小城市培育中的社会治理问题研究

王宝龙

摘要：随着城镇化步伐的加快，我国社会体制也发生了重要改革。各地也不断创新社会治理结构，来推动城镇化发展。作为浙江省小城市培育试点之一的湖州市织里镇在小城市综合改革中取得到显著成效，对当地城乡一体化发展产生了积极意义。但其推进过程中也面临着诸多瓶颈。本文以湖州市织里镇的小城市社会治理模式为例，分析其面临的困境，并提出小城市社会治理的政策建议。

关键词：小城市培育 社会治理 政策建议

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标之一是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。从国家治理的高度把社会管理提升为社会治理，不仅适应了社会转型期的要求，回应了日益严峻的现实社会治理问题，也充分彰显了国家对社会治理的高度重视。近年来，小城市的社会治理正成为国家治理体系创新和治理能力现代化的新平台。小城市是中国城市化进程中最基层的建制，是区域的政治、经济，文化中心，并兼有城市与农村特点。所以治理好小城市的治理是国家体制机制改革创新的重要组成部分，是推动区域经济发展的强大动力，是推进城乡统筹发展的有效途径。

一、湖州织里镇小城市治理模式

2010年，浙江省开始探索实施小城市培育试点工程，决定加快培育一批经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市，構筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台。织里镇作为浙江省条件优越、经济基础与社会发展较好、具有得天独厚优势的镇之一，被纳入到首批27个小城市培育试点镇之中，通过探索，织里先后进行了童装产业的升级、小城市环境改善、社会管理机制改革等，引进项目，提升小城市品位，把织里打造成和谐的新型城市，实现了由镇到城的身份转变。

织里历史上是个以织造业而闻名的乡村，在20世纪70年代末发展起了农庄产业，并逐渐形成了以童装生产经营为主的工业产业体系。在织里小城市培育的良好契机下，童装产业的转型成为重中之重。在产业转型中，织里镇建立童装产业示范园，集中进行童装的生产制造、研发设计、展览展示、信息服务、人才培育及企业孵化，再造织里发展的新优势。同时，织里还成立了国内首个以乡镇名义建立的童装设计师协会，通过童装电商形成“微笑曲线”产业，昔日的支柱产业通过转型升级，站在了更高水平、更好的平台上助推经济的发展。2015年，织里镇实现地区生产总值152.68亿元，同比增长10.64%；三次产业结构逐步优化，第三产业占比达35.3%；高新技术产业增加值7.09亿元，占规上工业增加值比重约28%。

织里镇按照“123”空间布局和功能分区，完善城镇总体规划、土地利用规划、产业规划、生态建设规划和轧村、漾西2个单元控规及3个特色村庄规划，编制教育布局等，并且排定了“规划建设一体化”项目。同时“智慧织里”也是小城市培育中的重要环，社会治理创新是“镇”转“城”的关键。织里推广和发放实名制职能IC卡来对新居民进行管理，该卡集政府管理与服务、金融、保障、通信及便民服务于一体，借助现代信息技术，建立了外来人口、房产地理、企业信息三大数据库，从而通过数据实现社会治理，推进智慧城市的有序建设与发展。

二、小城市培育中的社会治理问题

近年来，织里小城市社会治理工作取得了可喜的进步，形成了自己的特色，但是治理形势依然复杂，治理任务依然艰巨。突出问题主要有：

（一）童装产业园建设问题

为了解决镇中心区企业过度集聚、生产经营模式等问题，2013年政府实施“产业进园区”的战略决策，在织里镇香墩村建设童装产业园。整个园区规划为1900多亩，为多期建设。一期规划216亩，建设即将完成；二期规划200多亩，已完成征地并开工建设。虽然在“产业进园区”方面，出台了许多优惠政策，但是响应者还是不多。据调查，镇中心区的出租屋者（失地居民）极力反对，该政策对他们的利益有较大冲击。同时，自有生产经营用房的企业主不愿意“进产业园”，他们已经在镇中心区置业，已经形成了一定的生产经营优势，而以租房而生产经营的企业主则抱着怀疑观望的态度，对“进园区”的前途心存疑惑。所以，“产业进园区”的战略决策可能会带来一些风险：第一个是进园区的企业少；第二个是如果有大量企业进驻，那么大量员工聚集在一起，在缺乏企业主在场管理的情况下可能会发生许多治安问题；第三个是企业主购买了产业园区的房产，但是企业不进园，而是期待等房价上涨后再出售或改变用途等等。

（二）新居民管理问题

小城市的培育中，镇向市的转变也带来了新居民的管理问题，表现在：一是企业员工管理问题。规范化的企业，与员工签订了劳务合同，员工队伍也比较稳定，员工对企业的忠诚度比较高，接受管理也比较自觉。但是那些没有与员工签订劳务合同的企业，员工流动性强，与企业关系松散，企业对他们的管理较大难度。二是政府新居民管理问题。对新居民的管理，政府一直在努力，虽有工作成效，但是问题依然不少。管理新居民的基础在于登记，虽然实行“信息化登记”管理，但是由于企业员工流动性大，使得企业登记难度很大，准确性仍然不高。三是村社职能定位问题。织里镇新建社区多数是在原行政村区划派生，并重点承担新居民管理工作。但在管辖区域上，部分村与社区之间存在天然的包含或重叠现象，且与行政村相比，社区设置不够规范、体制不够顺畅、职责不够明确的问题比较突出。在新居民管理这个难题上，存在有“实力”的村不管事，而缺乏工作条件的社区又难于做事的现象，村、社“两张皮”，甚至相互推诿的现象仍然存在。

（三）市场培育问题

织里的童装企业是在无证照的状态下发展起来的，随着市场体制的不断完善，大多数企业按照有关法令要求，在证照齐全的条件下进行生产经营。但是还有数干家小企业、家庭加工场没有到工商部门登记，没有生产营业证照。2003年和2010年，《无照经营查处取缔办法》（国务院第370号令）、《关于印发进一步规范无证无照经营行为查处和监管工作实施意见的通知》（浙政办发（2010）163号）相继发出，但是这些文件在织里没有得到有效的贯彻执行。无证照生产经营不仅冲击着规范的童装市场秩序，而且潜伏着“跑路”等不稳定问题，随之将产生讨薪要薪问题，甚至引发群体性事件。同时市场不够规范问题也比较突出。在织里有两大市场一一房屋租赁市场和劳务市场。在房产租赁市场中，部分租赁双方只有简单的口头约定，没有依法签订正式租赁合同，极易产生出租方随意调价的问题，相继而来的就是承租户的抵制与维稳问题。在劳务市场上，部分劳资双方仍然没有依据国家有关法律签订正式的劳动合同，而是在口头协议下形成一种不规范的劳资关系。

此外，在小城市培育发展中，政府也面临着治理效率低，中心镇的土地资源供需矛盾突出，小城市的发展需要完善的公共配套设施来支撑，而政府面临着较大的财政压力，对发展中的资金支持力度有待加强。

三、推进小城市社会治理模式的政策建议

进一步创新小城市社会治理，必须以党十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，树立“治无病之病”理念，转变政府角色定位，大力推进依法治理，强化政府治理能力，建构社会共治体系，全面提升社会治理体系和治理能力的现代化水平。

（一）尊重市场发展规律

市场具有自身的特殊规律，只有尊重和把握这种客观规律，才能对市场进行“善治”。市场规律是内在的，需要深入调查，仔细分析，做一番透过现象的认识工作。把握市场本质，就是把握治理的要害处，取得治理的主动权。把握市场的客观规律，不能做唯上主义者，也不能做经验主义者。织里社会与童装产业同构相生，织里社会治理的关键在于童装市场的治理，而童装市场治理的关键在于认识、把握和尊重童装市场的客观规律。

（二）转变政府角色

在小城市培育试点中心镇中，转变政府职能、增强统筹城乡发展能力，是改革的重点，政府应该担当什么角色、起什么作用，这个问题十分重要。政府应该进行深入反思，放弃以往‘过多干预市场”的思维定势和行为模式，应该不再扮演以往那种“全能型”的角色。在产业转型升级中，把握产业园建设节奏，稳步推进，不能盲目追求速度，发挥市场的决定性作用，鼓励企业做优做强，出台相关政策倒逼企业转型升级。同时，提供良好的公共服务，建立投资融资服务、行业协会等平台，构建与产业链配套的服务体系。另一方面，要强化政府的职能能力，增强治理的精准度和针对性，加大对新居民管理中的技术投资，提高管理人员的专业化水平，保证有适当的人力和精力开展社会治理工作。

（三）构建社会共治体系

构建社会共治体系，除了需要政府转变职能，还需要社会其他主体的共同努力。首先，加强村社自治功能。充分利用社会力量，调动各方积极性，推进自我治理。创新村民（居民）代表大会制度，扩大新居民代表数，增强自治能量。建立业主、新居民的参与机制，使他们参与到各类治理组织中来，为他们履行治理责任创造条件和机会。其次大力发展志愿者隊伍。打造警民共同体，把公安力量与社会力量有机地结合起来，实现“1+1>2”的管控能量增值。设立志愿者奖励制度，鼓励退休人员参加到志愿者队伍中来。设立“见义勇为”基金，奖励、鼓励见义勇为者、在处理突发事件的有功人员。再次是注重发挥企业的作用。企业是市场的主体，也是治理的重要力量。建构政府与企业协同的治理机制，形成“政府——企业——员工”的管控格局。发挥房产业主的作用，做好“以房管人”的工作，形成“政府——房产业主——租赁者”的管控格局。最后要充分发挥异地力量。适时开展异地民间大走访活动，增强与异地居民的感情，增强社会治理的感情力量。聘任一些退休的有威望的政府官员来织里工作，发挥异地民间“乡贤”的作用。构建社会共治体系，提高自治能力，才能促进和谐社会的建设。

四、结论

小城市社会治理模式作为统筹城乡发展、实现镇向城的转变，还有很多地方需要完善和改进，这关乎产业转型、户籍制度、社区治理、公共服务等多个方面。在这一过程中会出现各种问题，需要社会各方的共同努力，积极探索创新，才能实现转型和发展，从而实现经济社会的全面发展。