论土地储备制度的意义

陈惠珍

摘要：土地储备制度作为我国城市土地管理的重要内容，在城市土地建设和发展中起着重要的影响，土地储备制度的建立和完善，能够解决城市土地长期供应不足、乱占耕地现象，缓解城市建设用地需求增加和耕地过度减少之间的矛盾，为推动我国城市土地健康有序的运转提供制度保障。但是我们也要看到当前我们国家的土地储备制度还存在一些不完善的地方，需要不断改进和优化。本文对土地储备制度的意义进行全面论述，并结合存在的问题提出了有效解决措施，以供参考。

关键词：土地储备制度；意义；现状；对策

1、我国土地储备制度基础内容简述

1.1定义。土地储备制度，是指土地收购储备机构，通过征收、收购、置换、到期回收等方式，将土地从分散的土地使用者手中集中起来，由土地收购储备机构统一进行土地整理后纳入土地收购储备库，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划，通过招标、拍卖、挂牌等方式有计划地将储备土地投入到市场，以供应和调控各类建设用需求的一种土地管理制度。

1.2发展历程。土地储备制度最早于1896年始于荷兰，称之为“土地银行”，后再德国、瑞典、英国、美国等国家得到推广。我国土地储备制度起步较晚，始于20世纪90年代市场经济发展初期，1996年上海成立了我国第一家土地收购储备机构——上海土地发展中心；1997年，杭州成立了土地储备中心；随后，南通、青岛、武汉等地相应成立了不同形式的土地储备机构。2001年，国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，标志着我国城市土地储备制度开始在全国范围内推广。经过10年的努力，目前我国已经拥有土地储备机构2000多个，大大的促进了城市土地市场的有序运转和社会经济的发展。

1.3特点。土地储备一般包括土地取的收回或收购、前期开发、土地供应三个环节。由此， 就要求土地储备的统一性与整体性。建立土地储备制度，要求按“统一回收、统 一供应”原则，凡是在辖区内需要盘活的土地都必须统一纳入土地储备运作机制，由政府统一收回，进行调控。同时，土地储备要注重目标的协调性与整体性。包括在空间上的经济、社会、生态环境等效益的统一和时间上近期效益和长远效益的统一，把宏观调控土地市场与土地的生态经济管理相结合，以社会效益、生态环境效益为主要目标，兼顾经济效益。同时土地储备具有增值性和外部性特点。土地储备机构取得的土地一般是未进行基础设施开发的生地或者毛地，为了让储备土地增值，土地储备机构通常要对那些已经规划好的、准备投入市场的土地先搞好前期开发，然后再将这些土地供应出去。这样通过前期开发，实现了储备土地的增值，这也就同时构成了外部性。

2、我国土地储备制度的意义分析

我国土地储备制度作为土地市场管理中重要的的制度创新，具有其深刻而重要的意义。具体表现在：

2.1大大提升政府的宏观调控水平，充分调动政府对土地市场的宏观调控的积极性

城市土地储备制度的建立，通过将城市分散的存量土地通过收购、置换、到期回收等方式集中到“城市土地储备库”，使政府手中有充足的土地，以供应和调控土地市场。

2.2全面盘活了固有存量土地，进一步提升了土地利用效率

城市存量土地盲目供应，造成了土地用途和布局的不合理及土地利用效率的低下。通过土地储备制度的建立，将布局和用途不合理、闲置、低效利用的存量建设用地纳入到“土地储备库”，进行土地整理，然后以市场为导向，将储备土地重新投入到市场，重新配置土地资源，既可以盘活存量土地，提高土地利用效益，避免国有土地资产的流失，又可以提高土地资源利用效率，达到集约利用土地目的，减轻了设施建设对耕地的压力。

2.3有利于建立完善、公平、公开、公正的土地市场

土地储备制度的运作将确保经营性用地通过招标、拍卖、挂牌制度出让、出租，这在很大程度上避免了原有土地的“双轨供地”，减少了一级市场交易中的个人因素。同时增加了政府土地收益，减少了国有土地资产的流失。

2.4全面保障土地利用规划和城市规划的充分开展和实施

土地利用总体规划和城市規划的实施都是建立在土地基础上的，建立在政府手中有充足土地的基础上，土地储备制度的建立，使原来的低效、闲置的存量土地集中到政府手中，这给政府进行土地市场宏观调控提供了物质基础，便于根据土地利用总体规划和城市规划的要求对土地市场进行调控，以促进土地市场的健康、稳定、有序的发展。

3、我国土地储备制度存在的问题及对策

当然当前我们国家的土地储备制度还不完善，存在很多问题。一是土地储备资金筹集困难；二是土地收购补偿标准不合理；三是城市土地一级市场尚未垄断；四是土地储备机构职能的双重性带来的矛盾。

在目前缺乏制度和法律保障的前提下，使其很难找到政府行为和市场行为相一致的磨合点，对土地储备制度的进一步发展提出了挑战。

为了更好地建立健全土地储备制度，发挥有效功能，应该从以下几方面加以改进和完善。

3.1建立风险共担，利益共享的社会化资金循环机制。受宏观经济环境影响显著等特点，决定了我国土地储备必须建立一条多渠道筹措资金的机制，改变以前单向通过银行筹借资金的做法。

3.2合理确定土地补偿标准，提高土地补偿额度。通过增设土地补偿标准、提高土地补偿额度等，建立覆盖面更广的土地补偿体制，以完善我国先行土地补偿标准。

3.3加强政府的集中统一领导功能，强化土地经营的组织化程度。必须加强政府的统一管理职能，各项建设必须在土地利用总体和城市规划的指导下由政府进行统一征用、统一开发、统一供地、统一管理的良性机制，真正的做到“一个口子进，一个口子出”的土地储备管理模式，避免將土地分配给各部门进行分别开发建设。

总之，要充分认识到土地储备制度的意义，并针对存在的问题进行优化设计和改进，才能全面提升土地储备管理水平，进而发挥应有的效用。

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