政府文化科技管理绩效评价初探：理论基础和指标体系

■许其高，李志刚

政府文化科技管理绩效评价初探：理论基础和指标体系

■许其高，李志刚

从现有资料来看，学术界关于政府宏观管理绩效研究以及科技管理、文化管理等专门管理绩效研究的文献可谓汗牛充栋，而对政府文化科技管理绩效的研究却堪称空白。但是当前，文化与科技的深度融合已成为世界和我国文化产业发展的基本趋势，文化科技管理相应已成为政府管理工作中新的重要领域。因此，对政府文化科技管理绩效进行评价研究、科学设计政府文化科技管理绩效评价指标体系，不仅具有理论创新意义，而且对提升政府文化科技管理能力及发展文化产业更具有不容忽视的实践意义。本文从政府文化科技管理的产生背景和文化科技管理的内涵入手，归纳政府文化科技管理的主要特点，进而梳理政府文化科技管理绩效评价指标设计的政策依据、分析指标设计的基本原则，最后提出政府文化科技管理绩效评价的定量和定性指标体系，并对该指标的使用进行了初步展望。

政府文化科技管理；管理绩效；理论依据；评价指标

许其高（1973-），安徽安庆人，硕士，江西科技师范大学商学院讲师，研究方向为产业经济学、西方经济学；李志刚（1965-），湖南邵阳人，硕士，江西科技师范大学经济管理学院党委书记，副教授，研究方向为科技及金融管理。（江西南昌330031）

一、引言——政府文化科技管理的产生背景

近十几年来，科技创新成为文化发展的新引擎，在增添传统文化新魅力的同时还衍生出了文化科技融合的新兴业态。一方面来说，文化的发展必须要得到科技的支撑，科技的创新有利于增强文化产品的感染力和传播力，有利于推动文化产业的转型升级；另一方面来看，科技的发展日新月异，不断涌现出新的重大突破，也需要新的文化产品载体来承载更多内容，例如，数字化、网络化、信息化、智能化等高新技术广泛运用于文化产业之中，产生了诸多新型的文化科技产业。因此，作为对产业经济的发展起到重要推动、协调作用的各级政府，在寻常的宏观管理、文化管理、科技管理等之外，又产生了文化科技管理这一新领域。

那么，政府文化科技管理的绩效如何，理应成为文化产品消费者、文化企业以及大众关注的重要课题。对政府文化科技管理的绩效进行科学的评价，也应引起研究者的关注。但就目前研究来看，还没有相关的文献出现，笔者愿抛砖引玉。

所谓政府文化科技管理绩效，是指政府相关部门在一定时期内从事文化科技管理中的行政行为、公共产出及其效率和效果。笔者认为，要科学地构建政府文化科技管理绩效评价指标体系，必须先基于理论与实践，厘清政府文化科技管理的内涵和内容、科学归纳其特点、准确梳理其政策依据等，这些是科学构建政府文化科技管理评价指标的理论基础所在。

二、政府文化科技管理工作及其特点

政府文化科技管理是指中央及地方各级政府面向国家文化大发展大繁荣的需求，为充分发挥科技创新对文化发展的重要支撑、提升和引领作用，所实施的加强文化科技创新、增强文化领域自主创新能力和文化产业核心竞争力、推动文化产业成为国民经济支柱性产业等一系列的宏微观行政管理活动。

那么政府文化科技管理与政府其他专门管理相比有哪些固有特性？目前学术界还没有进行明确的概括，而政府文化科技管理的特点进行科学深入的理论概括，既是深化政府文化科技管理理论认识和完善政府文化科技管理实践活动的必然要求，也是下文对政府文化科技管理绩效进行评价指标设计的直接理论基础。笔者根据政府管理与产业发展关系的基本理论，结合对政府文化科技管理实践的观察调研，分析认为政府文化科技管理主要有区别于其他政府专门管理的三个特点。

（一）政府文化科技管理执行的是国家战略。

如前所述，近年来，科技引领文化产业结构升级的态势明显，文化与科技相结合的新兴业态逐渐显现。党中央敏锐洞察这一趋势，适时提出文化事业和文化产业发展的指导方针和国家战略。例如，党的十七大报告中指出，要“运用高新技术创新文化生产方式，培育新的文化业态”；十七届六中全会中提到，发挥文化和科技的相互促进作用，提升和加强自主创新的能力；党的十八大报告也再次的提到发展新型文化业态的重要性。由此可见，对于文化科技的管理是基于国家层面的文化发展战略管理行为，具有比一般的政府专门管理更高的层次性。

（二）政府文化科技管理是一种典型的的复合管理。政府文化科技管理既涉及文化资源，又涉及科技资源以及其他多种社会资源的综合开发、利用和管理，因此与内容多较为单一的其他政府管理不同，文化科技管理是一种典型的的复合管理。具体表现在：第一，对于文化科技的管理有宏观和微观之分，这跟政府平常的专门管理大多侧重宏观管理不同。比如制定战略规划、行业规划以指导文化科技事业的健康发展是宏观管理，而管理文化科技技术市场、推广科技成果和培育示范项目属于微观管理。第二，对于文化科技的管理还可以划分出事业管理和课题管理，不同于一般专门管理仅侧重于事业管理。由于文化科技事业在我国发展时间不长，发展程度不高，所以组织课题公关、制定并实施课题规划、推动文化科技事业的发展是政府文化科技管理的一项重要内容。

（三）政府文化科技管理是多部门的协作管理。如上所述，政府文化科技管理是一种典型的的复合管理，因此必然需要多部门的协调与合作。例如，文化部是全国文化系统的科技主管部门，同时在国家发改委、科技部等的协作配合下，与各省（自治区、直辖市）文化厅（局）、发改委、科技厅（局）联系，进行有关文化科技的指导、协调、监督、服务工作。各个省市及自治区的文化厅均作为当地此项工作的主管部门，据文化部和当地发改委及科技厅的指导对本地工作进行管理。

三、政府文化科技管理绩效评价指标设计的政策依据

严格地说，伴随着文化产业的产生，即同时有文化与科技融合的现象，相应地，政府文化管理或科技管理自产生之日起，即在一定程度上包含文化科技管理。但明确政府应具有文化科技管理职责以及对文化科技管理职责进行一定高度的指导和相关规定的必须是相关政策文献。此类政策文献既是政府文化科技管理工作的依据，也是政府文化科技管理绩效评价指标设计的政策依据，构成指标设计的软性外部约束条件和参考规范体系。

（一）党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的重要论述。这是政府文化科技管理绩效评价指标设计的主要依据。

《决定》最大的亮点是把努力建设社会主义文化强国以及为人民提供更好更多的精神食粮作为深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣的根本目标，并指出了实现这一目标的主要路径。

以召开一次全会的方式对国家文化及文化事业的发展作出全面论述和部署，这在党的历史上是第一次。《决定》对文化建设组织工作、工作机制及文化科技融合发展的论述对政府文化科技管理无疑产生直接的指导意义。例如，关于加强文化领域领导班子和党组织建设以及健全共同推进文化建设工作机制的论述，为政府文化科技管理工作的组织机构安排提高了理论依据；而关于推进文化科技创新部分的论述实际上指明了政府文化科技管理的重点内容，也为政府文化科技管理绩效评价的主要指标设计提供了参考，因此更具现实意义。

（二）党的十八大关于文化事业发展的重要论述。这是政府文化科技管理绩效评价指标设计的最新依据。

十八大报告中提出要扎实推进社会主义文化强国建设。而如何建设社会主义文化强国，报告则高屋建瓴地指出关键是增强全民族文化创造活力。具体到文化产业及文化科技发展，报告提出到2020年使文化产业成为国民经济的支柱性产业。

“十八大”报告把建设社会主义文化强国，作为全面建成小康社会目标的一个重要内容，这反映了中央对文化建设重要性有更深刻的认识。报告指出建设文化强国，关键是增强民族文化创造活力,这表明中央认识到文化建设的核心是激发创造性。报告提出到2020年要使文化产业成为国民经济支柱性产业，并把它作为实现全面建成小康社会目标的一项内容，这是十八大报告文化建设部分唯一一个可量化的指标。显然，十八大关于文化事业发展的重要论述要求政府文化科技管理绩效评价指标设计必须从为文化立国服务的高度理解指标设计的意义，必须认识到指标设计核心应是体现激发群众的创造性的指标，而十八大关于文化产业及文化科技融合的论述则为政府文化科技管理绩效评价指标设计提供了直接规范。

（三）国务院于2012年发布的《国家文化科技创新工程纲要》（以下简称《纲要》）。这是政府文化科技管理绩效评价指标设计的直接依据。

《纲要》是国务院为深入贯彻党的十七届六中全会精神而制定的，高于个别部委局发布的文件。如本文第二部分所述，政府文化科技管理是多部门的协作管理，在中央政府层面，就涉及文化部、科技部、广电部、财政部等部委局的协作，那么，按我国目前的行政机构设置，省市县地方政府亦按中央政府的体制进行文化科技管理协作。所以管理协作的基本内容及工作机制设置的直接依据应为国务院于2012年发布的《纲要》，相应地，《纲要》也成为政府文化科技管理绩效评价指标设计的直接依据。

1.《纲要》明确了政府文化科技管理工作的基本原则。其一，创新引领、促进融合原则。即指出提升自主创新能力是开展文化科技创新工作的首要任务，加快形成文化科技有效融合的创新机制。其二，市场牵引、推动原则。即明确文化科技创新要以需求为导向，注重对文化各重点领域重大科技需求的分析凝练，结合实际应用，真正解决文化发展遇到的实际技术难题。其三，技术整合、转换模式原则。在充分利用现有科技成果及累积的技术时，加强技术集成创新，并强化发展模式、服务模式、管理模式的创新，推进文化和相关产业的融合发展。其四，整合资源、统筹兼顾原则。指出推动文化大发展大繁荣是全社会的共同责任，必须凝聚各相关领域的系统力量，发挥整体优势，坚持开放合作，广汲各方资源，创新组织方式。

因此，我们在设计政府文化科技管理绩效评价指标时，要突出体现文化科技融合创新类指标、体现结合群众文化需求类指标、体现技术集成创新类指标以及体现资源整合类指标。

2.《纲要》明确了政府文化科技管理工作的跨部门、跨地方协调工作机制。《纲要》指出，由于文化科技创新工作涉及范围较大，不仅有跨部门或区域的共性分析，还有行业和区域的协调规范，所以对于各方面的紧密合作，需建立由科技部、发改委、工业和信息化部、文化部、国家文物局等部门参加的文化科技创新工程部际联席会议机制，保障工程的顺利实施。

因此，《纲要》为我们进一步明确评价对象（评价客体），即从事文化科技管理工作的具体的政府部门或单位，以及进一步充实评价内容、丰富评价指标体系提供了直接依据。

四、政府文化科技管理绩效指标的设计原则

（一）特殊性原则：这是第一位的设计原则，因为正如前文具体所述，政府文化科技管理与政府其他专门管理相比，它既不是单纯的文化管理，也不是单纯的科技管理，而是旨在以科技驱动文化繁荣、引领文化产业发展的专门管理工作，因此政府文化科技管理绩效指标的设计必须体现这一特质，才能最大限度地体现指标体系的指向性及其应用价值。

（二）全面性原则：政府对于文化科技的管理可以划分为宏观和微观管理事业和课题管理。它是一种典型的综合、复合行政管理，因此政府文化科技管理绩效指标必须涵盖这些主要方面，针对评价目标和指标构建一个结构体系，否则就不能体现政府文化科技管理的复合性。

（三）动态性原则：我国文化事业的发展一直在不停的变化，基于科技创新及文化需求的驱动不断地进行能力的转变，此过程的实现即为文化产业结构的升级转型。因此，政府文化科技管理绩效指标机制也应该依照文化科技的发展创新作出相应的转变，即指标体系要具有可创新性。

（四）科学性原则：评价指标既要真实地反映我国文化科技事业的发展现状，又能客观反映科技创新驱动文化产业发展现状规律，而且指标涉及的基本概念要科学、准确，不可以主观臆造，指标的设计要做到方法科学直观、计算过程简单便捷，使之尽可能与当前统计口径、会计口径相一致。

五、政府文化科技管理绩效指标的设计

如本文一开始时所述，在政府文化科技管理绩效指标的设计上，目前学术界还没有学者进行研究。本文基于前面所述的政府文化科技管理的内涵、特点以及政府文化科技管理绩效指标设计的基本原则，同时在考虑指标统计数据的可获得性、可靠性等因素的基础上，设计了一整套政府文化科技管理绩效指标体系，如表1所示。

表1 政府文化科技管理绩效评价指标体系

该评价指标体系包括五个一级指标、15个二级指标和32个三级指标，而三级指标是将二级指标具体细化为最终需要采集统计数据的底层指标。其中32个三级指标里分别包含了21个定量指标和11个定性指标，这就需要根据不同的评价指标所具有的不同内容及特点，采用不一样的收集和计算方式。

（一）政府文化科技服务工作指标：主要表现为政府在充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的基础上，有效转变职能体系和治理结构，为文化科技企业提供各种公共服务。其中文化科技公共政策制定的准确度、文化科技管理制度准确度以及公共文化服务均等化工作的质量是政府自身建设水平的重要参数。

（二）政府文化科技保障工作指标：主要表现为发挥政府调节作用，在资金、人才及文化与科技创新平台建设上予以资金支持和科学调控，为文化与科技创新型企业提供专业化、特色化支持。其中资金保障最直接，人才及平台保障则具有基础性作用。

（三）政府文化科技引导工作指标：着重评价政府采取市场手段引导各类创新创业服务资源向文化和科技创新型企业倾斜，在更大范围内促进文化与科技深度融合。其中最重要的部分是实施重大文化科技项目带动战略、用重大文化科技项目促进产业技术创新体系提升这一项，以推动文化与科技朝着专业化、产业化、规模化方向融合发展。

（四）政府文化科技规制工作指标：主要指加强政府宏观调控、消除文化科技市场垄断、保护文化科技产权以引导各方面加大文化与科技投入力度、实现文化安全与科技安全。就当前我国文化科技产业的发展现状来说，强化文化科技知识产权监管无疑是重中之重。

（五）政府文化科技扶持工作指标：侧重政府运用财政手段等对可推进文化与科技融合发展的各类中小微企业予以资金支持，有效推动这类企业能够立足各自功能定位，促进文化与科技进一步融合。一定时期和一定区域内中小微文化科技企业成长的数量是重要参数。

六、结束语

政府文化科技管理工作在现代政府管理中的地位日益突出，提高政府文化科技管理工作水平是当前迫切之需。政府文化科技管理工作绩效评价工作的目的是为了确认政府文化科技工作成果，改进工作模式，以提高整体管理水平，因此构建科学合理的绩效评价指标体系是有效开展绩效评价活动的基础。但这只是第一步，同时还需建立和健全绩效评价机制或者引进公开透明的第三方评价机构，采取客观公正、规范可行的方法和程序，才可能使绩效评价活动达到满意的效果。另外，有必要强调：政府有关部门或单位在使用本指标体系时，应结合本部门或单位的工作侧重及其他实际情况，灵活采用和调整指标，通过构建多元化的指标体系，真实地反映和评价本部门或单位管理绩效，切实提高政府文化科技管理工作水平。

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F810

A

1006-169X（2017）07-0093-05

2013年文化部科技创新项目“鄱阳湖生态经济区文化产业科技发展水平评价指标与方法的研究及构建”（项目编号:2013KJCXXM27）。