党风廉政建设责任制实施现状研究

【摘 要】 本文阐释了党风廉政建设责任制的概念，根据中央巡视组巡视报告高频词分析了目前党风廉政建设责任制存在的问题，并对存在的问题分析了其原因。在此基础上提出了完善党风廉政建设责任制的对策建议：认真落實党风廉政建设的“两个责任”；完善政策制定，提升政策可行性；完善党风廉政建设的责任追究机制。

【关键词】 党风廉政建设；政策执行力；巡视报告；党委；纪委

一、党风廉政建设责任制的概念

对于党风廉政建设责任制的概念，国内研究一直没有一个统一明确的概念。本文旨在通过中央2010年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，在明确党风廉政建设责任制具体责任内容方面进行定义，认为党风廉政建设责任制是指：各级党委、政府及其职能部门的领导班子、领导干部在党风廉政建设中应当承担主体责任、纪委承担党风廉政建设的监督责任的制度。党风廉政建设的责任主体是各级党政领导班子及其成员，各级党政领导班子中的正职为本地区、本部门、本单位党风廉政建设第一责任人。党风廉政建设的监督责任由各级纪委班子及其成员承担。

二、根据巡视报告高频词分析目前党风廉政建设责任制存在的问题

十八大以来，截止2016年7月中央巡视组共进行了10轮巡视，巡视单位195家，通过巡视发现了各单位在党风廉政建设方面存在的问题。同时各单位也认真对照问题进行了整改，而此次巡视的独立性高、针对性强的特点为本文以巡视报告为研究范本分析当前各单位党风廉政建设情况提供了可能。通过分析巡视报告中的高频词可以有效发现当前党风廉政建设责任制存在的问题。

195份中央巡视报告中，在党风廉政建设责任制落实方面，有两条是共同贯穿的：“党的领导弱化，全面从严治党不力”、“收到了反应某些领导干部的问题线索，已经移交中纪委、中组部”。巡视组提出的问题中，“党的领导弱化”、“从严管党治党意识不强”、“政策落实不力”、“制度执行不到位” 、“机制不健全”等成为前五位的高频词汇（图表1），而这些高频词汇，在一定程度上反映了当前中国在党风廉政建设责任制方面存在的问题：

1、主体责任落实情况问题突出

在巡视报告中“党的领导弱化”、“从严治党意识不强”、“四个意识”不强等高频词汇的出现，体现了各单位党委在履行主体责任方面存在较突出的问题。在对中央国家机关工作委员会的反馈意见中提到的“党委班子‘四个意识需要进一步加强，对中央赋予的职能定位认识不够到位，机关党建工作规律研究不够，基层党组织活动政治性、思想性不强”也体现出这方面的问题。

通过“四个意识”不强、“党的领导力弱化”的字眼，体现了一些单位在党风廉政建设的主体责任落实情况不佳。一是对政治学习重视不够，对一些党的大政方针政策理解不到位，落实不到位；二是越来越多的领导，尤其是国有企业党政领导，重视业务能力的提升，重业务而轻政治，对部门的政治领导力弱化。此外，在党委的组织领导方面，依然存在封建主义的小团体、人身依附关系强化，这表现在报告中“带病提拔”、“突击提拔”、“近亲繁殖”、“违规提拔”等字眼频繁出现，一项制度要落实到位，除了政策本身的因素之外，执行者的自身素质也起到重要作用。党委的主体责任落实不强在落实党风廉政建设责任制方面建设方面，造成的直接后果就是，在落实党风廉政建设责任制的时候，党委的领导责任不能很好的发挥出来。首先，对政治学习不重视，导致对政策理解贯彻不到位，很多部门没有结合本单位出台具体的落实党风廉政责任制的具体部门规章。其次，重视业务学习，忽视了党委思想领导，过度追求政绩，追求利益，造成官商不正常关系的潜规则强化，表现在各种利益输送、权力寻租。最后，一些单位的封建主义小团体导致在党风廉政建设责任制落实方面积极主动性不够，党风廉政建设的主体责任落实不够。

2、党风廉政建设制度缺乏具体的操作细则

巡视报告中出现的“机制不健全”、 “制度执行不到位”，“政策落实不力”的频繁出现，体现了在政策执行过程中，各单位在政策执行、政策履行方面存在一些问题和困难。究其原因，主要是这些单位没有及时针对本单位、本部门情况制定具体落实政策的实施细则。在中央下发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中，一些内容过于“标准化”，导致地方的执行过程中“水土不服”。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》内容千篇一律、责任不明确，并且执行过程中没有充分考虑各省市、各职能部门的特点因地制宜，以致部分部门单位机械执行政策指令，没有立足单位、岗位实际进行责任分工。这种过度的统一标准限制了部分省市党风廉政建设责任制工作的推进，以致各基层领导班子和领导干部放弃主动思考如何承担责任、承担什么样的责任。除此之外，由于制定党风廉政建设责任制的相关政策时，制定者必须宏观考虑各省市、职能部门的共同性，制定的责主和责任条款指具有普遍的适应性，而缺少实际的针对性和指导性，这导致了政策执行过程中其实无据可依。

3、党风廉政建设责任界定不明确

“监督不力”、“政策落实不力”、“管理松散”频现，所体现出的深层次的问题就是一些单位对责任界定没有进行明确，政策执行的弹性较大。在党风廉政建设过程中，政策自身对相关主体责任人、监督责任人的责任缺乏具体的界定标准，缺乏明确规定，导致政策执行弹性大。在实际的政策执行过程中，追究谁的责任、如何追究，在各种错综复杂的现实状况中划归工作失误的程度都处于“自由裁量”的模糊地带。这给政策的执行带来了较大的随意性和自由裁量性，使得责任追究失去了其应有的约束力。同时政策文件中工作“软指标”也难以具体化甚至数量化，使得政策执行过程中丧失部分约束力，个人工作上触犯了责任追究“硬指标”的问题易于追究，而对“软任务”问题则难以追究。比如在党风廉政建设的责任制考核中，排名相对靠后的相关职能部门和单位是否可以认定为开展党风廉政建设不积极？并且即使责任制实施有力也无法完全规避工作失误，在这种状况下由应当如何对失误部门的领导群体进行履职情况评价？可见当前责任追究的规定宽泛，在追究情形表述上没有确切的数字衡量，类似“情节严重、重大损失、恶劣影响”的表述，操作中仍不好具体界定，容易在定性量纪上出现偏差，导致问责处理的弹性较大，责任界定不清晰就必然会导致在责任追究时问题突出。

4、党的作风建设有待于进一步加强

从“学习教育不够”、“四风”问题、“作风建设”的一些高频词中可以看出，一些单位依然存在学习教育不够、党的作风建设有待于进一步加强等问题，而这些问题给党风廉建设责任制的实施带来的问题就是政策执行缺乏良好的环境。加强学习教育、加强作风建设才能使党风廉政建设责任制的实施者和实施对象更能主动接纳制度，主动执行制度，才能为政策执行营造良好的政策环境。

一项政策要想得到有效执行，良好的政策环境是必不可少的一个因素。在巡视报告中，“学习教育不够”成为高频词汇，体现出中央有些部委、很多省市没有真正将党的领导、党的作风建设提升到一个十分重要的高度，党风廉政建设的目的就是要加强党的作风建设，从严治党、从严管党，营造良好政策改革环境。而各省市、国有企业等缺乏从严治党管党的意识，自然在党风廉政政策执行中难免出现以会议落实会议、以文件落实文件等走过场、走形式的“假”落实，更不会去主动宣传相关政策、不会主动强调落实党风廉政责任制的重要性。

三、当前党风廉政建设责任制存在问题的原因分析

在对195家被巡视单位整改措施进行收集整理后，可以看出采用最频繁的几种整改措施分别为建立健全机制（83.64%）、制定文件（76.97%）、规范管理（75.15%）、严格执行文件（61.21%）、加强问责（58.18%）、加强内部监管（52.12%），整改措施往往是根据每个被巡视单位所存在的问题而制定的，所以分析这些采用频率较高的整改措施可以在一定程度上反映各被巡视单位在执行党风廉政建设过程中政策执行的存在的问题及原因。

1、政策执行缺乏必要的配套措施

配套机制不健全是政策可行性不高的重要原因。这里指的机制不健全主要指与政策执行相配套的执行运行机制、制度保障机制不健全。具体而言，虽然中央下发了相关的政策文件，指导各省市、各单位执行相关政策，但是在政策落地时，缺乏具体的政策运行机制，虽然明确了党委的主体责任和纪委的监督责任，但是在党委、纪委怎么履行各自责任，主体责任、监督责任具体包含哪些内容，哪些部门负责实施、哪些部门负责监督和评价这些机制都尚未健全，导致政策执行过程中，执行效果欠佳。在分析各单位的整改报告中，“健全监督运行机制”、“健全组织机构”成为高频字眼。

中央的政策制度一般而言都是一个单一的纲领性的制度，要想制度得到真正贯彻落实，需要提出一些相配套的机制制度。一是某些配套机制是对政策存在问题的完善。一项政策制度在实施过程中会不可避免的存在这样或那样的问题，会在某一些方面尚需要进一步明确规范，这就要求在政策制定之后，同时制定一些相关的配套机制，保证政策的有效实施；二是建立健全配套机制，是对政策有效实施的保障机制。一项政策要真正有效实施，需要有相关的配套制度，解决政策在执行过程中将面临的问题。比如在新颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》之后，为确保党风廉政建设责任制能够得到有效实施，中央在2015年颁布《中国共产党巡视工作条例》。

2、政策执行者执行力不足

政策执行离不开执行者对政策的理解和执行，政策执行效果如何与政策执行者执行力强弱息息相关。在各单位的整改措施中，195份整改报告中，各单位共出台了180余部部门规章制度等，虽然这当中有些是为政策执行所制定的实施细则，但是仍然存在各单位出现以制度落实制度的现象。

政策执行者执行力不足的原因，一是政策本身缺乏可执行性；二是政策执行者自身因素。对于政策本身存在的原因，即政策缺乏相应的配套措施、各单位缺乏对政策执行的具体实施细则，导致政策执行难度大；而另一方面就是政策执行者在政策执行过程中由于对政策缺乏正确认识，执行的积极性不高，或者出现选择性执行的现象，同时政策执行者自身素质不高、组织协调能力不强也都是问题产生的原因。

3、党风廉政建设责任制缺乏良好的政策环境

在整改报告中，不少单位选择规范单位管理、开展专项治理等整改措施，对照前文分析的各单位在党风廉政建设责任制落实存在的问题，不难得出结论：各单位的作风建设不足、理论学习教育有待加强也是政策落实效果不佳的原因之一，因为单位作风存在问题、对政策理论知识缺乏必要学习，使得政策缺乏良好的执行环境。

整改报告中提及的规范管理，主要指被巡视单位为在“三公经费”使用、落实中央八项规定方面存的与党风廉政建设责任制相背离的问题。一个组织，如果从领导者到政策执行者的工作作风都存在问题，何以期待他们去认真贯彻落实本就旨在加强作风建设的党风廉政建设责任制。同时，一些单位对政策理论了解不足，会导致执行单位对政策不了解，难以形成良好的政策执行环境，导致政策贯彻执行效果不佳。

4、党风廉政建设责任制责任的问责制落实不严

政策执行缺乏科学合理的评估标准，没有形成真正的政策问责。目前，在中央下发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中，虽然提到了对政策执行的考核方法，但是并没有明确相关的考核细则以及评价标准。在参阅文献过程中也发现，目前国内对党风廉政建设责任制的实施效果还没有一个完整的评估体系。要想让政策落实到实处，必须完善相应的评价考核机制，并对考核评价结果进行相应奖惩。

另外，党风廉政建设責任制落实不严的另外一个重要原因还在于对责任的界定不够清晰。对于党风廉政建设的主体责任而言，对于哪些是领导班子的集体责任、哪些是党委书记的领导责任界定不清；对于党委的主体责任与违纪行为人的个人责任之间界定不清。另外，党委的主体责任和纪委的监督责任在实际工作中，也会存在界定不清的情况，对于哪些应该是党委负责监督的，哪些是纪委负责监督的，需要各执行单位在政策执行过程中进一步明确责任划分。

5、对党风廉政建设责任制实施缺乏有效的监督考核

既然有责任制就必须有责任落实，就必须要有对于责任落实情况的监督考核。在分析各党委的整改报告中不难发现，政策执行缺乏行之有效的监督和考核是执行效果不佳的另一个原因。

在监督方面，一是政策执行过程中缺乏日常监督。部分单位对于责任落实的监督主要是靠年终述职考核，缺乏日常监督，这就给部分领导班子、领导班子个人为应付考核“临时抱佛脚”提供了可乘之机。二是对党风廉政建设的主体责任和监督责任的落实情况缺乏监督手段。目前各单位对党风廉政建设责任制的落实情况监督更多还是依靠上级党委的监督，没有充分拓展群众监督、民主党派监督的监督渠道。三是考核机制不健全导致责任落实不到位。目前对于党风廉政建设责任制的落实情况考核机制尚未健全，党风廉政建设的主体责任落实主要放在党委班子考核、党委书记个人考核以及班子成员的个人年终考核当中，没有建立专门的党风廉政建设责任制的考核机制。

四、完善党风廉政建设责任制的对策建议

1、认真落实党风廉政建设的“两个责任”

（1）切实保证党委主体责任的落实。第一、明确党委书记作为党风廉政建设“主体责任”第一责任人的职责。党委书记要在职责范围内，切实对所在单位党风廉政建设进行全面领导，明确党委书记是承担主体责任第一责任人，有主动承担责任的主动性和积极性；第二、党委班子需要切实发挥作用。要具体明确党委班子的集体责任，加快完善权责对等，进一步完善党政联席制度，将党委工作和中心工作进行统筹协调；同时要建立健全对党委班子履职履责的考核，上级党委在对党委班子的考核中明确加入党风廉政建设主体责任的实施情况；第三、党委班子成员要落实“一岗双责”。党委的主体责任还包括党委班子成员个人应承担的责任。要贯彻落实“一岗双责”，一方面科学划分责任，明确工作分工建立责任清单；另外一方面，健全对班子个人的考核机制，不仅要对其行政工作履职履责情况进行考核，同时也要对党风廉政建设主体责任落实情况进行考核。

（2）落实纪委的监督责任。一是纪委要协助党委贯彻落实主体责任。党委的主体责任发挥和纪委的监督责任落实相辅相成，纪委需要认真协助本级党委履行主体责任，做好党风廉政建设的组织协工作。在具体工作中，各级纪委认真落实中央关于党的纪律检查工作双重领导体制的要求，强化上级纪委对下级纪委的领导，落实好报告工作、定期述职、约谈汇报等制度。二是纪委要认真做好相关职能部门在履行廉政建设和惩治腐败工作方面的工作落实情况，要更多地主动承担、预防和惩治腐败方面的工作，这是纪委的本职工作。纪委要继续加大办案力度，对腐败现象形成震慑。同时要保证纪委相对独立性和权威性，要执好纪、问好责、把好关，铁面执纪，切实履行党风廉政建设的监督责任。

2、完善政策制定，提升政策可行性

（1）提升政策本身质量。通过提升政策本身质量，使之更具可行性。政策的生命力在于政策本身的可行性、清晰性、协调性、社会回应性等。从现实看， 由于中国政治体制因素的影响，使得政策不可能完全适用于每个省市、每个部门，所以需要政策具有强大的生命力，提升政策执行力，就需要做到以下三点：一是中央在指定政策之前进行充分调研，充分听取政策执行对象的意见建议，不断完善政策，提升政策质量；二是制定与政策执行相配套的相关机制。中央的《规定》是一个纲领性的规定，在执行过程中尚存在一些需要进一步规范完善的地方，这就需要为保证政策有效实施制定相关的配套机制，如监督机制、奖惩机制、政策运行机制等；三是重视政策的试点工作。在政策全面实施之前，应进行部分试点，通过试点发现问题、解决问题，在实践中完善政策，提升政策质量。

（2）制定相配套的实施细则。结合自身实际执行具体实施细则，提升政策可执行性。由于中国幅员辽阔，政治体系相对于国外一些发达国家而言，更为复杂，这就决定了一项政策无论政策本身如何完善，都肯定不能适用于所有部门、所有单位，所以这就需要各政策执行单位根据本单位的实际情况制定具体的实施细则，就要允许各地、各部门在不违背政策原则宗旨的基础上，根据本地区特点指定具体实施细则，提高政策的适应性。

（3）完善相关组织架构。执行机构是政策顺利进行、目标全面实现的保障，因而对执行机构进行完善至关重要。一是政策执行机构要完整统一，要统一指挥、统一领导，要体现党委的主体责任，强化党的政治领导作用；二是选拔德才兼备的人才进入政策执行队伍，同时注重对队伍人员的专项培训，提高政策执行主体的整体素质，完善人员组织结构。要提升政策的执行效果，不仅不能违规使用干部，更需要为政策实施选拔德才兼备的人才，确保政策能顺利实施；三是突出信息机构，强化信息沟通。唯此才能保证其信息交流内外畅通，完善上下、平行之间的多方面、多层次的信息流通网络。同时建立专门的信息反馈渠道，公众通过社会舆论等方式反馈政策执行信息，对政策执行进行监督，防止政策执行人员在执行过程中与原政策精神相背离。

（4）营造良好政策执行氛围。政策的有效执行离不了良好的政策执行氛围的营造，这里政策执行氛围一方面是指，政策执行对象对政策的熟悉理解情况；另一方面也指政策执行需要执行单位有良好的工作作风。营造良好政策执行氛围，一是加大政策宣传力度，营造全社会拥护政策执行、支持党风廉政建设责任制良好氛围，确保党风廉政建设责任制能持续深入开展；二是在对党风廉政建设责任制执行情况不严、主体责任和监督责任执行不到位的单位和个人加大惩处力度的基础上，对惩处情况进行公开，营造严肃的政策执行氛圍；三是继续加强作风建设。加强本单位的作风建设，提高党风政风，通过加强作风建设，提升执行政策的积极性，提高政策执行效果。

3、完善党风廉政建设的责任追究机制

加强责任追究机制的建设，是贯彻落实党风廉政建设的最后防线，如果对于责任追究机制都流于形式，那么党风廉政建设就会陷入空谈。要使党风廉政建设真正落到实处，就必须进一步建立和完善考核监督机制。加强党风廉政建设还要有完善的责任追究机制，形成“有错必究、追责有据、追责必严”的共识。要完善责任追究制度，加大落实力度，对于不能有效进行政策执行的单位和个人，要与执行主体的问责机制紧密联系起来。完善现有的党风廉政建设的问责机制，强化责任追究。

（1）科学界定党风廉政建设责任。一是建立责任清单，对党委的主体责任和纪委的监督责任进行明确详细的责任划分。建立明确的责任清单，分清党委书记的领导责任、党委班子的集体责任、班子成员的个人责任等，另外也要对纪委的监督责任进行细致的责任划分；二是要以实事求是、认真负责的态度严格区分相关责任，要以高度负责的态度把党员干部应该承担的行政职责和党风廉政建设职责区分开；把领导的领导责任和违纪干部的直接责任区分开；把集体的责任和个人的责任区分开。

（2）建立健全党风廉政建设的考核机制。加强党风廉政建设的责任追究机制除明确责任外还需要加强检查，严格考核。一是在考核形式上，可以通过专项检查、工作报告、突击抽查的方式开展，也可以结合群众举报、群众信访意见、新闻媒体监督等方式进行考核；二是明确考核细则。在丰富考核方式的同时，要及时将考核细则下发至每个考核对象，同时通过座谈、专家访谈等形式细化考核标准，提高考核机制的可行性；三是明确考核的内容。考核内容可以是各单位党风廉政建设的成效、责任制的落实情况、群众的监督整改情况、焦点问题的处理情况等；四是要认真制定和完善“两个责任”追究制度体系、工作程序和保障机制，有效做到有错必究，有责必问。

（3）建立健全党风廉政建设的奖惩机制。根据激励强化理论，人的行为是对外部环境的刺激所做的反应，所以要完善党风廉政建设的激励和奖惩机制，对党风廉政建设奖惩要坚持实事求是的原则，既要积极鼓励，也要敢于处理问题。一是要建立健全“一案双查”制度，对出现问题的单位既要追究违纪当事人的责任，也要追究相关单位党委和纪委的责任，实现责任追究的制度化、程序化和常态化；二是要坚持实事求是的原则，要充分尊重考核结果，根据考核结果对各单位的党风廉政建设情况进行奖惩；三是要建立健全申诉渠道。对考核结果有异议，对奖惩决定有疑议的可以通过申诉渠道进行申诉，在尊重考核结果的同时也提升奖惩的准确性。四是要坚持考核工作和责任追究工作的民主化、制度化、公开化，对奖惩结果自觉接收广大党员干部和社会各界的监督和评议。

【注 释】

[1] 数据来源于对中纪委监察部网站公布的中央巡视组第一至第十轮巡视报告的统计.

[2] 数据来源于对中纪委监察部网站公布的中央第一至第十轮被巡视单位的问题整改报告.

【参考文献】

[1] 王芳.完善党风廉政建设责任制的思考[J].福建理论学习，2009（01）32-36.

[2] 李松.党风廉政建设责任制“升級”[J].瞭望，2010（48）34-36.

[3] 张海翔.落实党风廉政建设责任制的关键[J].社会主义论坛，2014（08）.

【作者简介】

王耿翔，男，广东揭西人，湖南大学法学院2013级公共管理研究生，研究方向：廉政政府与公共治理.