农地流转中“去粮化”行为对国家粮食安全的影响及治理对策

刘丹，巩前文

（1.北京林业大学，a.人文社会科学学院，b.绿色发展与中国农村土地问题研究中心，北京 100083）

农地流转中“去粮化”行为对国家粮食安全的影响及治理对策

刘丹1a，巩前文1b

（1.北京林业大学，a.人文社会科学学院，b.绿色发展与中国农村土地问题研究中心，北京 100083）

农地流转是实现农业资源优化配置，提高农业劳动生产效率，加速农业现代化发展的必由之路。但是，农地流转中“去粮化”行为对国家粮食安全造成严重影响。本文通过对国内农地流转政策演变、基本态势以及流转中出现的“去粮化”行为动因分析发现：农地流转中“去粮化”行为对我国粮食产量、耕地质量以及农民种粮积极性影响较大。为规避农地流转中“去粮化”行为发生、保障国家粮食安全建设，建议农地优先流转给种粮大户和粮食加工企业、建立农地流转费用指导标准、规避农地流转政府强制行为、加强对农地使用用途监管和完善流转农地种粮低收益补贴等。

农地流转；去粮化；粮食安全；影响；对策

Abstract：Rural land transfer is the only way leading to the optimized allocation of agricultural resources, the improved effciency of agricultural labor production, and the accelerated agricultural modernization. However, “degraining” trend, occurred during rural land transfer, has a negative impact on national grain security. By analyzing the evolution of rural land transfer policy, its basic situation and the causes of “de-graining”, this paper found that “degraining” infuences grain yield, the quality of cultivated land, and farmers’ enthusiasm for growing grains. Therefore, to avoid de-graining and ensure national grain security, this paper provides the following suggestions: to give large grain producers and grain processors the priority to take more arable land, to establish guiding standard for land transfer fees, to avoid government enforcement during land transfer, to strengthen the supervision of agricultural land usage, and to increase subsidy for those grain producers with low returns.

Key words：farm land transfer; de-graining; grain security; infuences; suggestions

粮食安全自古以来就是社会稳定、经济发展的战略保障，《汉书》中就有“王者以民为天，而民以食为天”的记载。党中央、国务院也一直将粮食安全工作摆在突出位置。当前，我国粮食生产实现“十二连增”，粮食增产与粮食播种面积增加呈现同向关系。这意味着在未进行重大技术变革的情况下，粮食产量持续增长必须保证一定的粮食生产用地。党的十七届三中全会提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权市场，按照依法自愿原则，允许农户以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”在国家政策引导下，农地流转范围和流转数量都在不断扩大。到2015年年底，土地经营权流转面积达到0.298亿hm2，比2010年的0.125亿hm2增长1.38倍，年均增长19.1%。与此同时，流转出承包耕地的农户由3 320.9万户上升到6 329.5万户，占承包耕地农户数的比重由14.5%上升到27.5%。随着农地流转规模的扩大，流转中一系列问题也日益显现。从近年来媒体报道的农地流转后用于种植花卉、牲畜养殖和道路建设等案例可以发现，众多流转农地“去粮化”行为与国家政策要求相违背，给我国粮食安全带来严重隐患。据农业部总经济师钱克明在国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛”报告中预测，到2020年，中国粮食需求量预计达到7.2亿t，而粮食生产极限大概为6.5亿t左右。因此，为满足日益增长的粮食需求量，必须严格控制农地流转后“去粮化”行为。但是，农地流转后“去粮化”行为动因是什么？“去粮化”行为究竟会对我国粮食安全造成何种影响？如何加强农地流转后用途监管？这些问题成为研究焦点。

国内学者对农地流转与国家粮食安全之间的关系给予了高度关注。不仅有从宏观层面对粮食安全局势做出研判，如盛利等[1]通过对我国粮食安全形势和农地流转与粮食安全关系分析，提出了要在农地流转中明确产权主体、建立法律和农户保障体系；也有从微观参与主体行为层面对改善主体行为做出分析，如侯胜鹏[2]提出了农地流转是实现农业现代化的重要途径，可以从提高粮农收益和规范村集体和地方政府行为入手实现农地流转政策的有效执行；还有学者直接分析农地流转负面影响和改善措施[3-4]。但是，少有文献对我国农地流转中“去粮化”行为对国家粮食安全造成的影响展开研究。为此，本文在归纳总结了当前农地流转政策演进和流转态势基础上，剖析了“去粮化”行为动因及其对我国粮食安全造成的影响，并提出了规避农地流转中“去粮化”行为的对策建议。

1 国内农地流转及其“去粮化”现象

1.1 国内农地流转政策演进

我国实行农地家庭联产承包责任制以来，农地流转政策大致可分为：限制农地流转、允许农地流转、规范农地流转行为、适度规模农地流转等四个阶段。每个阶段有不同的政策取向，对农业发展产生的影响也呈现出较大差异。

20世纪80年代初，我国实行农村土地“包产到户”制度，农户既是土地承包者又是土地经营者，国家对农地流转进行严格限制，1982年中共中央《全国农村工作会议纪要》明确指出“社员承包的土地不准买卖、不准出租、不准转让、不准荒废，否则集体有权收回。”但是，农地流转状况在1984年发生了改变，《1984年农村工作的通知》第一次从政策层面认可农地流转，鼓励农地向种粮大户集中。1993年开始国家进一步允许农地使用权有偿转让，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确规定“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”但是，当时农地流转数量和参与流转农户较少，为加快农地流转进程，出现了强制流转的行为，部分地区采取“两田制”“、反租倒包”[5]。

2003年后为解决农地流转中出现的问题，国家开始规范农地流转工作。2003年《农村土地承包经营权证管理办法》明确提出要保护农民的土地承包权和经营权，《物权法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包法》等都对农民农地流转中的承包权和经营权进行维护。随着农民承包权和经营权得到保障，工业化和城镇化进程加快，2008年后农地流转规模迅速扩大。与此同时，流转农地“去粮化”现象也日益显现。针对农地流转中用途转变行为，《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》规定，“土地所有权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”“十二五”时期，农地流转增速迅猛，各地开始加强土地经营权流转管理和服务，在保持农村土地承包关系稳定的前提下，积极推动多种形式适度规模经营。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出“坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。”从农地流转政策演变过程可以发现，我国的农地流转政策在农地流转实践中不断调适以适应农业现代化发展，确保我国粮食安全。

1.2 国内农地流转的基本特征

1.2.1 各地区农地流转比例差异明显 我国农地流转面积不断增长，但各地区之间农地流转进程差异较大（表1）。2010-2015年间全国农地流转面积由1 244.55万hm2增加到2 978.89万hm2,增长了139.35%。各地区农地流转面积除上海外都不断增长。其中，2015年黑龙江农地流转面积最多，达到了459.82万hm2；海南最少，仅为1.83万hm2。与此同时，农地流转比例（转出农地面积/承包农地面积）及其年均增长率不断提高。2010-2015年全国农地流转比例由14.65%提升到33.29%，年均增长14.66%。上海、江苏、北京等经济发展水平较高省份农地流转比例明显高于其他省份，上海农地流转比例2015年达到了72.22%,居全国首位。除此之外，2015年较多省份农地流转比例超出全国33.29%的平均水平。辽宁、河北和湖北等地农地流转比例年均增长率较高，农地流转进程较快。

表1 2010-2015年农地流转比例及其年均增长率Table 1 Percentage of farmland circulation and its annual growth rates during 2010 to 2015

1.2.2 流转出承包耕地的农户数量逐步增长 2010-2015年流转出承包耕地的农户数量逐步增长（图1）。流转出承包耕地农户数从2010年的3 320.9万户增加到2015年的6 329.5万户，增长了90.60%；流转耕地农户数占承包耕地农户数比例也相应提高，由2010年的14.5%增加到2015年的27.5%,农地流转涉及的农户数越来越多。

1.2.3 农地转入农业企业和合作社占比不断提高 我国“十二五”期间农地流转主体间占比发生变化（图2）。农地转入农户所占比例有所下降，转入农业专业合作社和农业企业农地所占比例稳步提高。流入合作社耕地面积由0.015亿hm2增加到0.065亿hm2，占比由11.9%上升到21.8%，年均增长34.1%；流转入企业耕地面积由0.010亿hm2增加到0.028亿hm2，占比由8.1%上升到9.5%，年均增长22.9%。虽然流入农户耕地面积也由0.086亿hm2增加到0.175亿hm2，但是，占比由69.2%下降到58.6%，年均增长仅15.3%，小于转入农业企业和农业合作社的增长比重。

图1 2010-2015年耕地流转出农户数变化趋势Fig. 1 Number of households with land transfer from 2010 to 2015

图2 2010-2015年农地转入主体占比变化Fig. 2 Changes of household proportion with land transfer from 2010 to 2015

1.3 农地流转中“非农化”、“非粮化”现象凸显

随着我国农地流转面积连年增加、流转农户数量逐渐增多和转入农业合作社、农业企业等新型农业经营主体占比的提高，“非粮化”、“非农化”现象也日益凸显。2010-2015年流转农地总面积中用于粮食作物种植的面积占比平均不到60%，其中2010年用于粮食作物种植的面积占比为55.65%，2015年占比也仅为56.7%。可见，农地流转中“去粮化”倾向严重。同时，我国目前有近1/3的耕地不再由原有承包农户经营，转入农地经营者很难像农地承包者那样注重土地的可持续使用，较多经营者出于短期投机心理而改变农地用途。除此之外，农地转入农业合作社、农业企业等新型农业经营主体的“去粮化”可能性比转入普通农户和种粮大户的高，意味着随着我国农地转入农业合作社和农业企业占比的增加也会导致农地流转“去粮化”风险的提高。以河南省为例，农地转入农户的“去粮化”比例为40%，转入农业企业、合作社等新型农业经营主体的“去粮化”比例高达60%[6]。对此，中央态度十分明确，国务院办公厅下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确提出要加大粮食生产扶持力度，鼓励和支持流转农地用于粮食生产，遏制“非粮化”，严禁“非农化”，绝不允许借土地流转之名搞非农建设。

2 农地流转中“去粮化”行为动因

国家鼓励农地流转就是要盘活农地经营权，促进农业规模化生产，带动农户增产增收。但是，在农地流转过程中存在着大规模转变农地用途的“去粮化”行为，给国家粮食安全带来严重隐患。这种行为的产生不仅与粮食种植收益减少有关，也与国家整体经济发展布局和监管体系不严等因素密切相关。

2.1 种粮低利润倒逼流转农地“去粮化”

随着农产品价格机制的形成，粮食生产成本上升而粮价下跌。目前，我国粮食生产与消费出现了“三高一低现象”，即粮食产量高、粮食收购量和库存量高，粮食收购价格低。根据《中国统计年鉴2016》中的数据显示，2015年我国粮食产量为6.2亿t，与2005年相比增加了1.4亿t，增速达到16.0%，但是农民种粮收益却不断减少。从图3可以发现，2000-2015年我国三种主要粮食（稻谷、小麦、玉米）年均生产利润波动较大，2011年以后呈显著下降趋势。近五年来，粮食利润最高仅为3 761.4元/hm2，2015年粮食生产利润更是降到极点，平均仅为293.25元/hm2。

图3 2000-2015年粮食种植成本收益情况Fig. 3 Grain production cost and proft from 2010 to 2015

2010-2015年两种油料作物（花生、油菜籽）平均利润总体呈下降趋势（图4）。2012年以后两种油料作物平均利润下降幅度加大，2014年出现亏损。2013年年均利润也仅有198.75元/hm2，2015年年均利润直接降到-1 225.05元/hm2。可见，农业传统种植业普遍利润较低。

根据近年来粮食种植成本收益分析发现，粮食生产成本越来越高，收益却越来越少。新型农业经营主体转入农地后也无法解决粮食生产利润逐年下降问题，甚至由于粮食种植收益低而无法支付耕地流转费。因此，粮食种植的低利润倒逼着流转农地“去粮化”。

2.2 非农主体与非农动机叠加触发流转农地“去粮化”

图4 2010-2015年两种油料作物种植平均利润Fig. 4 Average proft of two oil crops from 2010 to 2015

构建新型农业经营体系是促进农业现代化发展，丰富农业经营制度的重要创新。新型农业经营体系将充分发挥农业合作社、家庭农场、农业企业等农业经营主体优势，推动农业改革。但是，在新型农业经营主体构建过程中，大量工商资本下乡，这类主体在其历史发展过程中并无从事农业生产经验，加之其主要动机是为了寻求经济利益最大化，导致流转农地用途转变的现象层出不穷。

粮食种植有其自身的独特性，与工业生产方式有明显差别，对种植经验依赖性较强。粮食种植经验不足制约部分新型农业经营主体经营收益的提高。同时，农业工商资本下乡种田多数采用雇佣工人种植，经营方式与小农经营比较更为粗放，单位播种面积粮食产量低于传统农户种植。由于非农主体种粮经济利润小，非农动机会更加强烈。据有关媒体调查发现，目前农户对农户流转的土地基本还是用来种植粮食，但农户企业、农户对种养大户的流转，多数出现了农地“去粮化”趋势，并且这一趋势还会加快[2]。所以，种粮经验不足与非农动机增强叠加引发了部分新型农业经营主体流转农地“去粮化”行为。

2.3 农业旅游用地严重不足导致流转农地“去粮化”

随着经济社会发展和人民生活水平提高，农业休闲旅游需求增强，但农业旅游用地供给不足，供需缺口大。为解决日益增长的旅游用地需求问题，国务院印发的旅游发展规划指出“城乡居民可利用自有住宅依法从事旅游经营，农村集体经济组织以外的单位和个人也可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、养殖业。”于是，许多旅游项目开发人利用农地流转政策漏洞将新增旅游用地开发聚焦于城郊和乡村。加之我国《土地管理法》和《土地利用现状分类标准》并未对旅游用地做出明确界定，导致旅游项目用地的审批建设标准无法控制，大量乡村旅游用地借未改变农地原有自然属性之名用于非农建设。尤其是近年来城市人口旅游偏好选择刺激和旅游用地监管不严等导致农地建设农家乐和度假村等现象层出不穷[7]。农业旅游用地客观不足，导致大量流转农地“去粮化”。

2.4 流转农地“去粮化”缺乏监督手段

流转农地用途一直以来都是政府土地管理部门较为关注的。为防止流转农地“去粮化”，国家提出要定期对农用地情况督查，通过控制粮食、良种、农资补贴和扶持政策监管农地用途，也有部分试点采用农地流转商业保险来监管农地流转双方流转行为，确保农地流转后从事农业生产。可是，商业保险和政策补贴这样的经济手段在监督实施过程中存在很大风险，可能导致许多新型经营主体为“流转土地”而“流转”。因此，当前的农地流转监督手段亟待完善。

流转农地“去粮化”监督手段缺乏主要表现在政府监督不到位和农户自发监督不足两个方面。当前，政府事前监督手段还未明确，对一些企业与地方政府、农村村集体相关负责人联合运作农地流转事宜，流转之初直接用于“去粮化”生产的行为监督较弱。同时，流转农地用途监督中未充分调动享有承包权农户监督积极性。由于农户这一主要监督主体并未被纳入到有效监督手段中，导致农户在利益最大化驱动下往往经不住高租金的诱惑。如果有人愿意转包农地，无论是农地流入后有何种用途，农民都愿意将土地经营权流转出去而忽视监督责任[8]。农地经营者破坏了一部分耕地可以再转包其它高质量耕地，大量流转农地被用于水产养殖、牲畜养殖和花卉种植等。政府和农户对土地用途监督不足导致农地质量下降严重。

3 “去粮化”行为对国家粮食安全的影响

改革开放以来，我国粮食生产大致经历了粮食产量大幅度增长(1978-1984年)、周期性波动（1984-1998年）、不断下降（1998-2004年）、连续增长（2003年至今）四个阶段。与此同时，农业生产总值也由1978年的1 117.5亿元上升到2015年的57 635亿元。但是，粮食产量和农业增加值的增长并不能使我们对粮食安全问题高枕无忧。我国粮食产量实现“十二连增”与粮食播种面积不断增加密不可分（图5）。从图5可以看出，2003-2015年粮食作物产量与播种面积变化趋势与变化幅度较为同步。2003-2009年期间粮食播种面积以较大幅度增加，粮食作物产量也不断提高；2009年以后，粮食作物播种面积增长幅度变小，粮食产量增速也开始放缓。因此，粮食播种面积保有量对我国粮食产量增加至关重要。

从短期来看，流转农地“去粮化”对于推动农业供给侧结构性改革、扭转“三量齐增”有直接作用。但是，近年来流转农地以旅游业、观光农业、设施农业的名义，被用来从事非农建设以及非农产业也屡见不鲜。由于耕地非农建设后，尤其是硬化后，恢复种植难度大，因此，长期来看，“去粮化”使国家粮食安全受到威胁。

3.1 “去粮化”导致粮食生产潜力下降

我国粮食产量实现“十二连增”是我国农业现代化改革成果的重要体现。但是，随着我国人口不断增多，粮食需求也不断增加，粮食安全趋紧。目前，粮食安全问题主要表现为粮食产量与增长速度波动明显、粮食消费量不断增长、粮食价格变动和粮食贸易逆差加大[9]。为解决粮食安全问题，保障粮食生产潜力，2016年经国务院同意，国土资源部印发《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》指出，到2020年，耕地保有量要达到1.24亿hm2以上。但农地流转过程中的“去粮化”行为导致粮食生产用地不断减少，耕地总量日趋下降。

图5 2003-2015年粮食作物产量与播种面积Fig. 5 Planted area and output of grains from 2003 to 2015

2010-2015年流转农地去粮化的比例长期居高不下。2015年有0.129亿hm2流转农地不再用于粮食生产，占总流转农地面积近43.3%（图6）。按照当前我国粮食产量（5.25 t/hm2）估算，2015年我国因农地流转后“去粮化”行为导致粮食产量减少0.89亿t，占当年粮食产量的14.32%，严重影响粮食数量安全。事实上，在我国粮食产量实现“十二连增”的同时，粮食进口量也在不断增加。海关统计数据显示，我国稻谷进口量由2010年的38.82万t增长到2015年的337.69万t，五年间增长了7.7倍。与此同时，小麦进口量也由2010年的123.07万t上涨到2015年的300.59万t，增长了49%。流转农地“去粮化”增强了粮食产量的不稳定性，加快了粮食进口量增长速度，降低了粮食生产潜力，加剧了粮食安全问题。

图6 2010-2015年农地流转总面积与用于粮食作物种植面积Fig. 6 Land circulation area used for grain production from 2010 to 2015

3.2 “去粮化”导致耕地质量下降

粮食安全是确保所有人在任何时候既能买得到又买得起他们所需的基本食品。我国粮食产量实现“十二连增”在短期内有效保障了粮食数量安全，但粮食质量安全形势依然严峻，尤其是耕地污染带来的粮食质量安全问题不容忽视。自2008年农地流转规模不断扩大后，流转农地的“去粮化”导致耕地质量下降事件频发，如2012年农民蔡某状告贾某将其转包出去的耕地用于取土烧砖的案例；山东省武城县众多种粮大户弃耕案件等[10]。根据国土资源部《2015中国国土资源公报》中关于2014年全国耕地质量等别年度更新评价成果显示，“2014年全国耕地平均质量等别为9.97等，总体偏低。优等地面积为386.5万hm2，占全国耕地评定总面积的2.9%；高等地面积为3 577.6万hm2，占全国耕地评定总面积的26.5%；中等地面积为7 135.0万hm2，占全国耕地评定总面积的52.9%；低等地面积为2 394.7万hm2，占全国耕地评定总面积的17.7%。”

由于耕地破坏的不可逆性和我国对耕地修复重视的时间较短，耕地修复技术不完备、人才缺乏等因素影响，导致耕地破坏后难以继续投入粮食生产。即使破坏后耕地再次被农户耕种，生产出的粮食也存在着极大的安全隐患。为防止流转农地“去粮化”导致耕地质量下降，《土地管理法》第四条明确规定，“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”《农村土地承包法》也明确规定，“土地流转后不能擅自改变土地的农业用途，未经批准不能将土地用于非农建设。”可是，流转农地“去粮化”行为仍很难遏制，耕地质量不断下降，对我国粮食安全影响重大。

3.3 “去粮化”影响农民种粮积极性

随着农地流转趋势加快，农民将农地以转包、转让、出租、股份合作等方式流转出去。但是，部分新型农业经营主体将流转农地“去粮化”给农民造成了从事非农生产盈利颇丰的假象，农民种粮积极性下降。在农地流转过程中，一些农地流入主体为了追求短期利益，盲目追逐市场热点，尤其是工商资本下乡，流入农地“去粮化”现象凸显。如媒体多有报道，市场花卉苗木价格上涨，就把耕地改种花卉苗木；泥鳅市场行情好，企业就流入耕地养泥鳅。而企业将流入农地用于非粮化用途带来了短期较高收益，吸引周边农户也放弃种粮。同时，一些旅游企业利用流转农地发展旅游业也促使不少农民开始改变承包耕地用途，借旅游景区带动效应发展小规模观光、休闲农业旅游，种粮积极性不断下降。

4 粮食安全目标下农地流转“去粮化”行为治理对策

农地流转用途监管在不同国家有不同做法，如日本利用土地交易许可制度和空闲地制度等来实现对土地用途的管制；英国地方政府通过制定土地利用规划、审核批准规划许可等方式实现监管；而法国则通过制定法律法规，建立农地事务所、土地整治与农村安置公司等机构来规划土地用途[11]。但是，我国特殊的农地所有权制度决定了在农地流转监管中既要借鉴国外经验又要建立具有中国特色的农地流转用途监管治理体系。

4.1 农地优先流转给粮食加工企业和种粮大户

农地流转是提高粮食生产效率的重要手段，将农地流转给种粮大户和粮食加工企业有利于确保农地流转后继续用于粮食生产，也有利于形成粮食经济的产业化发展道路。粮食产业链包括粮食生产、收购、加工转化、产品、消费等五个阶段[12]。由于我国农产品市场受国家价格调控影响严重，粮食生产、收购和加工出现脱节现象。如“2009年下旬在国际市场大豆价格快速下跌的情况下，国家临时收储的高价大豆连续数次流拍，出现了一边是国储大豆“仓满为患”而另一边则是不少国内油脂加工企业“无豆下锅”的尴尬局面[13]。”在这一过程中如果粮食生产、收购和加工能够实现对接，粮食产业发展就会顺利进行。除将农地优先流转给粮食加工企业外也可以流转给种粮大户，种粮大户具有粮食种植的初步规模和粮食种植经验，将农地流转给种粮大户可以充分发挥粮食种植规模化效益。因此，将农地优先流转给粮食加工企业和种粮大户是实现粮食种植产业化发展和粮食安全的必然选择。

4.2 制定农地流转费用分类指导标准

制定农地流转费用分类指导标准有利于规范农地流转行为。目前，农地流转费用在我国还没有形成严格的指导标准，流转费用由农地承包者与经营者之间根据具体情况协商决定，不同年份流转情况也有所差别。总体而言，平均流转费用为15 000元/hm2。但是，有些地方以粮食实物量估计，如安徽某地农地流转按照当年180 kg水稻市场价为折算标准。一般农户只会拿到以水稻最低市场价估算的农地流转费用，严重影响农户流转农地意愿。还有些地方农地流转费用市场价格混乱，农户盲目抬高流转费用，造成种粮主体收益大大减少。针对这样的情况，需要依据农地质量、农地附近交通情况和农地聚集程度等因素制定农地流转费用分类指导标准。

4.3 规避政府强制流转行为

流转农地“去粮化”行为，与工商资本下乡和地方政府、村集体联合操纵农村集体土地有很大关系。我国农村土地归集体所有，农民享有承包经营权。尽管农村土地承包权30 a不变，但村集体对农村土地仍有较大管理权，且不少农民还保留着传统“公社”思想，对村集体安排被动接受。如四川省剑阁县村小组强制种烟叶事件，地方政府将村干部工资与农地强制流转指标挂钩，逼迫农地流转“去粮化”。基于此，要规避政府强制流转行为，建立农地流转政府工作备案与审核制度。上级政府应在制定严格农地流转准入规则基础上，严格审核农地流入主体自身资质，使政府强制流转农地的“寻租”行为在源头上得到遏制。

4.4 加强农地流转后使用方式监督

当前，我们急需建立一套完备的且与流转出农地农户利益挂钩的监督体系。农民将土地流转后并不意味着对土地失去管理权，除收取租金外也要承担一定的监督责任，定期检查承包农地是否仍在进行粮食种植。为防止农户短视行为，可在农户流转租金中收取一定比例质保金，在年末按照农地使用情况确定归还及奖励金额。除与农户自身利益相关监督外，国家也需要有负责农地生产监督的专门部门，建立政府与保险公司的业务合作关系，建立农业经营主体间相互监督的机制。国家、社会和农户联合监督才能确保农地流转后真正用于粮食生产。

4.5 完善流转农地种粮补贴机制

农地流转补贴是激励农业经营主体选择农地流转及流转后用于粮食生产的重要方式。当前，为鼓励农地流转，政府财政对具有稳定流转关系，符合土地承包政策法规等五个条件的土地承包者给予1 500元/hm2补贴。原有粮食补贴在承包户与经营户间协商分配，新增补贴向规模化粮食生产主体倾斜。这样的补贴方式加快了农地流转但没要达到保障流转农地用于粮食种植的目的。当前，流转农地种粮收益低成为制约农地经营主体继续种植粮食的重要因素。如果能形成针对种粮低收益的补贴机制无疑对愿意种粮的经营主体来说是极大的扶持。补贴不仅仅局限于资金补贴还可以增强种植技术形式补贴，如为农地规模化经营者定期进行技术培训，将先进的播种技术推广给农地经营者，帮经营者引进生产机械等。非现金补贴也可以规避农业经营主体为骗取补贴而将流转农地“去粮化”。

[1] 盛利, 关欣, 蒋婧. 中国粮食安全与土地使用权流转关系研究[J].现代农业科技, 2009, 16(9): 278-280.

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（责任编辑：王育花）

The impact of “de-graining” on national grain security during rural land transfer and some governance suggestions

LIU Dan1a, GONG Qian-wen1b
（1. Beijing Forestry University, a. School of Humanities and Social Science, b. Center for Green Development and Chinese Rural Land Research, Beijing 100083）

F301 文献标识码：A 文章编号：1000-0275（2017）04-0673-08

10.13872/j.1000-0275.2017.0078

刘丹, 巩前文. 农地流转中“去粮化”行为对国家粮食安全的影响及治理对策[J]. 农业现代化研究, 2017, 38(4): 673-680.

Liu D, Gong Q W. The impact of “de-graining” on national grain security during rural land transfer and some governance suggestions[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(4): 673-680.

国家社会科学基金（16CJY044）；北京市社会科学基金（16LJC009）。

刘丹（1993-），女，内蒙古鄂尔多斯人，硕士研究生，主要从事农业经济理论与政策研究，E-mail：liu1123424@126.com；通讯作者：巩前文（1982-），男，安徽池州人，博士后，副教授，主要从事农业经济理论与政策研究，E-mail: gongqianwen@bjfu.edu.cn。

2017-04-26，接受日期：2017-07-10

Foundation item: National Social Science Foundation of China (16CJY044); Social Science Foundation of Beijing (16LJC009).

Corresponding author: GONG Qian-wen, E-mail: gongqianwen@bjfu.edu.cn.

Received 26 April, 2017;Accepted 10 July, 2017