检察机关提起民事公益诉讼问题实证研究

叶媛博

检察机关提起民事公益诉讼问题实证研究

叶媛博*

我国检察机关提起民事公益诉讼的实践历程经历了零星探索、谨慎推行、相对停滞和试点推行四个阶段，最终获得中央层面的认可，并通过全国人大授权的方式取得了合法性依据。但检察机关提起公益诉讼本身仍存在很多制度性的细节问题有待于进一步研究论证，这些问题有的是因为检察机关特有的性质和地位，有些是民事公益诉讼本身的特性所造成的。破解这些问题的关键在于，准确定位检察机关在民事公益诉讼中的法律角色，厘清检察机关作为“公益诉讼原告”与其作为“法律监督者”之间的关系；同时，还要为民事公益诉讼设置一些特殊的制度，包括规范民事公益诉讼的调解、和解程序、建立民事公益诉讼案件调查取证制度、设立公共利益损害赔偿基金等，以确保公共利益能够得到有效救济。

检察机关民事公益诉讼诉讼主体地位实证分析

一、我国检察机关提起民事公益诉讼的实践历程

从1997年河南省方城县人民检察院提起国内首宗民事公益诉讼以来，在近20年时间里，检察机关在各方争议中不断摸索如何提起民事公益诉讼，最终获得了合法性依据，并取得了理论界和社会各界的认同与支持。①本文对检察机关20多年来提起民事公益诉讼的案件进行了汇总，具体情况见附表。

（一）第一阶段（1997-2005年）：零星探索

1997年7月，河南省方城县人民检察院针对方城县独树镇工商所低价转让国有资产的行为，作为原告直接提起民事公益诉讼，首开我国检察机关提起公益诉讼之先河。之后一段时间，检察机关一度成为提起民事公益诉讼的主力军。②2002年至2005年，仅南阳市就提起公益诉讼79起，其中涉及国有资产流失案件56起，环境污染案件12起，垄断案件9起。孙彩虹：《检察机关提起国有资产流失公益诉讼制度研究》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2009年第2期。然而，2005年最高人民法院作出了《关于要求各地法院不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件的批复》，各地检察机关提起公益诉讼案件迅速减少，并转而将探索的重点放在提起环境民事公益诉讼。

在这一阶段，检察机关提起的公益诉讼案件数量并不多，在案件类型上主要针对国有资产流失案，在地域上也主要集中于河南等少数几个省份。同时，在没有明确的法律依据前提下，理论界的研究和探讨也严重不足，因此这一阶段检察机关提起民事公益诉讼显得多少有些“师出无名”。

（二）第二阶段（2005-2012年）：谨慎推行

2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，其中第十九条规定“严格执行环境律法规……研究建立环境民事和行政公诉制度”。2007年起，贵州、云南等地的检察院、法院和环保机关相继出台了地方性规范，通过成立环保法庭推动环境公益诉讼试点的实践。③陶蕾：《我国环境公益诉讼制度进程及其展望》，载曾晓东、周珂主编：《中国环境法治》2013年卷（上），法律出版社2013年版。

在这一阶段，检察机关不仅仅从司法实践层面，更是从制度层面建立民事公益诉讼的机制，谨慎推行民事公益诉讼。然而，此时公益诉讼的立法仅局限于各地方立法，缺乏全国性立法的规定。因此对于一些影响重大、涉及重大利益关系的环境污染案件，仍然无法通过公益诉讼挽回损失。

（三）第三阶段（2012-2015年）：相对停滞

2012年修改的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条使得司法实践中早已存在的公益诉讼制度，终于在我国立法中得以确认。然而，对于该条文中所指的“法律规定的机关和有关组织”是否包含检察机关，存在巨大的争议。

反对者认为，应当对“法律规定的机关和有关组织”进行严格解释，以法律的明确规定为准，然而没有任何一部法律明确规定由检察机关作为民事公益诉讼的原告。2014年12月8日通过的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进一步将检察机关定位为“支持民事公益诉讼者”，依法解释论，检察机关不能直接提起民事公益诉讼。④孙洪坤、陶伯进：《检察机关参与环境公益诉讼的双重观察——兼论〈民事诉讼法〉第55条之完善》，载《东方法学》2013年第5期。支持论者认为，检察机关所享有的法律监督权中自然包含了民事公诉权，又有充足的专业人才和国家的财政支持提起民事公益诉讼，更有多年司法实践的经验积累，因此，可以作为民事公益诉讼的原告提起诉讼。正是因为理论界和司法实务部门对检察机关能否直接提起民事公益诉讼存在着激烈的争议，因此最高人民检察院决定暂缓此项工作的开展，待相关问题经充分的研究论证之后，再决定如何开展此项工作。

（四）第四阶段（2015年7月以后）：试点推行

经过2年多的反复研讨、论证，检察机关提起公益诉讼终于获得了中央层面的认可，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权13个省市检察机关开展提起公益诉讼试点工作，进一步解决了检察机关提起公益诉讼的合法性依据问题。⑤参见“全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定”，载人民网：http: //politics.people.com.cn/n/2015/0701/c70731-27238865.html，2016年9月20日访问。同月，最高人民检察院印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，规定“经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以分别提起民事或行政公益诉讼。”自此，我国检察机关提起公益诉讼从立法层面正式拉开序幕。

2015年12月22日江苏省常州市检察院经过诉前程序后，提起全国人大授权开展试点工作后的首宗民事公益诉讼案件，目前该案已经判决，以检察院胜诉告终。

二、检察机关提起民事公益诉讼仍有待解决的问题

目前，全国人大的授权为我国检察机关提起公益诉讼提供了合法性依据，检察机关提起公益诉讼的基本框架已经建立起来。但总体来讲，这个框架尚显粗糙，很多具体的细节问题仍有待于进一步研究论证。

（一）因检察机关诉讼主体地位产生的问题

检察机关以公权力机关和法律监督机关的身份介入，确实可能因检察机关特殊的地位和性质而使民事公益诉讼产生一些普通民事诉讼不会遇到的问题。

一是诉讼双方地位悬殊造成的不公平问题。在民事诉讼中，诉讼双方的平等地位是保障程序公平的前提和基础，检察机关有强大的国家作为后盾，有经济资源作为保障，且与法院同属国家司法机关，具有天然的亲和性，相对被告而言，双方政治经济地位悬殊，能否保证法院裁判结果的公正性？⑥章礼明：《检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告》，载《法学》2011年第6期。在已经审结的相关案件中，只要法院认可了检察机关的原告资格，除了达成调解的案件外，法院全部支持了检察机关提出的所有诉讼请求。当然，在试点阶段，检察机关提起每一起公益诉讼案件都进行了充足的准备，胜诉的可能性更大。然而，检察机关全部胜诉且其诉讼请求获得全部支持，在这一过程中检察机关特殊地位是否起到一定的作用，值得深思。一方面，法院需要接受检察机关的审判监督，能否作为公正公平的居中裁判者？另一方面，检察机关本身是法律监督机关，通过抗诉和提起刑事公诉来监督人民法院的民事审判活动和民事诉讼当事人的诉讼活动。这样，当检察机关本身作为民事诉讼纷争的一方当事人时，是否能够同时以一个超脱的法律监督者就诉讼行为实施公正的监督呢？

二是诉讼过程中能否提起反诉的问题。2016年最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第六条明确“人民法院审理人民检察院提起的民事公益诉讼案件，被告提出反诉请求的，不予受理。”该条规定排除了被告的反诉权。从相关司法实践来看，的确没有出现过被告反诉的情况。然而，该规定是否合理，值得商榷。检察机关作为刑事诉讼中的“公诉人”，所享有的“公诉权”是一种具有强制力的国家权力，目的是为了通过实施国家干预，来维护法律及保护国家利益。因此，在刑事诉讼中，检察机关的“公诉人”身份使其享有一定的特权，即被告不能反诉。然而，民事公益诉讼属于民事诉讼的一种特殊类型，民事诉讼的最本质特征就在于双方主体地位平等，那么民事公益诉讼制度的特殊性是否足以剥夺诉讼一方主体的反诉权呢？如果允许剥夺一方的反诉权，是否会违背民事诉讼的程序正义原则？反之，如果允许提起反诉，究竟会造成怎样的后果？两者之间，孰优孰劣？

三是检察机关对公益诉讼案件开展调查的问题。检察机关作为刑事诉讼的“公诉人”，发挥着双重功能，一方面依靠国家权力对犯罪分子进行追诉，另一方面保护被告免于警察的恣意侦查和法官的恣意判决，而对于犯罪的侦查、控告和裁判的权力进行分立本身就是为了保障公民权利，防止公权力侵害私权利。⑦林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第9页。而在民事公益诉讼案件中，检察机关同样代表国家为了保护公共利益起诉，在这一过程中，对案件的调查和证据收集是否仍然应当由控告方检察机关来完成？如果检察机关有民事公益诉讼案件的独立调查权，能否保障证据的可信性和真实性，是否又会形成公权力对私权利的侵害？从司法实践来看，2009年8月广州市番禺区东涌皮革厂偷排废水造成污染一案中，番禺区检察院提供的证据包括番禺区环保局的询问笔录、番禺区环境监测站的监测结果以及偷排现场的照片和辩认笔录；⑧参见“裁判文书——广州市番禺区人民检察院与卢平章水域污染损害赔偿纠纷”，广州市法院网：http://www.gzhsfy.gov.cn/ showjudgement.php?id=4367，2016年9月20日访问。在2015年江苏省常州市许建惠、许玉仙污染地下水一案中，因为案件是检察机关、公安机关和环保部门联合执法发现，因此检察机关从公安机关和环保部门处获得了相关证据，但正如办理此案的检察官所言“民事案件和刑事案件最大的不同就是要从民事侵权角度去分析、判断案件事实和证据，举证侵权行为、损害后果以及两者之间的因果关系，取证是最为艰难的。”⑨参见“全国法院受理的首例环境公益民事诉讼背后的故事”，新华网：http://news.xinhuanet.com/gongyi/2016-04/15/c_128898279.htm，2016年9月20日访问。虽然此前已从环保机关和公安机关获取了大量证据，但是为了评估损害后果，检察官作为起诉者再次现场实地勘查，调取民事公益诉讼证据。由此可见，检察机关对由自己直接提起的民事公益诉讼，在证据调查方面既能够获得环境保护部门及公安机关的支持，又能够自行调查，这是否存在一个问题，即公权力机关共同为诉讼一方提供证据，是否会造成对民事诉讼双方当事人平等主体地位的破坏？对此，笔者认为，环境公益诉讼中造成环境损害的一方通常是具有一定经济基础和社会地位的企业，且对环境污染物质的物理、化学性质极为了解，其本身对案件证据的掌握程度非普通民事诉讼当事人所能相比。因此，在证据调查收集过程中，让具有一定经济基础和技术能力的公权力机关与其对抗，才能达到实质公平。但在这一过程中，公权力仍然需要一定的限制和监督，以避免对私权利的侵害。

（二）因公益诉讼案件本身特征产生的问题

在民事公益诉讼中，受到侵害的是社会公共利益而非私人利益，因此提起诉讼者并非实体权受到侵害者，即突破了传统诉讼理论中“实体利害关系当事人为适格原告”的原理。因此，民事公益诉讼是诉讼权理论的新发展，并且已成为世界各国民事诉讼立法的共同趋向。然而，相较于普通民事诉讼，公益诉讼原告的特殊性使得其在适用普通民事诉讼程序的过程中产生了一系列问题，这些问题并非针对某一种类型的原告而言，而是民事公益诉讼中普遍存在的。

一是民事公益诉讼与私益诉讼的衔接问题。在司法实践中，公共利益受到侵害的同时，往往也存在私益的损害。如果将公共利益损害与私益损害混为一谈，则不利于环境利益的救济。如2011年6月的康菲石油污染案，美国康菲公司与中海油合作开发的渤海上的蓬莱19-3油田的两个平台发生溢油事故，事故造成渤海湾发生大面积的环境污染，周边渔业养殖业受到严重损害。事故发生后，农业部、国家海洋局等行政主管部门于2012年初以行政协调集中索赔方式，与油田作业者康菲石油中国有限公司协商污染损害索赔，获得养殖损失和天然渔业资源损失赔偿补偿款10亿元人民币（其中7.315亿元用于赔偿渔民养殖损失），海洋生态损害赔偿补偿16.83亿元人民币，算是一次性索赔了公共利益损害与私益损害，而这种处理方式的结果并不令各方满意。部分养殖业主表示不愿“被代表”，又于2013、2014年陆续提起多起以中海油为被告的普通侵权民事诉讼。10訛由此案可见，检察机关提起公益诉讼需要谨慎处理公益诉讼的权利与当事人民事诉权之间的关系，避免以公益诉讼权利包含私益诉讼诉权的方式提起公益诉讼而损害实体利害关系人的诉权。

10訛参见“康菲石油污染案开庭”，中国网：http://jiangsu.china.com.cn/html/2014/gdxw_1211/703650.html，2016年9月20日访问。

二是检察机关是否具有实体处分权问题。在检察机关已提起的民事公益诉讼案件中，有相当一部分是调解结案，①具体情况见附表。对此，理论界颇有争议，检察机关是否有权处分公共利益？即检察机关是否具有实体上的处分权？肯定论者认为，检察机关是国家公共利益的代表者，在没有实体利益关系人的前提下，提起公益诉讼的检察机关当然具有实体上的处分权；②参见前引④，孙洪坤、陶伯进文。而否定论者认为，允许检察机关对公共利益具有实体的处分权，可能会再次使公共利益处于受到侵害而无人救济的困境中。③张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》，载《清华法学》2013年第7期。对以上问题，2016年最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四条有模糊的规定：“人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。”似乎倾向于检察院在公益诉讼中享有实体处分权。

三是检察机关如何承担因败诉给对方当事人造成的损失。尽管在相关案例中，没有一宗是最后判决检察机关败诉的。但从理论上讲，既然是诉讼，就存在败诉的可能和风险。那么，如果检察机关败诉，那么由此对另一方当事人造成的各类损失，该如何赔偿？

四是公益诉讼赔偿金使用问题。在检察机关已提起的公益诉讼案件中，早期的诉讼请求主要为停止侵害、消除危险、排除妨害，较少要求赔偿环境生态损害，仅2009年广州市番禺区检察院提起的公益诉讼中要求赔偿环境生态损害。④参见前引⑧。不以要求赔偿损害为诉讼请求的原因之一就在于我国立法对公益诉讼的赔偿金去向没有明确规定。因此，要求赔偿不如直接要求消除危险、排除妨害。然而，不要求赔偿损失难免会导致公益诉讼对公共利益保护不够充分，2014年12月《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定：“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。”要求对生态环境修复费用“专款专用”，因此，2015年试点开始后，检察机关提起的两起公益诉讼的诉讼请求中，都包含了要求赔偿受到损害的公共利益的修复和恢复的费用。⑤具体情况见附表。不过，这两笔赔偿金究竟在哪个部门的监督下，如何使用，目前仍然不明确，有待于实务部门的进一步探索和立法的进一步规范。

三、检察机关提起公益诉讼的制度完善

（一）准确定位检察机关在民事公益诉讼中的角色

由检察机关提起民事公益诉讼存在的争议和障碍，其根源都在于对检察机关在民事公益诉讼中的法律地位定位不清，即其“公益诉讼原告”“法律监督者”等多重身份之间存在相互冲突。要准确定位检察机关在民事公益诉讼中的角色，必须厘清检察机关作为公益诉讼原告的身份与其他多重身份之间的关系，遵循民事诉讼的基本精神，合理设置诉讼程序和制度，使检察机关在民事公益诉讼中与被告处于平等主体地位。

首先，要厘清检察机关原告主体资格与“法律监督人”身份之间的关系。检察机关之所以能够被立法机关授权提起公益诉讼，一方面因为其本身是公共利益的代表人，另一方面则是源于其“法律监督人”的身份，当公共利益受到侵害时，检察机关作为“法律监督人”，当然不能无视因法律空白或不健全造成公共利益受到侵害而无法救济之状态。然而，“监督人”毕竟不同于“执行人”，检察机关直接提起公益诉讼的前提应当是公共利益无人救济。

因此，检察机关不应当是提起公益诉讼的首当其冲者，而应当是先“督”后“提起”，这也是最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》中设置“诉前程序”的基本思路。然而，目前立法上具有民事公益诉讼原告主体资格的主要是符合一定条件的社会组织。⑥《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第八条第三款规定：“社会组织提起诉讼的，应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书，以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。”行政机关中仅海洋环境保护部门可以针对受损的海洋环境提起公益诉讼。⑦《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”被认为是赋予海洋环境保护部门就海洋环境损害提起公益诉讼的法律条款。未来立法应继续完善其他适格主体提起公益诉讼的资格，将检察机关提起公益诉讼的资格放在社会组织、行政机关之后，先履行督促、支持起诉之职责，当无适格主体后再由检察机关直接提起民事公益诉讼为宜。

其次，依据民事诉讼的平等原则设置民事公益诉讼的相关制度和程序。一是应当允许被告在公益诉讼中提起反诉，尤其是由检察机关提起的民事公益诉讼，如若禁止被告反诉，一方面有公权力倾轧私权利之嫌；另一方面，当被告无法反诉而另行起诉时，又面临着难以确定具体诉讼相对人,无法启动救济程序的困境。因此，为畅通公益诉讼中被告权利救济渠道、避免公权力在公共利益保护过程中侵害私权利，就应当允许被告在检察机关提起的民事公益诉讼中提起反诉。二是明确检察机关在诉讼过程中应当保障被告的合法权益。检察机关作为公权力机关，在诉讼中具有“先天性”优势，这种优势一旦使用不当，可能会侵害对方当事人的合法权益。公益诉讼的加害方通常是在经营过程中的企业，检察机关无论是在向工商部门、环保部门或公安机关调查公益诉讼案件时，还是在诉讼过程中，都应当注意保护企业合法利益，合法合规调取证据，不影响企业合法的经营活动。同时，作为居中裁判者的法院，也应当公平公正对待双方提供的证据。三是明确检察机关因提起公益诉讼侵害私人权益时要承担相应的赔偿责任。当因检察机关自身原因造成被告方的合法权益受到侵害的，检察机关应当对自己的行为承担责任，并承担国家赔偿责任。

（二）设置民事公益诉讼的特殊制度

作为一种新生事物，民事公益诉讼有许多不同于传统民事诉讼的特征，因此需要为民事公益诉讼设置一些特殊的制度，以确保公共利益能够得到有效救济。

一是建立民事公益诉讼案件调查取证制度。由于公益诉讼案件受到损害的是公共利益，案件证据收集往往较为困难。尤其是环境污染案件，损害往往具有间接性、隐蔽性、专业性。为了便于检察机关开展公益诉讼，应当设计有效的证据调取制度，既要保证检察机关及时有效地收集案件证据，救济公共利益；又要使公益诉讼案件调查取证透明化，保障私权利不受侵害。首先，利用现代化手段建立信息共享平台，在保障公共利益和加害人合法权益的基础上，允许具有公益诉讼原告主体资格者与行政机关共享与公益诉讼相关的证据资料。例如，环境保护部门将违法排污者的排放污染物信息、工商管理部门将违法企业相关信息通过共享平台及时提供给检察机关。其次，建立完善案件移送机制，保障案件及时移送。目前民事公益诉讼案件多是由行政机关或公安机关移送到检察机关，在这一过程中，检察机关不能单凭“一时兴起”挑选案件提起公益诉讼，而应当按照法律规定，谨慎选择合适的案件提起公益诉讼，这就需要立法进一步完善，规范公益诉讼案件移送的标准、时机、程序。最后，规范证据转化程序和标准，合理取舍行政机关和公安机关调取的证据。对于具有“行民交叉”“刑民交叉”特点的民事公益诉讼案件，行政机关或公安机关通常已经收集了相关证据，然而，由于诉讼请求和证明事实的不完全一致，行政处罚的证据、刑事处罚证据与民事诉讼证据之间存在一定的区别，对此，检察机关要有所取舍。对于移送案中已经由行政机关或公安机关调查取证过的，由具有资质的检测机构出具的检验、鉴定、检测报告，应当允许直接转化为民事公益诉讼证据，无需再去证明、鉴定；对于需要补充的证据，检察机关应当自行补充。⑧2008年11月昆明市中院、市检察院、市公安局、市环保局联合出台《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，对公益诉讼案件的案件转移、证据移交等问题进行了相关规定，初步建立了各机关单位对环境公益诉讼案件的协调执法机制。

二是设立公共利益损害赔偿基金。在公益诉讼中，常常涉及到“钱”的问题，如提起公益诉讼的诉讼费、公共利益损害鉴定费、公共利益损害赔偿金、公益诉讼侵犯他人合法权益时要承担的赔偿责任。如果以上资金问题无法解决，则会打击提起公益诉讼者的诉讼动力，不利于公益诉讼制度的实施。对此，应设立专门的公共利益损害赔偿基金解决公益诉讼中所涉及的各类资金问题。为保证资金使用的公开性与公正性，公共利益损害赔偿基金应由社会第三方进行监管，使用情况应当定时向社会公开，接受社会监督。

三是规范民事公益诉讼的调解、和解程序。应当允许民事公益诉讼中的调解、和解结案，理由是：第一，在新诉权理论下，立法授予某些主体提起公益诉讼的原告资格，这些主体因此享有了处分公共利益的实体权利，只不过这种权利需要受到公众严格监督。的确，民事诉讼中的调解与和解是以当事人对自己实体权利和诉讼权利的处分为前提，但这一说法是基于传统民事诉讼理论中“实体当事人”及“利害关系人”对原告资格的限制，而随着现代诉讼法治与诉讼理论的发展，实体利害关系人之“一说统天下”的格局早已被打破，并渐为诉讼法的当事人概念所取代。⑨蔡彦敏：《中国环境民事公益诉讼的检察担当》，载《中外法学》2011年第1期。诉讼当事人无论是否具有实体的利害关系，都可以通过立法加以确立。检察机关提起民事公益诉讼的主体资格就是基于诉讼信托理论由立法确立的，因此享有对公共利益的实体的处分权。第二，在当前倡导大调解的司法理念之下，调解制度已经成为民事诉讼中不可缺少的一部分，扮演着重要角色，尤其是在法院主持下的调解，共所具有的高效、公平、低成本等特色将对公共利益民事纠纷的解决大有益处，值得提倡。第三，损害公共利益的“补偿”行为不仅存在于公益诉讼中，事实上，在针对公共利益损害的行政处理中，也存在关于损害赔偿责任和赔偿数额的“行政调解”机制。⑩韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2007年版，第25-27页。这种“行政调解”虽然大多数情况下仍是基于具体权利主体的权利处分，但在实践中多少会涉及到公共利益的处分。①如上文提到的2011年康菲石油污染案中，农业部作为行政机关主持的环境利益损害赔偿的“行政协调”行为实质上就是通过“行政调解”一次性解决私益损害和公共利益损害赔偿问题。实践中，针对公共环境污染的“行政调解”更多是在环境保护主管部门的主持下进行的。因此，调解、和解解决公共利益纠纷、赔偿公共利益损害并非不可接受的新生事物，而是有其存在的必然性、必要性和历史性。

当然，检察机关在提起民事公益诉讼时，对公共利益的实体处分权必须受到监督和制衡。为进一步确保检察机关在民事公益诉讼中达成的调解协议、和解协议不损害社会公共利益，应当由法院作为居中裁判者进行审查，决不允许检察机关与公共利益加害方“私了”，以此保障公共利益不受二次侵害。

附表：各地检察机关提起民事公益诉讼案件简况②需说明的是，根据高人民检察院2016年5月发布的《关于公益诉讼试点工作情况的通报》，江苏市检察机关自2015年7月开展公益诉讼试点工作以来，已经提起了3宗民事公益诉讼。但是目前只能搜集到常州市检察院起诉许建惠、许玉仙案和徐州市检察院起诉鸿顺造纸有限公司案。

1 5 2 0 1 2年1 2月广州市番禺区1 6 2 0 1 5年1 2月江苏省常州市1 7 2 0 1 5年1 2月江苏省徐州市检察院以原告身份起诉诉前程序后，检察院以原告身份起诉诉前程序后，检察院以原告身份起诉原告针对新造食品厂烟囱超标排放二氧化硫和烟尘等废弃气体，要求停止侵害、赔偿环境经济损失。原告针对许建惠、许玉仙在未申领工商营业执照和危险废物经营许可证的情况下，擅自从事废树脂桶和废油桶的清洗业务，并非法排放和处置清洗后产生的废水、废渣，污染地下水的行为，要求被告消除危险、恢复原状、赔偿损失。原告针对鸿顺造纸有限公司违法排放废水污染苏北堤河，要求停止侵害、赔偿生态环境损害。判决检察院胜诉判决检察院胜诉判决检察院胜诉1 8 2 0 1 6年1月调解结案广东省肇庆市检察院在履行公诉职责中发现该案线索，并因肇庆市范围内没有提起民事公益诉讼的适格主体，直接以原告身份提起诉讼原告针对麦瑞钟、麦瑞标实际承包的肇庆市广宁县联合长汇金属制品厂污染漫水河，要求赔偿此次污染事件造成的农业、工业及市政工业损失。1 9 2 0 1 6年2月广东省广州市2 0 2 0 1 6年4月广东省汕头市诉前程序后，检察院以原告身份起诉诉前程序后，检察院以原告身份起诉原告针对张玉山、邝达尧等人在没有办理建筑废弃物处置证和其他相关证照的情况下，有偿允许他人向水塘大量倾倒建筑垃圾和其他废弃物，造成水体及周边空气严重污染，要求赔偿生态环境损失。原告针对郭松全、黄基雄、郑勇、陈晓东、姚佑财污染环境案，要求赔偿恢复受损水体及相关生态环境的费用。尚在审理过程中尚在审理过程中

（责任编辑：刘长兴）

*广东警官学院侦查系讲师，法学博士。