土地管理档案的沿革和现状分析——以上海的土地管理档案为例

文/龚靖

土地管理档案的沿革和现状分析
——以上海的土地管理档案为例

文/龚靖

近年来，城镇化进程不断加快，城市范围不断扩大，城市面貌不断更新，随之产生了大量记载城镇化变迁过程的珍贵资料。土地管理档案是这些资料的重要组成部分，它涉及的内容较多，记录了地形地貌的变迁和城镇化的进程，对依法管地、合理开发用地、地籍调查、权属确认、解决土地纠纷等都起到了重要的作用。本文以上海的土地管理档案为例，试图从土地管理档案的沿革和价值入手，分析土地档案管理中存在的问题，以提出加强土地档案管理的建议。

一、土地管理档案的沿革和价值

土地管理档案历史悠久，目前，有记载的最古老的土地管理档案——地契，可追溯到明代。近代上海的土地档案记载可追溯到19世纪初，有道契档案、地契、“权丙单”等土地登记档案。随着国家开始加强对土地的使用管理，土地管理档案逐步从以权属管理为主的传统土地管理档案向现在分类繁多的现代土地管理档案转变。尤其是从上世纪八十年代起，随着土地使用制度的改革，土地所有权与使用权相分离，土地管理的政策日趋繁多，土地管理档案的内容也日趋丰富。现代意义上的土地管理档案是指国土资源管理部门在土地资源管理、开发、使用过程中形成的，具有保存和利用价值的文字材料、图表、声像材料等不同形式的历史记录，它记载了土地从初期的储备到开发、利用的全过程，还包含对这一过程进行监管的全部文字记录和影像摄录。

土地管理档案蕴藏着极为丰富的信息资源，从宏观而言，它是国家用地规划的信息来源，为国家进行土地规划等宏观决策提供重要的信息数据，是行政管理部门土地管理工作的真实记录，承载了大量的历史信息，反映了土地使用制度的变革，是研究城市房地产业史不可或缺的原始资料；从微观而言，它是涉及每个权利人、土地使用人权利来源的确定和每宗地前世今生的历史数据。从体系完整的角度而言，作为单项土地管理活动终点产生的土地管理档案，可能成为下一项土地管理活动的起点。因此，加强土地档案管理是加强土地管理工作的必要组成部分。

二、管理现状和问题分析

近年来，随着社会主义市场经济的确立和改革的深入，土地管理已成为国家宏观调控的重要手段之一，日益频繁的土地管理活动产生了大量的土地管理档案。与此同时，土地档案管理和利用中的问题也逐渐显现。鉴于土地管理档案的重要价值，如何科学、规范地管理土地管理档案成为新的课题。与目前不断改革创新的土地管理政策制度相比，土地管理档案的管理虽然在机制、设备、人员的管理方面也有相应的提高，但总体而言，仍与现代化大都市的管理水平不相适应。在上海市土地档案管理和利用的具体实践中，主要存在以下三方面问题。

（一）土地管理档案的管理制度有待进一步完善

改革开放以来，我国的土地管理制度从单一的政府控制土地调配使用，到所有权与使用权相分离，开始建立土地交易市场，到土地一级市场全面推进招拍挂制度，进一步促进土地资源的市场化配置，再到现在开始试点集体经营性建设用地入市，土地管理制度的变化可谓翻天覆地。虽然《档案法》、《档案法实施办法》为土地管理档案管理和利用工作提供了基本的制度保障，但在具体的土地管理档案的管理方面，相关部门规章和规范性文件未及时根据土地管理业务内容和范围的变化以及土地管理档案载体的更新进行必要的修改和制定，使土地管理档案的管理长时间无规范可遵循。如：1988年11月22日原国家土地管理局、国家档案局发布施行的《土地管理档案暂行规定》已于2000年废止，但没有新的土地管理档案的相关规定出台。2011年，国家档案局关于印发《国家基本专业档案目录（第一批）》的通知中明确土地管理档案作为专业档案管理，但该文件也只是从档案的角度明确专业档案的类型。2015年3月国家测绘地理信息局和国家档案局联合发布《测绘地理信息业务档案管理规定》，也仅仅是针对土地管理档案中的个别门类做出规定。直至2015年12月，国土资源部、国家档案局联合发布《国土资源业务档案管理办法》，明确土地管理档案是国土资源业务档案的一部分，在国家层面对土地管理档案包含的类别进行梳理。土地管理档案作为重要的专业档案，仅仅根据国家层面的制度进行管理是无法满足现实需要的，各地方需根据本区域内土地管理档案的管理实际，制定相应的管理制度。

（二）土地管理档案的管理体系缺乏统一性

目前，上海市土地管理档案实行统一指导、分级管理的模式，即由上海市城建档案馆、各区城建档案室分级管理。上海市城建档案馆以及各区城建档案室保存了1985年以来有关国有土地的土地档案，而集体土地上宅基地的土地档案则由各基层的土地管理部门保存。这种就地管理的制度对于档案的保管固然有效率高的特点，但各部门或单位的档案管理人员素质和档案管理环境、设备等条件的差异，造成实际上各部门和单位的档案管理水平参差不齐，难以对其实施统一有效的管理。这既不利于档案的高效管理，也不利于档案的利用。

随着土地管理制度的日益完善和城镇化建设的加快，产生的档案也在逐步地增加，土地管理档案从以凭证契约为主，慢慢发展依以业务分类划分的各类土地管理档案为主。由于涉及的业务种类繁多，如农民建房、集体土地征收、耕地保护、国有土地收回、行政处罚、闲置土地处置、土地出让、土地核验等，土地管理档案的类别也在逐渐增多。然而管理部门的职责却没有得到进一步明确。随着机构改革和各业务部门职能的调整，土地管理职能在各机关之间不断变化，而土地管理档案则由承担相应职能的下属档案管理部门进行管理。这样的土地管理模式造成行使土地管理职能的机构既有行政机关，又有派生出的事业单位，机关产生的档案保存在机关档案室，事业单位产生的档案保存在各事业单位。现行的土地管理职能和机构设置造成土地档案管理较为分散，大量的档案散落在各土地管理的职能部门，数量不明确，管理也不规范；同时，基层的管理部门缺乏专业化的库房设施和专业的管理人员，容易造成档案缺失。此外，目前上海市正在推进全市统一的基础地理信息平台，所有涉及规划土地管理的要素全部要“落地”，所有的管理行为都要在该平台上运行，所有管理数据都要在平台上沉淀。随着这一目标的逐步实现，如不能同步统一进行档案的规范管理，最终将出现信息存在但基础资料缺失的情况。因此，从实践看，土地管理档案急需进行统一管理。

（三）土地管理档案的基础工作有欠扎实

目前，土地管理档案的收集过程较为被动，收集途径也较为单一。尽管档案收集工作是确保档案完整齐全的关键，但按照土地使用全生命周期管理档案，分类较多，来源较为分散，涉及的职能部门也较多，导致当前档案大多分散保管于各职能部门，且大多未按时移交，即使移交也大多标准不一，内容不全。例如：上海市城建档案馆保存的土地档案有多处来源，包括原市房管局档案管理中心移交的、各区城建档案室移交的、市规划和国土资源局产生的；各区城建档案室保存有关于各区局职能科室产生的土地档案；土地执法部门保存有土地动态监测、土地核验、处罚的档案；规土所保存有农民建房用地的审批文件等。从市、区到乡镇基层的各级土地档案管理部门都保管了在土地管理工作中产生的大量土地管理资料，但由于收集制度不健全，业务部门在档案形成后，往往留在本部门使用，导致档案收集不齐全。因此，这种专业档案来源分散、渠道多元的现象给档案保管和利用带来了较大不便。

档案的整理及数字化工作尚待加强。尽管当前上海工程竣工档案的信息化发展水平相对较高，但土地管理档案的管理却游离在外。大多数档案只是进行了简单的数字化加工，仅能在档案系统中进行查阅。此外，全市缺乏统一的信息化平台，造成土地管理档案无法实现共享和利用。

三、加强土地管理档案管理的建议

鉴于土地管理档案的重要性和目前土地管理档案存在的诸多管理问题，在不动产统一登记的大背景下，档案管理部门和土地管理的职能部门应该采取措施，从规章制度上、收集源头上、管理措施上下功夫，做好土地管理档案的管理工作。

（一）健全土地管理档案规章制度建设

随着社会的发展和不动产统一登记在全国范围内的实施，土地管理档案工作与市场经济愈来愈紧密地联系在一起。在新形势下，国土资源部通过制定《国土资源业务档案管理办法》规范了土地管理档案等五大类档案，规定了档案管理的机构、内容和管理的规范等。基层土地管理档案的管理部门应进一步细化制度，明确档案分类，档案收集、整理、保管、鉴定、统计、利用等一系列流程的制度办法，以规范约束各项工作的顺利开展，促进土地管理档案的标准化、规范化和制度化管理。

上海土地管理档案的职能机构——上海市城市建设档案管理办公室——已于2010针对土地管理档案制定了《关于试行土地档案管理中相关标准的通知》（沪城档办〔2010〕28号，以下简称《通知》），文件规定了土地档案的整理要求、档案分类、著录表信息、文件内容及排列秩序等。

（二）明确土地管理档案部门，统一管理

长期以来，由于土地管理档案管理的特殊性——相对集中（大部分已归在城建档案部门）与绝对分散（留存在基层的职能部门）相结合，应当通过制度，明确土地管理档案的管理部门是管理土地管理档案的唯一单位，强化专业档案由专业部门统一管理的要求。在市内，确定市城建档案馆和各区城建档案室是土地管理档案的专业管理部门，整个行政区域内所有的土地管理档案都应及时做好移交工作，统一集中保管。

（三）夯实土地管理档案的基础管理工作

收集工作是确保档案完整齐全的关键。土地管理档案来源分散、渠道多元，要求土地管理档案的管理部门必须及时广泛地收集文件材料。土地档案管理部门应在档案分类的基础上，摸清每个职能部门的档案产生情况，规定收集时间，主动上门收集。

强化土地管理档案的整理和数字化标准。土地管理档案可以由各行政区域土地管理档案的专业机构分散保管，但需要建立全市统一的数据库，统一的整理和数字化标准。一方面应建立统一、规范的档案库房，对各单位的实体档案进行集中管理，另一方面档案管理部门应与土地管理的职能部门加强沟通，规划好统一的档案数据库，按《通知》标准整理纸质档案和数字档案，同时还应合理地规划建设土地管理档案的应用信息平台，使土地管理档案在信息化管理的大背景下得到有效管理和应用，为统一、规范的土地管理打下基础。

（作者单位：上海市长宁区规划和土地管理局）