从一项环境信息可信赖度调查结果谈环境信息公开管理制度的完善

■文/王灿发

从一项环境信息可信赖度调查结果谈环境信息公开管理制度的完善

Discussions on improvement of management system for environmental information disclosure from results of an environmental information trustworthiness survey

■文/王灿发

即将毕业的中国政法大学法律硕士生李强同学在其环境信息公开的毕业论文中，批露了一份《环境信息发布来源的可靠性及环境信息评价调查》。该项调查的第三项是对不同环境信息发布主体所发布的垃圾焚烧企业信息信赖程度的调查，目的是了解公众对不同发布主体发布的环境信息的信赖度有何不同。结果既出人意料，细想却也在情理之中。

这项调查一共发出500份问卷，回收的问卷，剔除未完整作答的部分，仅有105份有效答卷。统计结果如图1。

图1 公众对不同发布主体发布的环境信息的信赖度

这个调研结果表明，公众更相信环保社会组织和科研机构发布的环境信息。62.86%的公众信赖环保社会组织发布的环境信息；60.95%的公众信赖科研机构发布的环境信息；对中央政府发布的环境信息的信赖程度超过地方政府；对企业发布的环境信息表示信赖的公众竟然未过5%，只有3.81%。一向被看好的国内媒体发布的环境信息，其信赖度虽然超过政府，但却不如国际组织被信赖。

虽然调查是小范围的，问卷发放的对象分布也不一定十分科学，其结果肯定会有一些误差，甚至可能会有比较大的误差，但它却从一个侧面反映了公众对不同环境信息发布主体的基本态度，同时也在一定程度上反映了我国环境信息公开存在的问题。造成这个调查结果出现的原因何在？值得深思。

环保社会组织和科研机构，作为与垃圾焚烧无直接利害关系的单位，更有可能站在中立的立场，据实向公众披露环境信息。特别是环保社会组织，在环境公益诉讼制度建立以后，其起诉污染和破坏环境者的很多事例，为其树立了良好的公益形象，其发布的环境信息，容易为公众接受和信赖。而科研机构往往以严谨著称，不易为利益所左右，其发布的环境信息也比较能为公众所信赖。但目前社会上因个别“砖家”受利益驱动，有时发表的不实言论，影响了科研机构的整体形象，所以公众对科研机构所发布环境信息的信赖程度在这个调查中竟不如环保社会组织。

至于公众对企业发布的环境信息信赖度低，是比较容易理解的。因为企业是环境信息公开的直接利害关系人，大多数企业本来就不想公开环境信息。即使在法律的规范下不得不公开环境信息，也往往是报喜不报忧，对所产生的环境问题往往报轻不报重，有的甚至故意弄虚作假，使得公众对其发布的环境信息难以相信。从中国政法大学“新《环境保护法》实施情况评估研究组”所作的评估报告看，2015年和2016年企业能够全部公开“基本信息”“污染物排放信息”“污防设施建设运行”“环境影响评价”“突发环境事件应急预案”“自行监测方案”等六项信息的企业不到10%。复旦大学环境经济研究中心“企业环境信息披露研究小组”对上海证券交易所的170家上市公司所作的《企业环境信息披露指数（2017中期综合报告）》看，环境信息披露的平均分也只有39.67分，竟然还有两家企业低于10分，远未达到及格水平。由此看来，公众对企业环境信息公开的极度不信赖不难理解。

政府作为对本辖区环境质量负责的主体，对环境保护具有监管职责，而且有着收集环境信息和核实环境信息的能力和条件，按道理其发布的环境信息应该是最真实可靠的，也最应该得到公众的信赖，然而，这份调查宣示的结果却有些“跌眼镜”。

地方政府不能获得公众的信任，只能说是“咎由自取”。近些年，由于一些地方政府不能正确处理经济发展与环境保护的关系，过度重视GDP增长，忽视环境保护，对所出现的环境问题，因担心被问责，担心无法通过环境保护考核，因而不时出现环境监测造假和环境报告数据造假的情况，久而久之，其环境信息公开的数据就难以得到公众的信赖。例如，西安市某环境监测站给空气检测采样器戴棉纱“口罩”、一些地方在国控大气环境监测点附近洒水降尘，如此这般的做法严重影响了公众对政府环境信息公开数据的信赖度。特别是在垃圾焚烧方面，有的地方政府不顾公众诉求，为了急于建设垃圾焚烧厂，有时提供与公众实际感受明显不符的信息，也在一定程度上影响了对政府公开环境信息的信赖度。中央政府环境信息公开的范围和真实性，本该有更高的可信赖度，但受某些地方政府信息公开虚假性的“连累”，又因普通老百姓并不能区分中央政府和地方政府，如此导致了中央政府的环境信息公开的可信赖度也不是很高。

公众本应该对新闻媒体所报道的环境信息有更高的信赖度，但调查结果却不如对国际组织公开的环境信息的信赖度高。分析其原因，一是新闻媒体为了抢新闻，对一些环境信息数据往往不加核实，听风就是雨，同一家媒体的报道，可能前后矛盾，导致了公众对媒体的不信任；二是不同媒体，对同一环境事件的报道，也可能会相互矛盾，让公众无所适从；三是一些新媒体为了吸引社会关注，不讲科学，甚至故意弄虚作假、夸大事实，让人无法相信。媒体失去了赖以生存的根基——真实，如此的事情多了以后，影响了公众对新闻媒体环境信息公开的信任度，至于对国际组织环境信息公开的信赖度较高，则主要是因国人对国际组织的崇拜和国际组织一般不会就特别具体的事件发布环境信息情况所致。

鉴于该调查，就我国的环境信息公开有如下建言。政府、立法机关及其主管部门和有关部门如果能够从这一调查中发现问题，有针对性地加以应对，也许会推进我国环境信息公开制度的完善。

一、环境信息公开制度应加强企业信息公开的力度和对企业环境信息公开内容真实性的审查。目前我国企业的环境信息公开采取强制公开和自愿公开两种形式。只有那些列入强制公开环境信息企业名录的企业才需要强制公开其环境信息，这就使得企业环境信息公开的范围很有限，远远满足不了公众对环境信息知情权的愿望和诉求，再加上对企业公开的信息缺乏真实性审查，企业往往只把自己最基本的企业概况和获奖情况加以公开，而对治理设施运行情况、排污达标情况和受罚情况往往不予公开，这就使得公众感到企业公开的信息不可信。为了解决这一问题，相关立法需要进一步扩大企业强制公开环境信息的范围，并规定由主管部门根据公众的要求或者主动对企业公开信息的真实性、全面性、准确性加以审查，提高企业环境信息的可信赖度。

二、发挥环保社会组织和研究机构在环境信息公开中的作用，政府应加强与科研机构和环保社会组织在环境信息公开方面的合作。一是某些专项的、局部的环境信息，可以委托科研机构、环保社会组织去检测、收集、整理和发布。例如某个垃圾处理场是否存在污染，某个自然保护区是否存在乱开发导致生态破坏的问题，某个矿山是否采取了复垦措施，完全可以由环保社会组织去调查和发布，政府部门不必都自己去调查发布。二是环保社会组织、科研机构全程参与政府环境信息的收集和发布，政府可以与环保社会组织、科研机构联合发布某些环境信息，比如对大气、水体的检测，对土壤污染的调查，对污染事故的调查，让环保社会组织参与，其发布的信息会更为公众所能接受和信赖。三是政府发布的某些环境信息，如果科研单位、社会组织也有同样的监测和调查，在发布前可以与这些科研单位和环保组织的数据进行比对，如果差别较大，就要分析原因，看问题出在哪里。如果数据经过比对，发现民间的数据确实有问题，让其自己主动改正，就不会出现与数据不一致的信息了。当然，官方数据如果有问题也改正，这样无疑会增强政府环境信息的可信赖度。

三、政府环境信息需要进一步透明化，提升政府数据的公信力。2008年《政府信息公开条例》生效以后，我国的政府信息公开有了很大改善，特别是政府环境信息公开更是走在了前面，得到了专业人员的高度认可。但要改变公众长期以来对政府环境信息“报喜不报忧”的负面印象，还需假以时日，也需各级人民政府及其有关部门作出更大努力，提升信息公开的信赖度。在这方面所做的工作：一是要全面的环境信息公开，切实避免“报喜不报忧”；二是要加强政府环境信息的准确性审查，杜绝虚假和不实环境信息公开；三是要建立和完善监督和追责制度，对应该公开而不公开的、公开虚假和不实环境信息的，应当由监察部门追究行政责任；对情节严重，造成严重后果的，应当追究法律责任。

四、新闻媒体应从自身找原因，加强对新闻报道环境事件及其数据真实性、准确性的审查，力求报道真实准确。新闻媒体记者需对相互矛盾的大量信息进行深入采访、调查和甄别，防止偏听偏信，同时也需要发展一支专业的环境新闻报道队伍，对环境问题、环境保护、环境治理、环境法治等各方面的专业概念、规范、数据的统计方法等有一个比较专业的了解，才不至于被忽悠、被误导，也才能作出令公众信赖的报道。

阳光是最好的防腐剂，信息公开是那束最明亮的阳光。环境信息的公开不仅可以避免环境执法、司法的腐败，而且也是促使排污者、资源开发者、生态破坏者自我约束、遵法、守法的强有力的手段。通过完善立法提高政府和企业的环境信息的可信赖度，应是当前环境信息管理制度完善的当务之急。

作者单位：中国政法大学