实施都市区战略的意义、着力点和工作抓手

□黄勇

实施都市区战略的意义、着力点和工作抓手

□黄勇

之所以要提出都市区战略，就是要把中心城市和周边区域作为一个整体来规划建设，就是要在不调整行政区划、保持多个行政主体活力的前提下，谋求跨行政区域协同发展

都市区战略已写入浙江省“十三五”规划。规划指出，要“以都市区为主体形态优化空间布局”。目前来看，无论是认识还是实践，都还不够到位，有必要进一步深化对其意义的认识，明确实施着力点，加大推进力度。

实施都市区战略的意义

最重要的有两点。一是建设发展都市区对解决浙江“过密”和“过疏”并存问题可以起到一箭双雕的作用。所谓“过密”问题，就是类似杭州这样的大城市，交通拥堵、雾霾频发等“大城市病”迟迟难以解决，城市空间也已不能适应发展需求；所谓“过疏”问题，是指浙江在特定历史背景下形成的“三分天下有其二”的县域经济格局，在当前产业发展高端化背景下，已难以适应高端要素集中配置的要求。如何解决这个两难问题，是我们需要应对的挑战。都市区这种布局形态能将中心城市与县域经济有机结合起来，发挥两个优势，达到两者协同发展的效果。

二是都市区将有望成为浙江新的重要的经济增长动力来源。这是因为都市区建设发展会引发基础设施新需求，以及人口、产业的重新优化配置，可为经济发展注入新动能。当然，前提条件是改革必须到位，都市区内资源要素市场化配置水平必须提高。

实施都市区战略的着力点

根据国际经验和浙江自身需要，着力点应放在以下四个方面：

交通基础设施的互联互通。何以成为都市区？通勤联系最为关键。纵观国际大都市区，以中心城市为核心的轨道交通都非常发达。比如伦敦都市区拥有各类轨道交通线路总长度达3500公里，轨道交通客流量占都市区公共交通总客流量的50%以上；东京都市圈拥有各类轨道交通线路总长2500公里，轨道交通客流量占全部公共客流量的86%，高峰时段可达90%以上。因此，浙江都市区建设首先要推进交通基础设施的互联互通。

公共服务的“同城化”。人口和产业要在都市区范围内优化配置，前提条件是公共服务必须做到同城化。只有这个问题解决了，人口才会自由流动和按各自的需求作出居住选择。由于都市区是跨行政区域的，解决这个问题的出路在于深化市场化改革。

生态环境的共建共享。保护都市区生态环境既是各行政主体的共同责任，共建也有利于共享。2000年，我在美国学习调研时了解到的一个案例很说明问题：当初洛杉矶市想建一个污水处理厂，但按自身范围内的污水量来设计污水处理厂，规模上还不够经济。于是就与周边城市沟通商量，承诺单位污水处理价格，周边城市一算比自己单独搞合算，便纷纷加盟，一下把污水处理厂的规模扩大了不少，成本自然也大大降低。所以说，浙江都市区建设在生态环境共建共享方面也有很大的空间。

产业合理布局与分工合作。本来这不该是政府做的事，但正因为行政设置的壁垒，还得由政府来破。要按照服务业主要在中心城市、制造业重心在周边区域，研发孵化在中心城市、加工转化在周边区域，同时，周边区域之间要进行水平分工，形成各具特色的主导产业这样一种总体思路来引导布局、促进分工。

图/丁永灿

实施都市区战略的工作抓手

在阐述这个问题之前，有必要弄清几个概念，厘清一些认识。首先是都市区和都市圈概念，争论较多，用得有点乱。都市区概念起源于美国，是1910年作为城市化统计区域提出来的，后被日本广泛应用，日本人习惯叫都市圈。这样看来，两者一脉相承，没有区别。都市区（圈）的主要特征是由中心城市与周边城市化水平较高的区域组成，而且中心城市与周边区域之间通勤联系比较紧密。而都市经济区（圈）概念则与都市区（圈）概念有一定的区别，前者强调的是经济联系，因此，范围应当比后者要大一些。另外，都市区战略纳入“十三五”规划后，认识上也还存在一些偏差，有的认为都市区战略就是中心城市战略，也有的把都市区理解成市域。这些认识都有片面性，不利于都市区战略的实施。需要重申的是，之所以要提出都市区战略，就是要把中心城市和周边区域作为一个整体来规划建设，就是要在不调整行政区划、保持多个行政主体活力的前提下，谋求跨行政区域协同发展。在正确把握上述概念和认识的基础上，怎么抓的问题也就比较清晰了。

第一，建立跨行政区域的协商协调机制。这是在当下行政管理体制改革尚未完全到位背景下的一种过渡性制度安排，可在都市区和省两个层级上建立健全这种协商协调机制。目前不能说没有，但可以说没有发挥应有的作用。存在的主要问题：一是都市区范围界定不够科学；二是协调机制职能不明确，议题比较空泛；三是有关议事机构负责人配置层级偏低，权威性不够。举个例子，目前正在进行的四大都市区规划，我认为在空间范围界定上还可深入推敲。比如杭州都市区，范围确定为杭州市、绍兴市和湖州市的安吉、德清，嘉兴市的桐乡、海宁，若按通勤联系紧密度来看，绍兴市只纳入柯桥和诸暨比较合理。作这样的调整后，周边县（市）基本在通勤范围内，可以作为杭州都市区的核心区，而绍兴、湖州、嘉兴三市的其它区域可作为影响区。这样处理将杭州都市区和杭州都市经济圈两个概念在空间范围上也界定清楚了，便于实际操作。

第二，研究制定都市区有关规划和政策。规划是行动的指南，规划的编制过程，也是统一思想的过程。因此，做好规划编制工作非常重要，需要编制的规划可分为都市区区域规划和专项规划两类。区域规划即总体规划，要明确都市区的战略定位及城镇体系、产业布局、基础设施网络和农业、生态等开敞性空间的总体安排。专项规划各都市区可按需编制，主要有轨道交通规划、污水处理及管网规划、产城融合规划等等。推进都市区的建设发展也需要研究制定一些政策，比如主要用于基础设施建设的财政补助和贴息、扩大地方债发行规模、用地保障倾斜等政策。与此同时，还可制定一些鼓励和限制类政策，促进产业转移，优化空间布局，比如通过政策引导，限制中心城市发展一般制造业，鼓励中心城市工业向周边区域转移；调整考核机制，改变目前区域一体化的评价指标体系，建立以考核主导产业投入产出为重点的区域经济绩效评价体系，促进各地主导产业的培育和发展。另外，还要注意各类政策的时效性，对过时的政策要及时做出调整。

第三，及时沟通协商和协调都市区建设发展中面临的各类重大事项。主要围绕实施都市区战略的着力点，因势利导，顺势而为。都市区层面要担负主要责任，中心城市政府应挑起牵头职责，在平等协商中解决问题。都市区层面实在难以协调的事项，可请求省级层面协调，以确保都市区战略的顺利实施。

作者为浙江省人民政府咨询委学术委员会副主任、浙江省发展规划研究院学术委员会主任、研究员