profile and Context）、战略举措（Strategic Approach）、相关政策（Policies）、政策规划地图（Policy and Proposals Map）与行动计划（Action Programme）以及一系列支持文件。

第一部分的城市概况首先明确了格拉斯哥市的定位，其次从社会、经济和环境三个方面运用数据展现格拉斯哥的发展现况。作为苏格兰最大的城市，格拉斯哥不仅是区域的更是国家的主要经济引擎和商业枢纽。在社会层面上，该规划介绍了格拉斯哥的人口和家庭数目的增长趋势以及人口的健康水平和健康不平等水平。经济层面上，点明了格拉斯哥的经济贡献、劳动人口素质、高等教育状况以及失业和贫困人口状况。环境层面介绍了格拉斯哥的居住环境、水环境和空气环境、交通和通勤状况以及公共空间和闲置土地的现状。

基于这三个方面对格拉斯哥的现状分析，可以看出格拉斯哥市所需面对的挑战主要有：如何把握整体金融风向以带动公司部门投资；如何应对预期增长的人口；如何解决交通堵塞、人口拥挤和空气污染问题；如何缓解人口健康不平等的矛盾；如何提供新兴经济所需的商业场所；如何满足日益蓬勃的知识经济的增长需求等。

为应对上述挑战，该规划的第二部分确立了主要的发展目标，并阐述了在规划期间要达成目标应采取的相关战略举措。创建和维护高品质、健康的城市环境以及通过布局紧凑型城市形态实现可持续发展成为规划的两个主要目标。该规划还计划取得四个战略成果：一是营造一个经济不断增长的有活力的城市；二是创造欣荣的可持续的环境供人们居住和工作；三是为商贸往来提供通达便捷的条件；四是维护历史的、生态的绿地。最终，将格拉斯哥打造成为一个高品质、健康、紧凑、可持续的城市。

四个战略成果相互关联，并通过相应的战略举措来实现。当然，达成一个战略成果所带来的好处可能会与达成另一个战略目标造成冲突，因此，如何在规划中正确处理鼓励发展和保护环境之间的平衡关系至关重要。这四方面的战略发展目标为这项规划相关政策和提案的制定提供了一定的依据。

第三部分涵盖了为达成主要发展目标，规划所需要考虑的重点领域的十二项政策：场所营造原则、可持续空间发展战略、经济发展、中心网络、资源管理、绿带绿网、自然环境、水环境、历史环境、满足住房需求、可持续交通以及规划实施。其中场所营造原则和可持续空间发展战略两项为总体政策，也就是说所有的开发提案都必须以这两项政策为参照以达成规划所设定的主要发展目标。

场所营造政策中细化了《苏格兰规划政策2014》中所提出的六大场所品质目标：独特、令人感到安全愉悦、可及、可塑、友善以及资源节约，同时强调通过高质量的城市设计手法来提升在格拉斯哥开发项目的质量，使得格拉斯哥成为一个更加宜居、宜业的城市。

可持续空间发展战略政策在空间层面对城市发展战略进行部署和落实，主张发展紧凑型的城市形态。整个空间发展战略大致划分为两个层次，分别是战略发展框架（Strategic Development Frameworks）和地方发展框架（Local Development Frameworks）。前者确立了六大优先发展地区，包括市中心、格拉斯哥北区、大伊斯特豪斯、加文/帕特里克、内东区以及克莱德河发展走廊。后者顺应变化的社会、经济环境，重点对邻里小区层面的发展进行指导，如将受经济下行影响而需要帮助以支持城市再生活动的小区德拉姆查珀尔和波洛克认定为需要进行城市振兴的地区。

经济发展政策旨在为城市居民和商业企业创造更多的经济发展机会，推动持续的经济增长。当前，格拉斯哥的产业多种多样，并且服务型产业如零售、金融商贸、健康护理、高等教育以及创意产业越来越成为就业岗位的主要来源。因此，规划提出要重点关注低碳产业、工程设计及制造业、生命科学、经济商贸、旅游业和大型赛事以及高等和继续教育产业等关键经济部门。保持市中心作为招商引资地的吸引力是这项政策的核心，一个重要的途径就是进一步完善市中心的软、硬件基础设施以吸引投资，从而使格拉斯哥在与其他城市的竞争中脱颖而出。支持大学或其他高等教育机构的扩张和发展也被提到了一个重要的位置，因为他们是高素质劳动力和技术创新的重要来源，也有利于格拉斯哥向知识型学习型城市迈进。此外，规划还将一些拥有可交易工商业用地的区域划定为“有开发机会的经济发展区”，通过投资新的基础设施、提升环境，释放这些地区的发展潜力。

中心网络政策旨在打造一个互联互通的中心网络，使得每位格拉斯哥居民都能很方便地获得地区中心的资源。格拉斯哥的中心网络体系规划包括市镇中心、零售商贸休闲中心以及地方购物设施三大类，其中市镇中心被划分成城市中心（The City Centre）、主要城镇中心（Major Town Centres）以及地方城镇中心（Local Town Centres）三级。这些中心不仅能为居民提供大量的商品和服务，而且是有活力、多功能和可持续的。

资源管理政策的主要目标为减少能源消费、增加清洁和可再生能源的使用。在能源的生产环节要求尽可能使用可再生和低碳资源并提高资源利用率，还计划在九个地区安装风力发电涡轮机；在能源的使用环节，格拉斯哥提出了建立集成式供能供热系统和打造地区集中供暖网络的设想以提高能源使用的效率；对于开发建设同样提出了推动高效能设计和使用低碳生产技术的要求。此外，这项政策还在保护小区免受能源生产过程中可能会产生的不利影响方面和废物处理问题上做了相关规定。

绿带绿网政策主要包含两方面的内容，一是开放空间和绿色网络的认定与保护；二是释放新的开放空间以满足发展需求。绿色网络涵盖范围较广，大到公园以及连接走廊（如水道、步道或自行车道），小到小区公共空间、门前绿篱都包括在内，绿带也是重要的组成部分。规划阐述了绿色网络和绿带对于城市发展的诸多好处，如加强城市投资吸引力、有利于提高公众健康水平、保护野生动物及其栖息地等。

此外，自然环境政策包括了自然保护区、风景区、地质多样区的认定以及他们将得到怎么样的保护、他们所受到的负面影响将怎么减轻等。水环境政策主要聚焦于新的城市发展在解决水灾上的作用。历史环境政策旨在保证格拉斯哥的物质文化遗产能够得到有效的保护、维修和管理。满足住房需求这一章旨在满足不断增长的多样化的人口的多种住房需求，无论是住房品质、价格还是住房产权，都能有可供选择的空间。可持续交通政策主要涉及五个议题：市中心交通、市中心停车、步行与骑行、不依赖火车为基础的公共交通以及居民停车空间的供给。

这份规划涉及的上述所有政策和规划都在第四部分的规划地图上得到直观的呈现，这些规划地图详细地展示了规划期间哪些地区将受到规划影响或将进行开发建设活动等。

第五部分的行动计划罗列了规划涉及的所有行动、项目，概述了这些政策和计划将如何被落实，包括由谁负责以及项目落实的行动表等细节部分。此外，还配有可以明晰地了解各项目在城市区域内分布的地图。目前，格拉斯哥市城市发展规划相应的行动计划还在筹备当中，其发布的时间期限为城市发展规划被采纳后的三个月内。

表3 格拉斯哥城市发展规划的内容架构

此外，《补充规划指导》（Supplementary Guidance）是城市发展规划的重要组成部分。它详细介绍市议会将如何实施这项规划涉及的各项政策，并进一步提供各项政策的更多信息和细节。与城市发展规划主要聚焦于宏观设想、空间战略和总体政策不同的是，补充规划指导涵盖的是相关各项规划政策的详尽资料。除了可持续空间战略，格拉斯哥市城市发展规划中涉及的每一项政策都在补充规划指导中有各自相对应的部分。而可持续空间战略这部分的补充规划指导将单独提出，采用特定地区空间发展战略和总体规划的形式制定出来。

补充规划指导的每一部分都将进行公众咨询，让相关利益方、利益集团和公众都能进行评价并提出修改意见。补充规划指导的最终版本将参考公众咨询期间获得的所有评论和建议。由于补充规划指导的公众咨询还在进行，因此，在这一期间，议会将执行非法定的临时规划指导（Interim Planning Guidance ，IPG）直到补充规划指导通过公众咨询并被采纳。补充规划指导的公众咨询从2017年4月24日开始，到2017年6月19日结束，共持续八周。

总体来说，格拉斯哥这份城市发展规划，既做到了对国家层面相关领域政策的解读和继承，同时精要地表达各专题的主要内容与目标，又做到了与相关单独的、专项的政策相对接，最后由补充规划指导进行详细的阐述。这份规划不仅面向具有相关专业知识的内阁大臣，同时还面向广大公众。这就要求规划不仅要具有专业性，而且要具有可读性。格拉斯哥市这项新的城市发展规划充分体现了对公众提出延续城市历史、保护生态等要求的尊重，又反映了新趋势下城市通过合理基础设施实现吸引投资、拉动经济增长、可持续发展的需求。

（二）规划理念

1. 以可持续发展为重心

可持续发展的理念在英国有着悠久的传统，早在1990年，英国城乡规划协会就成立了可持续发展研究小组，其于1993年发表的《可持续环境的规划策略》提出了要把可持续发展的概念引入城市规划的实践。苏格兰2006规划法案更是把可持续发展（Sustainable Development）作为规划的中心原则，要求每一个规划部门都要在规划制定中将可持续发展原则渗透到规划的每一部分和每一环节。⑥因此，毋庸置疑，格拉斯哥的城市发展规划的核心就是可持续发展。

2. 竖向增长、布局紧凑的城市形态

主要体现在两个方面，一是高密度的城市开发。城市更新与再生是现阶段格拉斯哥城市规划关注的焦点，其确立的基本原则包括优先开发棕地而非绿地、优先再利用废弃和闲置土地、采用高密度的土地利用开发模式等。二是优先发展公共交通，抑制不必要的汽车通行。扩张的城市形态客观上使人们的出行依赖于小汽车，而布局紧凑的城市形态则主张优先发展公共交通。鼓励步行、骑行和搭乘公交，创建一个便利、快捷的城市公共交通系统，既能够降低对小汽车的过度依赖，减少尾气的排放、交通拥堵的程度，改善城市环境，又能帮助人们取得更加健康的生活方式、提升健康水平。

3. 规划设计先导，关注人口健康

格拉斯哥充分认识到了人口健康问题与人居环境之间复杂的关联，认为人们居住、工作以及休闲娱乐的场所与生活方式的选择、健康状况有着重要的内在联系，例如住房的质量、道路安全、社会融入、就业机会以及水质、空气质量等环境因素会通过影响人们的活动潜移默化地对人们的健康产生影响。因此其基于设计先导的规划的关注重点并不拘泥于城市建筑、街道外观的改善与提升，更准确地说，它通盘考虑了所处区域的背景，通过平衡与协调各种利益和机会将健康议题置于规划全局的中心，以达成提升居民健康水平、解决健康不平等的目标。这种以人为中心的规划理念，充分体现了格拉斯哥对于物质规划与人居感受的深入思考。

4. 重视市场需求，优先发展市镇中心

格拉斯哥大多数市镇中心在为地区提供零售服务业方面扮演着重要的角色，然而近些年，由于地区间竞争、网络购物的兴起以及经济的普遍衰退等因素，市镇中心的零售服务功能受到了巨大的冲击。相比周边地区，市镇中心更具有完备的基础设施、劳动力和服务基础。因此，为了重新唤醒这些市镇中心的活力，发挥市场的力量，格拉斯哥在规划中确立了市镇中心优先发展的原则，即基础设施、交通设施、文化交流设施、娱乐休闲设施以及商务空间等多种不同功能用地开发向市镇中心倾斜。

五、格拉斯哥城市发展规划编制的借鉴意义

总结格拉斯哥城市发展规划的编制过程，可总结出如下特征，以供国内城市编制相关规划时进行参考。

第一，兼备规范性与灵活性。一方面，格拉斯哥市的城市发展规划是在一个成熟、完备的规划体系的指导下，按照一定的编制框架进行的，因此，其编制过程具有较强的规范性和严肃性。另一方面，其上位规划对各发展规划的具体内容和格式没有做硬性的要求，而是给出相关的规划指导、确立规划应遵循的相关原则，这使得城市议会在规划编制过程中拥有较大的自主权和自由发挥的空间。具体来说，格拉斯哥市的城市发展规划的编制围绕着议会确定的“促进可持续发展”的发展目标，衍生出高品质、健康、紧凑、可持续四个战略目标继而制定相关重点领域政策。这种方法首先建立系统的目标体系，其次在此基础上搭建预期规划成果的整体框架，最后用具体的规划策略将两者联系起来，使得整个规划的框架具有较强的内在逻辑性。与此同时，各章节的划分与内容安排较为灵活，且能做到因时因地制宜。

第二，坚持动态规划原则。格拉斯哥城市发展规划的编制过程是一个包含监测、征询、编制、审查、采纳、实施、评估、更新等环节在内的动态历程。首先，对上轮规划的实施情况进行监测、评估并采集相关数据，为新版规划的制定提供依据。其次，规划部门与法定机构、社会团体和民众等一同研讨形成主要事项报告，为城市发展规划主体内容的确定奠定坚实的群众基础。最后，由补充规划指导提供更多的规划参考细节，由行动计划进一步落实规划的实施细节。这两份文件一方面能够弥补原有规划深度可能不能满足未来发展的缺陷，另一方面还能切实根据现实发展的需要实时应对新兴的社会问题，使得规划的实行能更好地适应不断变化着的社会经济环境。

第三，关注公共产品的规划。格拉斯哥的规划更关注于城市自身的建设，规划工作的重点是公共产品，如交通体系、环境绿地、基础设施、住房建设等；关注经济发展的重点在于就业岗位的增长和不同产业间的此消彼长而不是关注GDP数据，这与国内有较大的区别；此外，其规划体系基于资本主义背景，因此规划实体本身并不从事开发活动，而是对开发进行调节和控制，所以其公共产品的开发很大程度上依赖于私人开发商的意愿，故而在针对公共产品的规划编制和实施的过程中就会更多地利用市场机制在城市建设中的规律与力量。

第四，以广泛的公众参与凝聚共识。在整个格拉斯哥城市发展规划的编制过程中，我们可以明显地发现其公众参与的途径多、范围广、涉及群体全面。格拉斯哥市议会反复地与社会各界沟通，聆听公众的需求，即便在规划完成后，也十分注意通过各种途径向社会各界宣传介绍。其规划过程是一个不断进行规划教育、求得理性共识的过程。通过这种方式制定出的规划反映的不仅仅是政府的主观愿望，还有公众对城市未来的期待。

注释：

①Glasgow City Council：Development Plan Scheme．2016-2017．

②Scottish Government：Scottish Planning Circular 6/2013 Development Planning．2013．

③Glasgow City Council：City Plan 2．2009．

④Glasgow City Council：Monitoring Report．2011．

⑤Glasgow City Council：Proposed City Development Plan Examination Report．2016．

⑥Scottish Parliament：Planning etc．(Scotland) Act 2006．2006．

[1]官大雨．国家审批要求下的城市总体规划编制——中规院近时期承担国家审批城市总体规划“审批意见”的解读．城市规划,2010(6):36-45．

[2]何丹,谭会慧．“规划更美好的伦敦”——新一轮伦敦规划的评述及启示．国际城市规划,2010(4):79-84．

[3]李晓江,张菁,董珂,王佳文,苏洁琼,吕晓蓓．当前我国城市总体规划面临的问题与改革创新方向初探．上海城市规划,2013(3):1-5．

[4]孙施文．英国城市规划近年来的发展动态．城市规划学刊,2005(6):34-40．

[5]田莉,桑劲,邓文静．转型视角下的伦敦城市发展与城市规划．国际城市规划,2013(6):13-18．

[6]张捷,赵民．从“多规合一”视角谈我国城市总体规划改革．上海城市规划,2015(6):8-13．

[7]赵民．论城市规划的实施．城市规划汇刊,2000(4):28-31．

[8]郑德高,葛春晖．对新一轮大城市总体规划编制的若干思考城市规划,2014(2):90-98．

Glasgow Urban Planning: Process and Enlightenment

Lyu Xiaokang,Huang Qiqing

As the biggest city of Scotland and the third largest city of UK,Glasgow has a mature and complete urban planning system,which is being renewed in 2017. Its urban planning rules are both standardized and flexible. It focuses on the goal of promoting sustainable development set out by the parliament and therefore derives four specific strategic goals including high-quality,healthy,compressed and sustainable. It follows the principle of dynamic planning,including dynamic processes such as surveillance,consultation,formulation,examination,adoption,implementation,assessment,updating,etc. It pays close attention to the planning of public goods,such as transportation system,environmental greenbelts,infrastructure,housing construction,etc.,and special attention to job growth and the trade-offs between industries instead ofGDP statistics in terms of economic growth. It nurtures various public involvement of extensive ranges to build consensus,and can be seen as a process of planning education to pursue rational consensus. Urban planning done this way not only reflects the subjective intentions by the government,but also the expectation for the city’s future by its citizens. The Glasgow experience is presumably referential for domestic cities with similar urban planning demands and practices.

Glasgow; local development planning; urban master plan; formulation of plans

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.007

吕小康，南开大学周恩来政府管理学院副教授，主要从事城市社会心态治理研究。黄奇晴（通讯作者），硕士研究生，伦敦大学学院巴特莱特先进空间分析中心（University College London,The Bartlett Centre for Advanced Spatial Analysis），主要从事智慧城市及城市治理研究。

（责任编辑：卢小文）