稳步推进投融资领域供给侧结构性改革

□浙江省发展和改革委员会课题组

稳步推进投融资领域供给侧结构性改革

□浙江省发展和改革委员会课题组

推进投融资领域供给侧结构性改革，积极扩大有效投资补短板，强化创新驱动调结构增动能，是保持经济平稳增长和深入打好经济转型升级系列组合拳的重点任务。关键是要增强政府投资引导带动能力、激发民间投资活力能力、破解融资难融资贵能力、投资综合服务管理能力等四种能力

浙江正处在现代化建设的关键时期。推进投融资领域供给侧结构性改革，积极扩大有效投资补短板，强化创新驱动调结构增动能，是保持经济平稳增长和深入打好经济转型升级系列组合拳的重点任务。同时，适应把握和引领经济新常态，亟需推进浙江投资模式创新和投融资体制改革，持续打通社会投融资渠道，确保“十三五”投资和经济平稳增长。

创新投资模式和投融资体制的必要性

当前，在全球经济不确定性增强、国内经济尤其实体经济面临困难日益增多的背景下，浙江固定资产投资持续增长和经济平稳发展面临着较多的挑战。

民间投资比重下滑，企业投资主体地位有待进一步确立。浙江是民营经济和民间投资大省。近年来，浙江围绕新老“36条”等实施细则，坚持两个毫不动摇，坚持先行先试，激发民间投资活力取得一定成效。但受宏观经济形势、制造业投资尤其是房地产投资增长的影响，2016年民间投资增长大幅放缓，占固定资产投资比重仅为55.6%，低于江苏、广东民间投资约69%、62%的比重；但民间投资结构有所优化，重大基础设施、高新技术产业、生态保护和环境治理等重点领域，民间投资占比有较大幅度提升。各地激发民间投资和全面落实民间资本准入平等待遇进度不一，电信、交通、市政基础设施建设等领域实际进入遭遇硬性制约，民间资本相对于国有资本处于规模、准入、审批、融资、信息、合规性等劣势地位，民间投资地位有待进一步确立加强，相关鼓励和支持配套改革需进一步深化。

投融资创新难度加大，政府投资引导带动方式有待进一步优化。各地出台的政府出资基金管理使用不尽规范，投资范围不确定，投资管理需要加强；政府投资+金融资本、项目投资+区域开发等多种融资模式尚未广泛形成，社会资本参与补短板重大工程项目引导机制、合理投资回报机制和多元化退出机制有待建立；省级政府性资金使用分散，资金引导集聚和放大效应需进一步强化。同时，与全省重大项目投资庞大的融资需求相比，政府投融资平台市场直接融资能力相对较弱，省级产业投资基金、基础设施投资基金等整体规模偏小；补短板重大项目融资与大型金融保险机构对接不充分，地方融资平台重组整合、引入战略投资者能力不足，平台存量资产证券化进程有待加快。

“融资难”与“放贷难”并存，社会融资渠道需要进一步畅通。一方面，结构性的“融资难”“融资贵”问题依然存在。尤其初创期中小企业、新兴经济行业以及一些“轻资产”企业，由于信息不对称和缺乏担保，发展不确定性较大，银行惜贷心理重，即使放贷也出现借贷融资成本高现象，不仅加重企业负担，也蚕食了薄弱的利润空间。同时，由于实施资本管制，海外低成本资金的融资渠道被堵。另一方面，银行机构“放贷难”，面临贷款放不出去的压力。由于企业越来越倾向于成本更低的直接融资方式，及大量产业层次低、规模小的企业投资意愿低，银行贷款普遍存在放贷不出的情况，金融资源在实体经济间配置不尽合理。近年来，浙江直接融资比重不断提高，但仍有很大的改善空间。

涉政审批中介事项偏多，“放管服”改革有待进一步提升完善。2013年以来，浙江围绕“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”省目标，大力推进“四张清单一张网”行政审批制度改革，统筹推进企业投资项目高效审批、“零地技改”项目创新审批、中介服务市场化等改革，在全国率先开展企业投资项目承诺制试点改革，建立投资项目在线审批监管平台，推广市县同权扁平化审批体制改革，下放取消了一大批审批事项。但是，目前保留的项目审批前置或中介事项环节仍偏多，企业制度性交易成本有待降低；在下放过程中，部门条块之间沟通协调不够等原因，造成部分下放事项的审批权限不协调，部门之间统筹、衔接、配套不够，简政放权协调性、放管结合针对性不强等。

民间投资占固定资产投资比重（%）

浙江省直接融资规模及占全社会融资的比例

注：新增贷款、承兑汇票、委托贷款、信托贷款等属于间接融资，直接融资包括非金融企业股票融资和企业债券，不包括金融机构发债以及地方政府债券。2015年浙江直接融资占社会融资增量比重达32.2%，2016年为34.2%，高于全国多数地区。但与北京、重庆约40%的直接融资比重相比，浙江直接融资比重依然偏低，融资结构有较大改善空间。以信贷为主的间接融资仍占社会融资的大部分，而美日德等直接融资比重已高达70%以上。

社会投资信心不足，政府和社会资本合作模式有待加速推广。近年来，为增强经济增长内生动力、拓宽社会资本投资渠道，全国上下大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。国家发改委、财政部，省发改委、市县区政府积极响应，发布文件，建立PPP工作机构、PPP项目库并向社会推介，形成了一定的氛围。但由于相关法律法规、社会信用体系尚未健全等，投资者对社会契约精神缺乏信心，以及项目投资额大、投资周期较长（10-30年）等因素，社会资本参与重大基础设施、公共服务领域项目合资合作的积极性相对不高，PPP项目推进速度不快等。

与此同时，世界经济正处于一个长波周期下行阶段，全球经济缺乏重大创新突破导致投资新增长点难觅，金融危机复苏趋势反复、美元加息美元升值和新兴市场货币贬值、资本流出，以及我国M1增速远高于M2两者剪刀差达历史极值等，均反映出各界抱有多持现金、少投资的过冬想法，企业观望情绪较重。因此，在经济发展新常态下，浙江必须大力改革创新投融资体制机制和方式，更加注重激发社会投资活力和动力，更加注重政府投资引导带动作用和优化投资环境。

大力推进投融资体制机制“六大转变”

惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。适应把握和引领经济新常态，坚持目标导向、需求导向、问题导向，围绕深化供给侧结构性改革和适度扩大有效需求的主线，以破解浙江投融资领域体制性、结构性、关键性问题为突破口，立足当前、谋划长远，积极创新投融资模式，强化制度供给，着力激发社会投资活力，推进投融资体制机制“六大转变”，加快构建多元化新型投融资体制和项目资本运作机制，促进经济平稳健康发展。

发改投资系统工作职能从投资领域向投融资领域拓展转变。从以前单纯注重投资及投资项目计划，关口前移，投资融资并重，突出融资领域创新，融资机制、融资渠道进一步畅通，融资方式、融资结构进一步改善，融资信贷产品期限、还款方式、质押方式等进一步创新。政府投融资引导作用增强，重大基础设施、先进制造业、现代服务业等重点领域各类产业基金较为丰富，资金成本进一步下降。

传统基础设施及公共服务领域投资从政府为主向政府与社会资本合作转变。民间投资积极性得到有效调动，民间资本参与公共服务领域投资比重进一步提高，政府包办公共产品和服务供给的传统模式切实改变。特许经营、政府购买服务的范围进一步扩大，政府投资的“先导”作用和“托底”作用得到充分发挥，市场价格机制进一步增强，政府投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等参与方式多元丰富。

融资模式从间接融资为主向直接融资为主转变。充分运用股票、债券、投资基金、票据等直接融资工具进行项目融资，直接融资占年度社会融资规模比重争取达到40%以上，改变以往融资主体信贷间接融资局面。各类项目通过股权或债权、境外市场融资等融资渠道进一步多元化，重点项目通过银行间市场、证券市场、私募市场和境外市场等多层次资本市场融资能力得到大幅增强。

投资管理重心从事前审批到事中事后监管转变。项目管理从重事前审批向加强事中事后监管转变，“双随机一公开”全面推行，部门协同、中介服务更加规范协调；重点项目稽查、竣工验收和后评价制度进一步完善，社会投资项目初步形成“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒”新型项目管理框架和模式。

项目审批方式从线下为主向线上并联审批转变。充分运用互联网、大数据等技术，依托浙江政务服务网，开放共享各个部门政务信息资源，健全完善投资项目在线审批监管平台，实现全省各类投资项目一网受理、网上办理、并联审批。投资项目分类更加清晰，审批全流程时间优化，企业投资项目实现高效审批和“零上门”不见面办理。

地方融资平台从承担政府项目融资为主向政府和社会合作项目融资并行转变。“政府投资+金融资本”“政府投资+民间资本”等多种投融资机制加快形成，国有资本运营平台多元融资能力得到切实增强；BOT（建设—经营—移交）、BTO（建设—移交—运营）、DBO（设计—建设—运营）、BOO（建设—拥有—运营），及ROT（改建—运营—移交）、TOT（移交—经营—移交）、EPC+BOT（工程总承包+PPP模式）等政府和社会资本合作模式较丰富，广泛吸引社会资本参与能源、交通、水利、环保、农林、重大市政设施等领域建设。各级投融资平台融资能力得到有效增强，重大投资项目融资难融资贵问题有效缓解。

着力打好投融资领域改革系列组合拳

当前推进投融资领域供给侧结构性改革，打好组合拳，关键是要增强政府投资引导带动能力、激发民间投资活力能力、破解融资难融资贵能力、投资综合服务管理能力等四种能力。

（一）强化制度供给，增强激发民间投资活力的能力

放管结合推进企业投资便利化。切实按照企业投资项目建设“全流程、多层级、多部门”“最多跑一次”的要求，全面推进企业投资项目核准、备案制度改革，通过“技术+制度”，推动服务再提升、流程再优化，变“企业跑”为“数据跑”“政府跑”。借鉴深圳等地经验，除了关系国家安全、涉及全国重大生产力布局等，对企业投资项目实行备案管理，争取全程实现网上申报，实现企业投资项目核准、备案“零上门”不见面办理。能放全放、能减全减，合理下放审批权限，努力减少环节和材料，对实行备案制的企业投资项目提供快捷备案服务，不设置任何前置条件。推进“最多跑一次”改革向审批等涉政中介机构延伸，对实行核准制的投资项目实行并联核准，探索建立多评合一、多测合一、多审合一等“多合一”中介服务模式，探索推进政府购买中介服务。加强事中事后监管，积极推行“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒”的企业投资项目承诺制。

继续降低民间投资门槛。围绕国务院及浙江鼓励和促进民间投资健康发展的相关意见，建立健全市场准入负面清单制度，依法平等开放投资领域，确立民间投资主体地位。全面放开竞争性行业和领域，引导民间资本参与“一带一路”“长江经济带”“中国制造2025”等国家战略以及军民融合、环境保护等领域投资，推进重点产业“民参军”“军转民”，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，均对民资开放。进一步放开交通、水利、环保、能源、电信、市政工程等基础设施，以及医疗、养老、教育、文化、体育、旅游、科技等社会服务领域市场准入，加快放开垄断行业竞争性环节。进一步清理涉及市场准入、经营行为规范的地方性法规、规章和行政规范性文件，坚决取消对民间资本单独设置的附加条件、歧视性条款和准入门槛。政府推进且适宜市场化运作的重大建设项目，主动向民间资本开放。

切实减轻企业各类成本负担。按照浙江省供给侧结构性改革降成本行动方案要求，加大对实体经济支持服务力度，进一步清费减负，帮助企业降低税费、用工、用能、融资、用地、物流、外贸、管理以及制度性交易等成本。包括继续开展涉企收费清理，建立完善涉企收费目录，降低部分涉企行政事业性收费标准，减轻企业和社会负担；有效降低企业融资成本，降低融资中间环节费用，加大不良资产处置力度；合理降低企业人工成本，加大“机器换人”力度，降低企业社保缴费比例，完善最低工资调整机制；进一步降低企业用能用地成本，加快推进电力、天然气等领域改革，完善土地供应制度；切实降低企业物流成本，进一步完善公路收费政策，规范机场、铁路、港口码头及海关监管区收费；继续压缩行政审批前置中介服务事项，引导审批服务机构降低收费标准，降低企业制度性交易成本，力争审批服务时间、中介交易费用再下降20%以上。

（二）创新融资模式，增强政府投资引导带动的能力

做多PPP项目。鼓励支持各地各部门通过特许经营、政府购买服务等方式，在传统基础设施、公共服务等领域，加快推广运用PPP模式，积极发展混合所有制经济。以推进民间资本控股的杭温高铁、杭绍台铁路国家PPP示范项目为契机，掀起浙江推广PPP模式的热潮。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目，并通过ROT、TOT等方式改造提升。对政府性重大项目，除传统PPP模式外，鼓励灵活采用BOT+EPC、FEPC等混合模式。破除民间资本参与PPP项目的企业资质、资信等方面不合理门槛，为民间资本进入创造公开透明公正的环境。建立财政承受能力论证报告、物有所值评价报告和实施方案“两评价一方案”制度，建立合理投资回报机制，构建多元化退出机制，吸引更多社会资本参与PPP项目。

做大政府产业基金。按照中发〔2016〕18号文件和国务院相关精神，鼓励各地依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资各类产业投资基金等，设立各类母基金的空间仍较大。进一步深化财政专项资金管理改革，鼓励各地探索发起设立基础设施建设子基金、公共服务发展子基金等，重点做大政府性产业基金。同时优化政府投资安排方式，统筹安排、规范使用各类政府投资资金，国家各类产业基金、财政性资金配置、企业债券和地方债券发行进一步向省级大项目、好项目倾斜，切实发挥产业投资基金等各类政府性基金放大、引导优势，真正起到“四两拨千斤”的作用。加强与政策性银行对接，探索设立浙江版专项建设基金，重点支持省重点建设项目、八大万亿产业、特色小镇、PPP重大项目等，加快传统基础设施等领域项目建设。

探索设立浙江版专项建设基金

借鉴广东、北京等地做法，加强与国家开发银行、农业发展银行等政策性银行机构对接，研究设立浙江省级专项建设基金。由有关金融机构募集、投放专项建设基金，鼓励央企国资、民营资本参股，重点投放地铁、城际轨道、大型水利等资金规模大、建设周期长的基础项目，大力支持传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）重大项目建设。建立由省发改委牵头搭建政府、金融机构、项目业主的合作对接机制，省财政每年贴息10亿元，对纳入支持的项目每年给予2个点左右的贴息，补贴年限暂定三年，进一步加大对重大项目的金融支持力度。

做强国有资本运营平台。发挥浙商资产地方性资产管理公司的作用，吸引民间资本进入地方资产管理公司，加大不良资产处置力度，提高规模处置能力。着力提升国有资本、国有资产统筹运营能力，整合省属国有企业持有的证券、银行等金融牌照，积极为重大建设项目探索融资渠道。充实省国资运营公司、省交通投资集团、省能源集团、省金控集团等国有企业资本实力，组建若干千亿级专业化融资平台，加强行业主管部门对融资平台的监管与考核。鼓励市县通过依法注入优质资产、引入战略投资者，加快融资平台重组整合国有资本运营集团，推动平台存量资产证券化，转型构建一批专业化新型资本运作平台。

（三）深化金融改革，增强破解融资难融资贵的能力

大力发展境内外直接融资。推动重点领域项目发行专项建设债券和开展股权、债券融资，积极争取国家支持，解决重大项目资金缺口。积极推动重点产业龙头骨干企业到主板、中小板、创业板上市融资，加快省内法人金融机构上市、重组、并购步伐。依托资本市场开展国有企业混合所有制改革，鼓励省内国有企业以上市资源为目标开展并购重组，实现间接上市。拓展公司债、企业债、非金融企业债务融资工具等债券融资，大力发展信用贷款，优化企业融资结构。在宏观和微观审慎管理框架下，支持舟山依托自贸区建设，对接央行、银监会、外管局等，设立跨境融资试点，争取开展跨境人民币贷款业务试点，稳步实施企业外债登记管理制改革，发行海外债券。

探索构建自贸区境外融资平台

抓住中国（浙江）自由贸易试验区获批机遇，配合开展油品离岸和在岸贸易，积极扩大金融服务领域开放。总体方案明确提出“鼓励地方政府通过引入社会资本方式，在自贸试验区内设立跨境人民币各类投资基金，按注册地管理，开展跨境人民币双向投资业务。”“允许自贸试验区开展油品现期货交易初期采用双币种计价、结算，逐步探索采用人民币计价、结算，推动人民币国际化进程。”积极向国家外管局、人民银行等有关部门申请，依托舟山群岛新区和自贸区建设，结合“一带一路”倡议、长江经济带国家战略，打造具有跨境融资功能的投融资平台，大力开展跨境人民币贷款试点，发展离岸人民币为主的离岸金融业务。鼓励企业通过自贸区平台走出去到海外发行债券进行直接融资，推动浙江基础设施、公共服务等重大项目建设。

深入推进金融改革试点。发挥浙江金融优势，整合金融资源要素，打造钱塘江金融港湾金融总部基地。深入推进省级特色小镇投融资模式创新试点、诸暨投融资体制改革试点，进一步总结可复制、可推广的经验模式。深入推进温州金融综合改革、台州小微金融改革、宁波保险创新改革等三大国家级金融改革试点。积极推广政银企社合作模式，定期召开专项投融资推介会。做好国家深化县城基础设施投融资体制改革试点，推进实施国家中小城市PPP创新试点，创新重大市政工程设施项目投融资方式。积极发展金融新业态，拓宽多元化融资渠道，创新规范发展互联网金融、保险资金、小贷公司等。

破解县域经济投融资难题。全面落实省委省政府关于深化投融资体制改革的相关意见，加快推进县市一级政府投融资平台转型整合提升，构建政府资产证券化、政府投资基金等多元化资本运作机制。深化地方国有融资平台改革，建立国有资产证券化促进机制，谋划数家国有融资平台先行股份制改革乃至挂牌上市，力争每个县市资产证券化国有企业不少于3家。整合国有融资平台，探索将城投、交投等国有资产注入一家平台公司，充实平台资产，扩大融资规模，提升融资能力。强化产业基金引导，鼓励县市采取“1+X”模式设立新兴产业基金、主导产业发展基金、基础设施基金、创业创新基金、公共事业基金、科技引导基金等基金，争取以数亿政府基金规模撬动十亿以上社会资本，引导投向重点领域，有效解决地方政府项目融资难问题。

（四）切实转变职能，增强投资综合服务管理的能力

加强政府投资管理。编制实施三年滚动政府投资计划和政府投资年度计划，并与中长期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。以发展规划、产业政策、行业标准等为依据，明确发展方向、重点领域，加快建立完善各地区各部门政府投资项目库，未入库项目原则上应不予安排政府投资。充分认识投融资体制改革的重要性和紧迫性，探索设立省级投融资决策委员会，发挥好省投资主管部门及投融资决策委员会投资调控管理的综合协调等职责，统筹协调推进投融资体制改革，推进省重大项目建设、要素资源有效配置。按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，围绕公共安全、公共利益、环境保护、安全生产、产业布局、金融投资等重点领域，健全事中事后监管制度，加强投资项目事中事后的协同监管。

加强在线审批监管平台建设。依托政务服务网投资项目在线审批监管平台，推进各地、各部门与投资项目在线审批监管平台的对接整合和信息共享，实现投资项目审批、核准、备案的一网受理、并联审批、限时办结、全程监察。建立完善全省统一的投资项目清单制度，实行全省一张清单、一本帐，实现“平台赋码、接件验码、办件归集、信息共享”，强化投资项目计划清单式管理，提高联合审批、协同监管效率。全面推行投资项目统一代码制度，把项目代码作为项目整个建设周期的唯一身份标识，对企业申报项目实行统一登记、统一赋码服务。依托浙江政务服务网权力事项库，健全投资项目管理权力清单和责任清单制度，明确各级政府部门行使的投资项目审批、监管等管理职权，规范职权行使，优化管理流程。

推进企业投资项目“最多跑一次”改革

贯彻落实省委、省政府关于群众和企业到政府办事“最多跑一次”改革的重大决策部署，加快推进企业投资项目全流程、多层级、多部门“最多跑一次”改革。全面推进企业投资项目核准、备案制度改革，通过“技术+制度”，推广应用“一网受理、在线咨询、网上办理、代办服务、邮递送达”办理模式，推动实体办事大厅与投资项目审批监管平台线下线上融合发展，变“企业跑”为“数据跑”。

加强投融资领域立法。制定实施浙江省政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例，实现政府投资项目管理科学化、规范化、制度化。积极推进社会信用、股权投资等方面的地方立法工作，依法保护各方权益，维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。根据国家层面关于政府和社会资本合作相关法律法规，以及发改委、财政部等部委关于推广运用政府和社会资本合作模式规章制度，法制办、发改、财政等部门各司其职，加强地方政府和社会资本合作法规政策制定完善，加强新型投融资地方立法工作。各地各部门进一步制定完善重点项目工作指南和操作规程，加强全过程监管。

加强社会信用体系建设。积极推进《浙江省公共信用信息管理条例》等地方立法工作。依托浙江政务服务网，进一步完善全省公共信用信息服务平台。进一步优化信用环境，积极培育征信市场，加大信用产品和信用服务在投融资领域的应用，在行政管理、招标投标、政府采购等领域引入信用评价制度，建立健全守信联合激励和失信联合惩戒机制。加大对严重失信行为主体惩戒力度，建立健全失信黑名单制度，强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识。建立健全中介信用评价体系，完善中介机构信用记录制度。加强舆论宣传引导，增强政府、社会和市场改革共识，营造社会支持投融资体制改革的良好氛围。

本文系浙江省发改委2016年课题“浙江省投融资体制创新方式研究”成果之一

课题组成员：李岩益杜旭亮刘畅杜平