税收优惠政策评估研究*

◆税收优惠政策评估研究课题组

税收优惠政策评估研究*

◆税收优惠政策评估研究课题组

从近年来我国税收优惠政策实践看，政策评估是税收优惠政策过程的薄弱环节。文章从分析我国税收优惠政策问题入手，以公共政策学为理论基础，阐述税收优惠政策评估内涵、标准以及现实意义，着重分析了当前税收优惠政策评估的现实困难和不足，从政策评估的程序化、专业化、结论应用法治化三个角度对税收优惠政策评估进行了制度设计。

税收优惠政策；政策过程；政策评估

一、前言

税收政策是国家经济政策的重要组成部分。实行税收优惠政策，不仅有利于产业结构的调整，也有利于社会经济的稳定发展。研究税收优惠政策，是增强宏观经济调控能力的有效手段，同时也是建立现代税收制度的迫切需要。当前，我国现有各种税收优惠政策1000多项，大多数税收优惠政策缺乏实质合理性，甚至有的也缺乏形式合理性。特别是区域性、特殊性税收优惠，本应调节区域之间、群体之间的经济差距，但在政策执行过程中政策往往偏向经济发达地区，反而拉大了差距，实际上形成了逆向调节。制定专门的税收法律法规统一税收优惠政策，规范税收优惠政策制定、执行、评估，具有重要的现实价值。特别是，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。”这凸显了税收优惠政策对经济发展、市场经济秩序、区域竞争、纳税人权利保护等方面的重要意义。

税收优惠政策评估是特定评估主体依据一定的标准和程序，运用科学的技术和方法，对税收优惠政策的价值、合法性、运行效果进行预测和判断的一种公共政策行为。作为税收政策过程的一个重要环节，税收优惠政策评估目的在于获取相关信息，成为决定税收优惠政策改进及制定新优惠政策的依据。在我国税收实践中，由于评估机制的长期缺位，产生了税收政策泛滥、滥用、与上位法冲突等一系列问题。鉴于税收优惠政策影响的广泛性和高社会成本性，建立完善的税收优惠政策评估机制，探索科学的评估技术与方法，具有重大现实意义。

二、税收优惠乱象亟待政策评估

近些年来，国家通过税收优惠政策助力特殊地区、特殊产业、特定企业和特定产品的发展，在一定程度上促进了社会经济发展和产业结构调整。然而由于缺乏对税收优惠政策效应的评估机制，无法对税收优惠政策实际运行中存在的问题进行及时纠偏，导致某些政策效果偏离预期，扰乱了市场经济秩序，甚至影响了国家宏观调控政策效果。具体而言，税收优惠政策存在下列五个方面的问题：

（一）税收优惠政策泛滥

税收优惠政策旨在对特定地区、产业进行税收上的鼓励与调整。统观税收优惠全貌，却发现其存在过于泛滥之迹象。各种税收优惠的规范性文件大部分发布于2000年以后，覆盖现行全部税种，涵盖的行业与地区也非常广泛。从农林牧渔到科教文卫，从传统的建筑交通业到新兴的高新技术业都能找到税收优惠的政策；从沿海经济开发区到西部大开发省市，从国家级新区到东北老工业基地，从内陆开放城市到边境对外开放城市，各种税收优惠政策广泛分布于各省各市。除此之外，对于如残疾人士、退役军人等特殊人群，也有不同的税收优惠予以扶助。这些税收优惠政策的存在，给不同地区、行业的企业与个人提供了更优的发展条件，但过多过滥的税收优惠使得原本统一的市场形成了一个个彼此联系又彼此竞争的税收洼地，使得市场在资源配置上的决定性作用受到不同程度的影响，不仅违背了税收中性原则，而且税收套利的现象日益严重。

（二）税收优惠政策滥用

国务院下发的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），进一步明确要切实规范各类税收等优惠政策并全面清理已有的各类税收等优惠政策。虽然此后《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）对具体时限等进行了更细化的规定，但依旧不改中央对税收优惠政策进行清理规范的决心。

过度使用税收优惠尤其是地方政府滥用税收优惠政策的现象由来已久。个别地方政府或部门越权减免税、开展税收优惠竞争的情况屡见不鲜。这个问题，从国务院多次发文清理规范税收优惠政策中可见一斑。1987年，国务院在《关于严肃税收法纪加强税收工作的决定》（国发〔1987〕29号）提出：“所有地区和部门都必须严格按照国家法规的减免税管理权限办事，不得越权行事。税法是国家法律，修改税法和改变减免税法规，必须按立法程序和管理权限进行，不能自行其是。”1988年，国务院在《关于整顿税收秩序加强税收管理的决定》（国发〔1988〕85号），要求“严格执行国家税法，认真清理整顿减税免税，……任何地区、部门和个人都无权变更国家税法，不得乱开减税免税的口子”。1998年，《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》(国发〔1998〕4号)指出：“中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央，各地区、各部门要依法治税、依法理财，不得超越权限擅自制定、解释税收法律法规、政策，也不得越权批准减免税收、缓缴税和豁免欠税。”2000年，《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》(国发〔2000〕2号)再次强调“各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威”。

频出的税收优惠政策清理文件背后，是各地区和部门在经济发展压力之下的策略与变通。但必须明确指出的是，这与依法治国的理念是不相符的。伴随依法治国理念日益深入人心，税收法定的理念同样得到了更切实的施行。从国发〔2014〕62号文到国发〔2015〕25号文，一以贯之的也正是税收法定的逻辑。以法治的理念收税，这是税收发展的必然。而如何让税收优惠政策从形式到内容都与法同道，需要的不仅仅是优惠政策立法者的素养，也还需要配套的税收优惠政策评估机制与之同行。

（三）部分税收优惠政策存在立法缺陷

我国大部分税收优惠政策以暂行条例、行政法规、部门规章的形式出现，少数优惠政策散落在税收法律条文中。在政策内涵和总体规划上缺乏统一性和长远性。同时，一些地方政府以发展地方经济和招商引资的名义，越权出台了一些包括税收优惠政策在内的优惠政策。在国家税法规定的减免税政策之外，给予特定企业更多的税收优惠。我国的税收优惠政策立法主要存在三个方面的问题。首先，结构存在缺陷。立法缺乏规范的权力分配原则，导致不同位阶的税收优惠法律法规、规范性文件数量分布不合理、内容缺乏结构上的系统性；其次，立法模式缺陷。我国的税收优惠政策立法多数采取的是授权立法，呈现权力主体的多元化、决策和执行的无序化、表现形式的隐蔽化、执法随意性大等弊端；再次，利益平衡缺陷。在国家与纳税人之间、纳税人群体之间、地方政府之间的利益，很难做到兼顾和平衡，而且导致一些税收优惠背离初衷。

（四）政策效益扭曲

在一定程度上，税收优惠对市场在资源配置中的决定性作用产生扭曲，在给予受益人优惠的同时，削弱了非受益人的竞争力，造成机会的不公平。当前过于重视税收优惠在国民经济调控的作用，一项重大的经济社会政策的出台，一般都会有相应的税收优惠政策配套实施，容易陷入“税收万能论”陷阱。这种税收优惠政策从出台到落地太快，往往缺乏政策评估过程，在政策执行时带来的问题较多。一方面，政策目标指向不明确。我国各个地域各个行业，均有税收优惠，对产业行业发展的引导作用不显著，有的政策交叉重叠，有的政策多重政策目标。另一方面，政策内容和目标存在背离。近年来经济环境变化快，而税收优惠政策评估和调整的周期较长，造成一些税收优惠政策背离初始目标，起到了相反的作用。

（五）重立法轻实施

作为政府宏观调控的一项重要政策工具，税收优惠政策在中国政府的宏观调控实践中的频度和广度都大大得到提高。在具体实施过程中，却存在着两个相反的怪圈。一方面，有的税收部门故意或者无意地以各种形式增加审批程序和实施难度，导致一些符合税收优惠条件的企业不能顺利享受税收优惠。另一方面，有的税收部门降低税收优惠政策的执行标准，扩大了政策适用范围。税收优惠政策的监控和评估是政策目的实现的重要环节，缺乏有效的监控和评估，必然导致税收优惠政策或者流于形式形同虚设，或者滥用损失公平效率。

三、税收优惠政策评估的内涵

税收优惠政策的初衷，是通过减免纳税人经营有关项目的纳税义务，减轻税收负担从而达到鼓励纳税人从事相关经营项目的行政行为。一项税收优惠政策涉及面广，参与者众，常常有较大不确定性，受主观认识的局限性和政策执行的复杂性所限，政策执行后的一些效果是制定之初始料未及的，在税收工作实践中出现事与愿违的现象也屡见不鲜。因此，一个完整的税收优惠政策过程，不仅要有科学合理的规划和有效的执行，还要有政策执行效果进行评估判断，确定政策的价值，决定政策的去向。从税收优惠政策执行来看，可以分为事前评估、事中评估和事后评估。事前评估，是在税收优惠政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估，如预期减免税收、税收优惠政策可行性评估等。事中评估，是指在税收优惠政策实际执行过程中，实时动态具体运行情况，确认政策是否得到严格地贯彻执行。事后评估，就是在一个周期或者政策执行结束后，对减免税实际效果的评估，发现问题、查找原因、优化机制、强化效果。税收优惠政策的事后评估主要包括三个方面内容，效果评估、效率评估和效应评估。

（一）税收优惠政策效果评估

税收优惠政策效果评估，指的是衡量政策实施后产生的各种影响和结果。一是政策目标的实现情况，即政策制定者设定的预期目标实现程度，完全实现，或是部分实现，还是基本没有实现。二是政策的总体效果情况，即税收优惠政策实行后对整个社会产生何种影响？或者正在影响的状态是什么？三是政策的全部效果状况，即税收政策优惠实行后正面和负面的效果是什么？经济、非经济效果是什么？对受益人、行业、区域和非受益人、行业、区域造成了什么后果？

（二）税收优惠政策效率评估

衡量税收优惠政策实施效果所耗费的公共资源的数量，一般表现为公共部门为单项税收优惠政策实施的投入与产出之间的比例。政策投入包括税收优惠政策从制定、执行到评估过程中所投入的全部人力、物力、财力、信息和时间等。政策产出就是税收优惠政策执行产生的结果。效率评估的最优目标就是以最小的政策投入得到最大的政策产出。

（三）税收优惠政策效应评估

税收优惠政策执行后，衡量其对国民经济发展、社会公平正义、纳税人反应的影响大小。第一，生产力标准。无论哪一个税收优惠政策，最终的结果评价标准就是看政策是否有利于生产力的解放与发展。第二，社会公平正义标准。税收优惠政策的公平正义，就是体现公平的税负，政策的成本和收益在不同群体阶层中间、区域行业之间分配的公平程度。一项优良的政策应该是体现公平正义、合理分配的政策。第三，纳税人反应标准，就是纳税人的获得感，指的是一项税收优惠政策执行后，表示满意的纳税人占比多少，满意程度如何。

四、税收优惠政策评估的现实意义

税收优惠政策的评估是税收现代化建设的重要组成部分，主要任务就是依据一定的标准和方法，具体考量一项税收优惠政策的执行在客观上对社会、政治系统、自然环境、某些群体和个人产生的影响，综合分析一项政策的效果，是决定一项政策存废的重要依据。通过对税收优惠政策执行过程的事前、事中和事后的监督、评估和管理，可以有效地改进税收监管、防范税收执法风险。

（一）税收优惠政策评估是检验税收优惠政策的效果、效益和效率的基本途径

政策评估对于改进税收优惠政策，克服税收优惠政策的问题和障碍，增强减免税效果和经济效益，提高税收政策水平，实现宏观经济目标具有重要作用。通过定期的税收优惠政策普查以及年度经济统计资料，确定实施税收优惠政策后，减少了多少税收，增加多少经营收入，增加了多少就业，有没有达到预期目标，是否产生预期效果，是否产生了预期之外的附加效果，增加了多少个人收入，与政策实施前的数据进行对比，从而初步判断税收优惠政策是否有效执行，哪些地区执行得比较好，哪些地区执行得比较差。

（二）税收优惠政策评估是决定政策存留的重要依据

税收优惠政策属于公共政策，是一个多层次、多方面、连续、动态的过程，在执行中会呈现出一定的走向。随着政策目标实现程度的不断推进，该项政策是延续、调整还是结束，必须有一定的客观数据和资料，而税收优惠政策评估就可以提供这种客观数据和资料。第一，政策继续。研判税收优惠政策实施的政治、经济和社会环境，通过税收优惠政策普查或者典型调查，评估减免税政策是否达到预期目标和效果，是否继续执行。如果税收优惠政策在实际运行过程中，符合客观情况，政策运行顺畅、效果良好，所指向的问题或目标还未完全得到解决或实现，而且政策环境也未发生重大的变化，那么该项税收优惠政策应该予以延续。第二，政策调整。如果税收优惠政策在执行过程中，原来的税收优惠政策减免适用范围、额度、时间已明显不适应新的情况，我们必须进行调整适应新的变化，更好地实现政策目标。第三，政策终结。即完全终止原来的税收优惠政策，或者是预期目标已经实现，自然终结，或者是发生较大的政治、经济和社会环境的变化，需要出台新的、更为有效的税收优惠政策。因此，一项税收优惠政策的存废，不能凭主观臆断，必须对经济发展和纳税人权利义务等方面的影响进行客观评估分析，力求税收优惠政策的执行结果与预期目标一致。同时，建立科学稳固的税收优惠政策评估机制也可以消除朝令夕改和墨守成规的现象，真正实现税收法治。

（三）税收优惠政策评估是实现税收现代化的有效途径

税收优惠政策评估是实现完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系和优质便捷的服务体系有效途径。通过科学评估税收优惠政策，提高政策制定的层级，保持政策的稳定性，减少政策制定、实施与管理的随意性，更好地服务纳税人、服务经济发展。税收优惠政策是政府实现宏观经济调控的重要手段，如果运用不当，则会造成国家税收流失，扰乱税收秩序、妨碍经济发展。因此，必须将税收优惠政策的执行和落实情况纳入税收监管体系，进行有效的税收监管。有的税收优惠政策范围过宽、规模过大，导致税制复杂化，税收管理难度加大，增加了税收成本；有的税收优惠政策互相不协调，相互冲突，互相重叠，甚至相互矛盾，造成政策执行困难；有的税收优惠政策制度宽松，诱发企业采取不正当手段骗取优惠政策，采取虚构主体、虚构身份、虚构优惠业务等方式骗取税收优惠；有的税收优惠政策标准不明确，措辞含糊，实际操作难度很大，政策执行尺度不一，容易带来执法风险；有的地方政府自行出台优惠政策，强加于当地税务机关，以权代法、以言代法、越权减免。建立健全科学、系统的税收优惠政策评估机制，可以使税收监管目标更明确、更有针对性，同时对有关经济建设项目的审批、执行情况进行检查和项目最终效益的分析评价，为相关的税收优惠政策执行落实情况提供准确的数据支持，及时发现实际效果与政策目标的偏差，不断地调整和优化政策，完善不适应经济形势发展、操作性不强的政策，消除税收执法和监管层面的风险和管理隐患。

（四）税收优惠政策评估是公共决策科学化的必由之路

税收优惠的实质是政府减少财政收入，宏观调控某些经济行为从而实现既定政策目标，属于财政补贴性支出。通过政策评估，对比税收优惠政策与其他宏观经济调控手段，比较政策资源分配情况，并适时调整以保证政府有效资源得到合理配置。当前宏观经济形势错综复杂，各种新情况和新变化层出不穷，传统的决策过程特别是以往的税收优惠政策制定、实施与管理已经不能适应目前的形势。制定科学的评估标准，通过公开的评估程序，检验政策效果、效益和效率，合理地配置管理资源，依据新情况新变化适时调整政策。因此，税收优惠政策评估是实现税收现代化、公共决策科学化的重要途径。

五、税收优惠政策评估现实困难和不足

政策评估是我国税收优惠政策乃至税收政策过程中的薄弱环节之一，必须正确审视税收优惠政策评估的现状，客观分析不足，提高评估水平，改进税收优惠政策，有效发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

（一）缺乏对税收优惠政策评估的科学认识

政策制定者甚至决策层对税收优惠政策评估在政策过程中的地位认识不高，往往认为可有可无，在主观上存在误区。限于税收法治进程缓慢，税收优惠政策从制定到执行周期短，而且制定时通常只做价值判断，没有进行目标预测和效益评估。有时候，对于税收优惠政策的决定实际上早已做出，或者对某项税收优惠政策的实践效果已经形成定见，需要借助政策评估的形式肯定其合法性，对税收中性的损失、非受益人的损害以及政策的负面效应则避而不谈。

政策评估及其评估结果都会涉及政策绩效的评价，而政策是由人来制定并执行的。所以，税收优惠政策评估本质上是对政策制定、执行等有关人员行为的一种价值判断，是借助批判手段实现建设性目的的活动。这些政策制定和执行的相关部门和人员，有可能是税收优惠政策评估有力的支持者，也可能是最坚定的反对者，而他们的倾向取决于对政策评估价值判断的认同程度。特别是当评估主体来自第三方，这些政策制定、执行的相关部门和人员通常会持有质疑的态度，担心政策评估会带来利益损失。

（二）评估目标的不确定性

税收优惠政策的预定目标愈明确，受益人和非受益人愈明晰，然而由于现实经济问题的复杂性以及政策制定者的一些主观因素，使税收优惠政策的目标出现分散和不确定的情况。第一，多数税收优惠政策目标没有量化，评估效果也无法量化，比如直接减免类优惠，免除了应纳税额，减轻了企业税负，然而促进企业发展指标无法量化或者无法取得。第二，部分税收优惠政策的目标指向重复，政策受益人需要由不同部门审核确定，政策效果归属于哪一个政策难以划分。第三，部分税收优惠政策适用标准、减免额度一年一调整，政策执行层面标准宽严不一。上述情况导致税收优惠政策评估中价值标准的选择和排序出现混乱，加大了评估的难度。

（三）政策效果的不确定性

税收优惠政策众多，虽然适用群体小，但影响面大、利益攸关方多，既有预期的影响，也有非预期的影响；既有显性的、可以测量的影响，也包括潜在的、不易测量的影响；既有短期的影响，也有长期的影响。例如，对1.6升及以下排量乘用车减半征收车辆购置税，基本目标是鼓励节能减排和支持新能源、小排量汽车发展，更深层次的目标是拉动消费，在经济下行压力很大的情况下发挥稳定作用。然而，车辆购置税减半税收优惠政策执行的效果却不仅仅是对1.6升及以下排量乘用车消费产生影响，还带来了一系列其他效果，这些效果有正面的，也有反面的，各有利弊。比如，培育了消费者新的购车理念；有利于缓解能源、环境压力；推动汽车产业结构优化和消费升级，等等。同时，这项优惠政策的实施也带来一系列负面影响：2010年曾推行相同政策，当年国内汽车销量同比增长32.37%，但2011年政策结束后，汽车销量增幅仅为2.45%，增速为13年来最低水平。2016年1—11月，1.6升及以下乘用车销售同比增长22.5%，占乘用车销量比重的72.1%，比上年同期提高3.8个百分点，预计2017年增速将会放缓。为了避免造成2016年暴涨又在2017年增速剧烈下滑，车辆购置税优惠政策将逐步退出市场。而提前消费、销量暴涨的乘用车又加剧了部分城市的交通拥堵和环境污染。这正是政策效果的多样性和影响的广泛性，给政策评估带来了困难。此外，政策效果的不确定性还为片面的评估创造了条件。例如，有些税收优惠政策受益人及其主管税务机关受地域、行业局部利益影响只从税收优惠政策广泛影响中选取对本部门、本地域、本行业有利的因素进行评估，从而影响了评估的全面性和客观性。

（四）评估以价值判断为主，定量分析不足

评估价值判断主观性较强，容易受评估主体因素的影响，所以把定量分析与价值判断相结合是科学、准确评估的客观要求。当前税收优惠政策评估实践中使用的仍然是定性分析方法多，定量分析方法少，用定性评估取代定量评估。有的评估只简单罗列减免税额数字，有的评估没有剔除其他影响因素的效果，定量分析方法还不够科学、全面。

六、税收优惠政策评估制度化前瞻

税收优惠政策在执行过程中不可避免会出现一些偏差，而且这种偏差会削弱公共部门的各种努力，降低公众对公共部门的信任和支持。因此，公共部门尤其是税务部门必须通过税收优惠政策评估建构重要防线，有效控制偏差。

（一）政策评估的程序化

为了落实税收法定原则，确保税收优惠政策的实施达到预期政策目标，税收优惠政策的评估应该从政策的制定、实施到反馈，贯穿于整个政策过程的始终。全国人大预算工作委员会应会同政策制定主办部委、财政部、国家税务总局、国家统计局、第三方机构，组建税收优惠政策专项评估工作组。在税收优惠政策制定的动议阶段，要充分借鉴国外税收实践，听取第三方机构的政策建议，对政策的预期目标进行精准定位，科学谋划制定短期、中期、长期税收效应的目标需求。同时，应在税收优惠政策正式推出前，在部分地区开展先期试点，并根据试点经验优化政策。制定税收优惠政策法规，实现政策评估的程序化。在实施过程中，评估综合不达标的，要及时分析相关原因，进行优化调整。属于政策层面的，要在全国人大行使法律程序进行修改、完善、甚至废止；属于执行层面的，财税部门要通过各自渠道加强管理解决相关问题。当政策废止或者停止执行后，要及时总结优惠政策的效果和经验，并形成正式的报告向全国人大汇报。

简洁的税收优惠政策评估程序包括以下几个步骤：

第一，分析评估对象。包括明确政策目标，明确政策过程和机制，分析利益相关者。明确税收优惠政策政策的预期目标，如主要目标和次要目标，直接目标和间接目标。明确税收优惠政策的过程，分析一项政策从制定到执行、反馈的整个过程的总体情况，明确税收优惠政策的提议者、制定者、执行者及利益相关者。分析税收优惠政策利益相关者，厘清与税收优惠政策实行有直接或间接利益关系的受益纳税人、非受益纳税人，虽无利益关系但对这项税收优惠政策关注的群体，如学术研究组织、个人、新闻媒体对政策的态度。

第二，设计评估方案。评估方案是指导税收优惠政策评估的蓝图，是实施评估的依据和内容。评估方案的设计是否科学合理，直接关系到税收优惠政策评估的质量乃至成败。一个完整的税收优惠政策评估方案包括评估对象和主体，评估目的和目标，评估标准和方法，评估程序和制度，等等。可以参照联合国评估系统手册制定适合我国国情的税收优惠政策评估方案，并模版化、固定化。

第三，采集信息数据。税收优惠政策评估的实质就是税收优惠相关信息数据的收集与处理，因此有效的信息数据是税收优惠政策评估的基础。这些信息数据分为主观性信息、客观性信息两类，涉及税收优惠政策制定、执行和反馈全过程的方方面面。注意收集客观性信息和主观性信息，同时也要采集税收优惠政策受益群体、潜在受益群体的主观感受。此外，不同来源、不同种类的信息需要采取不同的信息收集方法，如一手信息的收集要采用调查法、案例法、实验法等方法，而二手信息则要采用文献研究法、统计分析法等。

第四，评估分析政策效率、效益和效果。从具体到抽象、从分析到综合，既有统计分析，也有价值分析、逻辑分析。统计分析就是运用统计方法分析各种信息数据，使评估结果易于理解，如对再就业税收优惠政策的信息数据进行统计分析，直接可以得出增加的再就业人口数量。逻辑分析就是把统计分析的各个结果进行排列组合，分析它们与相关纳税人经营指标和社会经济发展指标之间的逻辑关系，如考察促进资源综合利用的税收优惠政策减免税额与节能环保减排数量的关系，考察民众支持与政策执行效果的关系就是一种逻辑分析。价值分析就是对统计分析和逻辑分析的结论进行归纳、抽象，总结税收优惠政策制定、执行中的规律、问题以及改进建议。这个过程也是对税收优惠政策做出最终评价的过程。

（二）评估主体的专业化

评估机构及人员的专业水平在税收优惠政策评估过程中起到重要作用，它决定着评估标准、方法等具体操作内容，关系到评估的实际效果。同税收制度较为完善的国家相比较，我国缺乏专门从事税收优惠政策评估的组织和人员，一般集中在税务部门和高等院校，评估人员多为税务干部或高校研究学者。税务部门的税收优惠政策评估客观数据较为全面，缺少主观数据，缺乏独立性、全面性和科学性；高等院校的政策评估真实客观，更能如实反映减免税实际情况，具有一定独立性、科学性，但数据信息掌握有限，评估不够全面。针对我国税收优惠政策评估的现状，考虑构建多元化、专业化的评估体系。实行政府部门、专业评估组织、社会组织和公众等多元评估主体的结合，尤其是注重纳税人的参与。税收优惠政策属于公共政策，应该体现公众的利益和意志。一方面，税务部门内部从事税收优惠政策评估的人员分布在不同部门缺少沟通联系，还存在政策执行和评估两者合一的状况。税务部门在税收优惠政策制定、执行和评估中有较大的影响力，具备信息优势，应该充分参与评估过程，便于重塑政策。在税务部门内部建立统一规范的政策评估制度，完善相对独立、松散的评估内部组织，把政策制定修订、执行、评估职能分别交由相互独立的部门履行，并与高校科研机构合作，开展系统、全面的政策评估。另一方面，大力发展第三方的政策评估机构和人员，使之逐渐成为税收优惠政策评估的主力。税务机构内部实施的税收优惠政策评估，作为评估结果利益攸关者不可避免存在评估偏差。因此，要保证税收优惠政策评估的客观、公正，必须有外部的、独立的评估机构、新闻媒体和高校研究人员。第三方评估机构具有专业性、独立性等优势，更容易与税收优惠受益者以及未享受到税收优惠的纳税人进行沟通，了解民意，可以获得政府评估组织无法获得的信息。财税部门应该设立相应的配套措施鼓励公众参与，注意保护第三方的政策评估机构独立性，加强财税部门税收优惠政策评估人员与第三方政策评估人员的交流和合作，最大限度地实现信息共享。

评估主体必须确保收集与税收优惠政策制定者和政策有关的个人、群体和机构的精确信息，确保评估的透明性和问责性，具体实施中可以采取参与型监督和评估方法。通过吸纳不同层次的利益相关者参与，评估税收优惠政策，对内容、过程和结果的共同控制，识别问题并提出纠正措施。

传统型评估和参与型评估比较

（三）评估结论运用的法治化

税收优惠政策评估虽然有助于发现政策执行过程中的偏差以及调整手段，但是公共部门甚至一些税务工作人员担心评估结果损害信誉和资源，不能正确看待税收优惠政策评估，而且政策评估存在技术上的难度，需要专门的数据和知识。所以，有效的税收优惠政策评估的缺失，导致一些无效甚至无益的税收优惠政策不仅未能发挥作用，甚至会带来一些破坏性的结果，却仍一直被沿用。因此，在税收优惠政策评估中，要坚持科学、民主、透明、公开的原则，注重评估结果运用的法治化，为“善治”提供“良法”。一是建立评估报告的评价指标及奖惩机制。激发评估主体工作的积极性、主动性、能动性，促使税收优惠政策评估工作的承担主体高度负责任地、高效地开展并完成税收优惠政策评估工作。二是建立评估成果应用的问责机制。评估成果应用是税收优惠政策评估制度的价值所在，是实现税收优惠政策科学性、民主性、妥适性基本诉求的抓手。只有建立科学有效的问责机制，税收优惠政策评估成果的应用才可能落到实处，税收优惠政策评估制度的目的才有可能实现。

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（责任编辑：盛桢）

F812.423

A

2095-1280(2017)03-0012-08

*本文是国家税务总局2016年度税收科研课题“税收优惠政策评估机制、方法及实证分析”(批准号：2016YB09)的阶段性研究成果。

课题负责人：马之超，男，哈尔滨市国家税务局科研所副所长；张福伟，男，北京市燕山地区国家税务局党组副书记、副局长。

课题组成员：邓华平、郑孝永、徐洁、缪成石、付江峰、凌海亮、卜海鑫、周海燕、谭晓、张瑞琰、王志荣、田效先