社会共治视域下的食品安全公益诉讼及其完善

韩永红

社会共治视域下的食品安全公益诉讼及其完善

韩永红*

食品安全公益诉讼与社会共治之间具有契合性。食品安全公益诉讼是实现社会共治的制度工具之一，而社会共治也将为食品安全公益诉讼的发展和完善提供方向指引。基于社会共治的视角分析，检察院、消费者和社会组织在食品安全公益诉讼中应具有原告资格，食品安全监管机构和食品生产经营企业应具有被告资格。除了具体的程序保障外，食品安全公益诉讼的有效实施还需配套机制的支撑，以提升诉讼主体参与食品安全公益诉讼的意愿，加强诉讼主体自身的能力建设。

食品安全公益诉讼社会共治

我国《民事诉讼法》（2013）第五十五条、《消费者权益保护法》（2014）第四十七条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十四条至第二百九十一条的规定为食品安全公益诉讼提供了基本的法律框架。但由于上述法律规定本身的概括性和原则性，食品安全公益诉讼在诉讼主体、受案范围、审理程序等方面仍存在很多模糊、不确定的问题。虽然我国学界围绕上述问题已有探讨，并为完善食品安全公益诉讼制度提出了一些有益的思路和建议，譹訛但这些研究大都仅基于完善食品安全民事责任制度或公益诉讼制度的视角展开，不利于充分发掘食品安全公益诉讼对于整个食品安全治理体系构建的价值。本文将食品安全公益诉讼置于社会共治的视域下，从更宽广的视角来审视其面临的问题及完善思路，意图为促进食品安全公益诉讼制度的有效实施提供一些新的认识。

一、食品安全公益诉讼与社会共治的契合性

我国《食品安全法》（2015）第三条确立了食品安全社会共治原则，但并未给出具体定义。学者大都从文义分析出发对其做出界定。例如，认为“社会共治”是政府权威监管之下促进社会组织、经营者、消费者参与食品安全治理的合作治理模式。②黄秋娜：《社会组织参与食品安全风险治理的法律促进机制》，载《行政与法》2016年第6期。“食品安全社会共治是指由食品生产经营者、消费者以及监管机关等主体所构成的食品安全共同体一同管理或治理。”③杨小敏：《食品安全社会共治原则的学理建》，载《法学》2016年第8期。“所谓食品安全的社会共治就是指政府和社会协同治理食品安全，问题的本质是，通过政府权力主体与社会权利主体的有机结合，特别是运用公民权利、社会权利的方法来保障食品安全……”④邓刚宏：《构建食品安全社会共治模式的法治逻辑与路径》，载《南京社会科学》2015年第2期。归纳而言，本文认为食品安全社会共治（以下简称社会共治）主要包含以下几个基本要素：（1）多主体共同治理。社会共治的本质是国家、市场、社会的合作治理。参与的主体包括代表国家力量的政府（主要是食品安全监管机构）、代表市场力量的食品生产经营企业和代表社会力量的社会组织和消费者。（2）多个治理主体之间权利（力）共享、义务共担。多个治理主体依据其法定授权和自身的资源优势共同分享食品安全治理的权利（力），共同分担食品安全治理的义务（职责）。目前我国《食品安全法》（2015）为食品生产经营企业、消费者、食品行业协会、消费者协会和其他消费者组织、社会组织以及基层群众性自治组织概括性规定了权利（力）和义务。⑤参见《食品安全法》（2015）第九至第十一条。但在政府权责一家独大的情况下，多个治理主体间权责的合理定位与分配还依赖于政府权力的让渡和其他治理主体权利的增长。（3）通过对话、协商、竞争等持续性的互动过程以实现食品安全的共同目标。虽然实现食品安全符合社会共治多个主体的长远利益，但各个主体的具体利益需求并不总是保持一致，因此社会共治的多个主体之间并不是天然的合作关系。⑥刘智勇：《食品安全社会共治：制度创新与复杂性挑战》，载《中国市场监管研究》2016年第2期。社会共治需要持续性地通过对话、协商、竞争等多种方式沟通互动，在不断博弈中找到利益契合点，达成共识，采取集体行动来实现食品安全的公共利益目标。

食品安全攸关公众健康，本身即是关涉公共利益的问题。为强化对此种公共利益的维护，我国《民事诉讼法》（2013）第五十五条规定了公益诉讼制度，⑦公益诉讼一般是指获得法律授权的国家机关、团体组织、选定个人，在与自己没有直接关联的国家利益、社会利益、或不特定多数人利益等公共利益，因为他人的不法侵害行为遭受损失时，可以在符合一定条件后作为原告向法院提起诉讼，要求侵权者承担法律责任以及赔偿损害后果。孙元明：《论公益诉讼制度的法理基础与制度构建》，载《学术界》2012年第9期。为食品安全诉讼创造了一种新的模式——食品安全公益诉讼。食品安全公益诉讼超越了诉讼主体必须与所诉案件存在直接利益的限制性要求，对于侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益的食品安全行为，法律规定的机关和有关组织有权向人民法院提起诉讼。结合上述对社会共治基本要素的分析，可见食品安全公益诉讼与社会共治之间具有内在的契合性。一方面，食品安全公益诉讼是实现社会共治的制度工具之一——通过多个主体之间在诉讼过程中权利（力）的博弈来遏制、矫正侵害食品安全公共利益的行为，其最终目标与社会共治相同——实现食品安全的公共利益。⑧学者在探讨我国食品安全社会共治的实现路径时几乎均提及了应建立和完善食品安全公益诉讼制度的观点。参见邓刚宏：《构建食品安全社会共治模式的法治逻辑与路径》，载《南京社会科学》2015年第2期；韩丹：《中国食品安全治理中的国家、市场与社会关系》，载《社会科学战线》2013年第8期；杜国明：《我国食品安全民事责任制度研究——兼评<中华人民共和国食品安全法（修订草案）>》，载《政治与法律》2014年第8期。另一方面，社会共治也将为食品安全公益诉讼的发展和完善提供方向指引。目前食品安全公益诉讼在我国还是新生事物，为促进其有效实施，现有法律的规定尚有待进一步细化和拓展。社会共治作为我国《食品安全法》（2015）确立的基本原则贯穿于整个食品安全治理体系建设过程，对食品安全公益诉讼的完善也将发挥指导作用。

二、食品安全公益诉讼主体资格与社会共治

关于食品安全公益诉讼的一个焦点问题是其诉讼主体的确定。我国《民事诉讼法》（2013）第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《消费者权益保护法》（2014）第四十七条规定“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”此外，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护、食品药品安全等领域开展公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区和直辖市。⑨参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）。由此可以推知，目前我国检察院和消费者协会已经具有较为明确的食品安全公益诉讼原告资格。

现有研究关于食品安全公益诉讼主体的争议集中在食品安全监管机构、个体公民和食品安全相关社会组织的原告资格问题。有学者主张，除检察院外，可以明确卫生、农业和食药监部门承担公益诉讼的职责。在行政机关用尽一切行政管理手段仍无法制止危害公共利益行为的情形下，可以提起食品安全公益诉讼。⑩孙昊、张炜炜：《食品安全公益诉讼制度构建设想》，载《商业时代》2014年第33期。但也有学者指出，食品药品监管机构本身即可以根据法律授权，依靠行政手段保护公共利益，因而不必再赋予其食品安全公益诉讼主体资格。①黎智洪、林孝文：《论我国食品安全公益诉讼制度的建立》，载《食品工业科技》2013年第18期。对于个体公民，有观点认为食品安全问题牵涉面广、案情复杂，在公民的经济实力与法律资源均较为薄弱的情况下，授予公民原告资格并不能真正解决问题。②方琨、王可业、徐嘉明：《消费公益诉讼影响因素及对策研究——以食品安全为视角的实证调查》，载《长沙大学学报》2015年第6期。但也有观点指出，如把个体公民排除在公益诉讼起诉主体的范围之外，不仅与国际惯例相悖，也是立法上的倒退。担心个人既无能力起诉，又有引发恶意诉讼的风险，而且也不听从政府指示其实都是没有必要的。③齐树洁：《我国公益诉讼主体之界定》，载《河南财经政法大学学报》2013年第1期。现有观点基本全部赞同食品安全相关社会组织成为食品安全公益诉讼的原告，但对于是否以及如何设定限制性条件的问题则并不明确。

从社会共治的视角来认识上述问题和争议或许可以提供一些新的认识。社会共治的基本要素之一即是多主体共同治理。政府、企业、社会组织和消费者均是重要主体。鼓励社会组织和消费者通过多种合法途径参与食品安全治理（包括为了食品安全公共利益提起诉讼）本身即是社会共治的应有之义。因此，食品安全公益诉讼的诉讼主体理应涵盖政府、企业、社会组织和消费者。就消费者的原告主体资格而言，在实践中，随着公民意识的提高和个体经济实力的增加，公民（消费者）提起公益诉讼的案例也是不断涌现。④例如，早在1996年，被誉为“中国公益诉讼第一人”的丘建东即因福建龙岩市邮电局不按照夜间长途电话减半收费规定，全价收费，而提起诉讼，索赔1.2元。郑良：《“中国公益诉讼第一人”丘建东十年维权路》，载《经济参考报》2007年4月2日。而且目前我国立法和司法机构对于公民提起食品安全私益诉讼和环境公益诉讼已逐渐呈现宽容倾向。例如，2015年1月1日生效的《环境保护法》和2015年1月6日发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益案件适用法律若干问题的解释》对提起环境公益诉讼的主体做了进一步明确——法律规定的机关、社会组织和个人均可向司法机关提起诉讼。《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》规定“职业打假人”的身份不再是食品经营者的抗辩理由。⑤该司法解释第三条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”另外，值得注意的是，2016年8月1日起实施的《深圳市食品安全举报奖励办法》探索建立了“吹哨人制度”，鼓励业内人士举报危害食品安全的行业潜规则，最高奖励可达60万元。这些都为公民个人（消费者）成为食品安全公益诉讼原告奠定了可行性基础。

关于社会组织的食品安全公益诉讼原告资格问题集中在是否以及如何设定限制性条件。本文认为，鉴于社会组织职能的多样性和食品安全问题的专业性，对可成为食品安全公益诉讼原告的社会组织应设定必要的限制条件，限制条件的确定应以保障社会组织对食品安全社会共治的有效参与为基本导向。建议可借鉴《环境保护法》（2015）第五十八条的规定，通过司法解释确立具备食品安全公益诉讼原告资格的社会组织的条件。⑥全国政协十二届四次会议提案第2806号就提议，应依照我国新修订的《环境保护法》将《消费者权益保护法》中公益诉讼的主体范围扩大到社会组织。例如，规定社会组织要依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；以维护食品安全、促进食品行业可持续发展为宗旨，成立时间2年以上且无违法记录；具备一定数量的会员、专业人员以及经费保障。符合上述条件的食品行业协会可以成为原告，对侵害众多不特定消费者合法权益的食品安全违法行为提起食品安全公益诉讼，但食品生产经营企业一般仅具有食品安全公益诉讼的被告资格。

作为社会共治中的重要主体，政府也应被赋予食品安全公益诉讼主体资格，但不是原告资格而是被告资格。在食品安全治理中政府既是公共利益的维护者也可能是公共利益的损害者。在食品安全公共利益维护方面，政府已具有广泛的法律授权，在权力方面具有绝对优势，可以使用检查、标准制定、行政处罚等多种行政工具。在可能损害公共利益方面，确立社会共治原则的动力之一即在于食品安全治理中政府的监管资源和能力不足。实践中，政府在监管过程中也存在怠于行使职权和权力寻租的情况。鉴于此，应使政府具有被告资格而非原告资格，其他主体通过对政府提起食品安全公益诉讼来监督政府履行职责，积极维护公共利益。更重要的是，可以籍食品安全公益诉讼实现其他主体与政府间的权利（力）博弈，实现权利（力）的制衡和再分配。实际上，在公益诉讼比较发达的美国，有学者即呼吁强化“食品安全影响诉讼”（Food-Safety-Impact Litigation）。所谓食品安全影响诉讼是指公民个人或社会组织基于保护公共健康的目的对食品安全监管机构提起的诉讼。“食品安全影响诉讼可以对政府监管形成反制，督促食品安全监管机构履行其法定职责。”⑦See Diana R.H.Winters,Not Sick Yet Food-Safety-Impact Litigation and Barriers to Justiciability,Vol.77,Issue 3,Brooklyn Law Review,p.907,2012.这一主张正是基于美国食品安全公益诉讼实践之上的理论提炼。在美国《食品安全现代化法》（Food Safety Modernization Act，以下简称FSMA）实施过程中即有社会组织对美国食品药品监督管理局（以下简称FDA）提起公益诉讼。2012年8月29日，美国食品安全中心（The Center for Food Safety，简称CFS)）将FDA起诉至美国加州北部联邦地方法院，认为后者发布的食品供应链的防控规定、农产品安全规定以及食品设施注册的规定均超过了FSMA规定的实施期限，要求法院责令FDA必须在一定期限内完成FSMA要求的所有实施条例和规定。2013年4月23日，美国加州北部联邦地方法院Phyllis Hamilton法官就此案做出裁决，要求FDA必须于2015年6月30日前颁布与FSMA相配套的所有实施条例。⑧See Linda Larsen,Judge Orders FDA to Establish Timetable for FSMA,http://foodpoisoningbulletin.com/2013/judge-orders-fda-toestablish-timetable-for-fsma/,April 24,2013.

三、食品安全公益诉讼的配套机制与社会共治

食品安全公益诉讼中原告与所讼案件之间并不存在直接利害关系，原告只是出于对公共利益加以保护的目的而行使了法律专门赋予的起诉权利。这使得食品安全公益诉讼有别于普通民事诉讼，因此在审理中应有一些与一般民事诉讼不同的程序性规定。基于此，审理程序也是食品安全公益诉讼完善过程中的一个焦点问题。2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十四条至第二百九十一条的规定为公益诉讼的管辖、审理和调解等程序性问题提供了较为具体的规定。但食品安全公益诉讼的有效实施除了需要程序规定之外，还需要配套机制的支撑，以使具有原告资格的主体能够积极行使法律赋予的诉权，具有被告资格的主体能够及时履行判决。

为激励具有原告资格的诉讼主体提起公益诉讼，近年有学者提出了包括胜诉的补偿和奖励、设立公益诉讼支持基金和诉讼费用分担改革等建议。例如，有学者主张“让处于优势地位的一方支付诉讼费用”，⑨李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，载《中国人民大学学报》2003年第2期。对于社会组织作为原告而败诉的公益诉讼案件诉讼费用可通过以下方式解决:1.从每年胜诉的民事公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为公益诉讼资金。2.对社会组织进行公益诉讼，支付诉讼费确实困难的，可以沿用现行的减、免、缓交诉讼费用的规定。3.有条件的国家负担制度。对于社会组织作为原告而胜诉的公益诉讼案件法院可以从被告所支付的赔偿和补偿中提取一部分给社会组织，以弥补其在诉讼中的损耗及奖励相关工作人员。⑩侯登华：《试论社会组织提起民事公益诉讼》载《政法论坛》2013年第6期。在公益诉讼基金方面，2015年1月，由阿里巴巴公益基金会支持的“环境公益诉讼支持基金”正式启动，该基金对各地发现案源并拟提起环境公益诉讼的社会组织给予资助，为前期调研、取证等活动提供资金。有学者统计了2015年全国范围内提起的38起环境公益诉讼案件，其中8起申请了该基金，总金额达到186,600元。①巩固：《2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析》，载《法学》2016年第9期。

上述建议无疑有助于激励具有原告资格的主体提起食品安全公益诉讼，但从社会共治的视角来看，食品安全公益诉讼的配套机制不仅需提升诉讼主体参与诉讼的意愿，还要加强诉讼主体自身的能力建设。在食品安全公益诉讼的原告方面，尤其需要改善相关社会组织发展的外部环境和内部治理水平。在《社会组织法》尚未出台的情况下，需充分利用现有的法规和政策，为食品安全相关社会组织的建立和发展谋求空间。例如，根据中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年8月22日印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称“意见”），行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织可以直接向民政部门依法申请登记。同时《意见》还要求“健全社会组织法人治理结构”“通过发布公益倡导、制定活动准则、实行声誉评价等形式，引领和规范行业内社会组织的行为”。社会组织可以这些规定为契机，加快食品科技类、食品行业协会类社会组织的直接登记，并推动将食品安全公益诉讼提起情况纳入自我评估、民政部评估和第三方评估体系。在食品安全公益诉讼的被告方面，应通过建立和实施食品安全责任保险、公益诉讼保障基金等制度，加强食品生产经营企业的公益诉讼风险应对和判决执行能力。公益诉讼保障基金可由食品行业协会设立，②例如，中国食品工业协会的章程中载有“发展食品安全公益事业”的业务范围表述，可以据此设立食品安全公益诉讼保障基金。并可以吸收政府专项财政拨款、企业、私人捐款。在重大公益诉讼案件中败诉的被告也可以申请一定数额的公益诉讼保障基金以履行判决，对受害者给予赔偿。③参见《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，载《人民日报》2016年8月22日第1版。

四、结语

我国《民事诉讼法》（2013）引入了一种新的诉讼模式——公益诉讼，从而也为食品安全公益诉讼打开了一扇法律之门。但如果仅从民事责任制度或公益诉讼制度的视角对食品安全公益诉讼展开探讨，则不利于充分认识其对于改造整个食品安全治理体系的价值。将食品安全公益诉讼纳入社会共治的视域之下，我们发现食品安全公益诉讼是实现社会共治的制度工具之一，而社会共治也将为食品安全公益诉讼的发展和完善提供方向指引。社会共治多主体共同治理的特性有助于理清食品安全公益诉讼的原告和被告，有助于设计创新性的配套机制，以提升诉讼主体提起食品安全公益诉讼的意愿，加强诉讼主体自身的能力建设。

我国《食品安全法》（2015）确立了社会共治原则，但在整个食品安全治理体系中如何切实树立社会共治的理念，实现监管模式的根本性转变，尚需长期的努力。所谓“不积跬步，无以至千里”，通过建立食品安全公益诉讼与社会共治之间的良性互动，发展食品安全公益诉讼应是实现良好食品安全治理图景的重要构成。

（责任编辑：卢护锋）

*广东外语外贸大学教授、法学博士。本文为广东省哲学社会科学“十三五”规划项目“食品安全社会共治实施研究”（GD16CFX05）和广东外语外贸大学特色创新项目“美国食品安全治理史研究”的阶段性成果。