自贸试验区海关制度创新中的跨部门合作研究

舒 扬



自贸试验区海关制度创新中的跨部门合作研究

舒 扬*

自2013年9月中国(上海)自贸试验区挂牌以来，政府的首要任务便是开展与国际接轨、适应中国国情的制度创新。海关作为国家进出境的监督管理机关，承担着大量的制度创新工作，需要与众多部门进行合作。在制度创新过程中对跨部门合作有了一定的经验积累，同时也遇到了一系列问题与困惑，本文针对海关的不同合作，从政策供给端和外部需求开展分析，主要从协作机制和协同模式，协调机构的作用发挥，评估与激励提升完善，资源利益的合理调配等方面进行阐述，提升整体性治理的效率和水平，探索跨部门合作成功的新路径。

自贸试验区；海关制度创新；跨部门合作；协同机制；协作机制

一、研究背景和理论依据

(一)研究的意义和背景

随着经济社会的发展，海关的职能发生了巨大的变化，在传统的征税、监管、统计、缉私行政执法职能的基础上，衍生出许多新的职能，特别是越来越多的大型改革项目需要海关加入，如世博会、奥运会、自贸试验区改革、一带一路等等。海关在参与的过程中，融入程度越来越高，扮演的角色，发挥的作用，都需要重新定位。

改革越进入深水区，推进的难度就越大，单枪匹马出成绩的时代已经过去，协调合作的重要性就越凸显。目前的政府机构设置的传统型与时代需求的不匹配、越来越多的公共管理涉及交叉、多线条。跨部门合作(协作治理)一直是近年公共管理中遇到的难点。跨部门合作贯穿政策制定的全过程，从前期制定、中期执行、调整优化、后期评估，各个环节都有体现。

2016年3月6日，习近平总书记在十二届人大三次会议参加上海代表团讨论，针对代表们围绕自由贸易试验区建设、科技创新中心建设建言献策时明确提出：“着力加强全面深化改革开放各项措施系统集成。”*杜尚泽、倪光辉：《习近平总书记的两会声音》，《人民日报海外版》2016年3月16日。2014年到2016年短短三年间，上海海关在海关总署的授权下推出了31项创新制度，而且需要选择典型制度在全国进行复制推广，效率之快，频度之密，要求之高，前所未有。这其中，对跨部门协作提出非常高的要求，也是改革成效高低的关键所在。

(二)跨部门合作的发展理论

政府间跨部门合作，既涉及到宏观的顶层设计、中观的政策制定，也包括微观的行政执法环节。在海关自贸区制度创新中，主要针对政策制定环节。学者们大都运用“政策协同”一词表述，定义为“不同政府及政府部门通过沟通对话使其公共政策相互兼容、协调、支持以解决复杂性问题和实现共同目标的方式”*朱光喜：《政策协同：功能、类型与途径——基于文献的分析》，《广东行政学院学报》 2015年第4期。或“政策协同不仅有共性需求和判定标准，而且还表现为不同的深度或层次；政策协同涉及结构性和程序性多种机制，因而需要机制的理性选择，从而实现手段和目标之间的有机匹配。”*周志忍：《政策协同：理论与发达国家的当代实践》，《国家行政学院学报》 2010年第6期。

跨部门合作理论的发展存在内外两个条件的主导。外部条件是经济发展阶段的跨越与治理环境的变换，有着强烈的需求，是“要我合作”；内部条件是针对需求的变化，公共管理自身应对发展的三个阶段，是“我要合作”。两者的关系既有相互促进，也有相互掣肘。

按照西方公共行政发展的脉络，跨部门合作可以分为以下三个阶段：第一阶段，工业化时代背景下的科层制管理阶段；第二阶段，工业、信息过渡时期的新公共管理阶段；第三阶段，工业4.0时代的整体性治理。第三阶段的特点，既有公共产品需求的跨界性，公共部门靠部门专业化已经无法满足上述需求；也有政策制定的短期性，市场需求的个体性，不合作就意味无路可走，一事无成；市场对政府合作形成倒逼机制。除此之外，自然科学中的系统论协同论*高轩：《当代中国政府组织协同问题研究》，上海三联书店2015年版。也对跨部门合作的发展产生深远影响：首先，协同是主动的，协调是被动的；其次，没有竞争就没有协同；第三，协作是机械性的，协同是自适性的；最后协同是开放的，任何封闭的系统最终会走向停滞和消亡，只有对外开放才能从无序到有序的发展。

二、自贸试验区海关制度创新的跨部门合作现状

(一)合作的动因和目标

在自贸试验区政策创新制定过程中，政府职能转变、政府效率提升、改革红利显著是跨部门协作产生的有效动机，无论部门间有多少不一致，巩固执政、巩固社会稳定，为市场企业谋利益，增强国际话语权和竞争力的目标是一致的明确的，这也是政策制定的关键所在。

跨部门合作政策制定的成功与否也存在有两方面的因素：其一，内部需要形成一致性的动因。存在解决各部门了解的试点主体需求不一致，导致制定政策的方向不一致等方面的问题，例如三互(实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助)的有效性是否还存在很大的提升空间。其二，跨部门合作提升政策有效供给与市场需求的匹配性，即“精准创新”。企业在不同时期不同形势下的需求多变会引起政策实效。尽管仔细、全面的政策评估论证还未出炉：部门越多，但政策的综合性就越强，覆盖面可能就越广；但同时，涉及部门越多，也意味着需要符合的条件越多，符合条件的企业就越少，实施起来的难度也越大。

(二)上海自贸试验区政府部门合作状况

上海自贸试验区的目标定位、组织结构、合作现状决定了其协作的重要性与复杂性。在此仅从合作的角度进行分析。

从目标定位而言，自贸试验区的主要任务就是深化改革，创新示范，这是综合的多部门的多层级的，有中央也有地方，有经济也有社会，有顶层设计也有具体执行，涉及到一个大系统下各个子系统协同配合推进的过程。

从组织结构而言，和其他重要的非行政区域一样，上海自贸试验区专门设立了管理委员会*《中国(上海)自由贸易试验区条例》，2014年7月25日由上海市第十四届人大常委会第十四次会议通过。(以下简称“管委会”)。管委会的特殊性在于属于一级机构但是与行政机构存在重复，在2015年自贸区扩区以后，浦东新区政府与自贸区管委会合署办公。可以说，是在目前无法消除政府部门边界的情况下，围绕特定目标实施跨部门合作的典范。

从现实存在的问题而言，作为一个涵盖金融创新、投资便利、贸易发展的改革破冰船和挖掘机，在自贸区政策创新的过程中，自贸试验区自身缺乏更多的创新决定权，制度创新需要与众多部门的反复协商，条线可解决的需要与各部委联系，单条线解决不了的需要以上海市政府的名义向国务院申请解决。

(三)上海自贸试验区海关跨部门合作的几种模式

由上述框架可见，和一般政府部门相比，海关的跨部门合作具有很强的研究意义。海关有着双重身份，在跨部门合作中特点尤为凸显。一方面，作为国家垂直管理机构，受到海关总署的直接领导，全国海关一盘棋；另一方面，作为自贸试验区制度创新的重要组成单位，在推进贸易便利化、金融投资改革中也需要与地方政府开展广泛合作。2013年国务院批准上海自贸试验区的28.78平方公里的成立范围，包括外高桥保税区、外高桥保税物流园区、浦东机场综合保税区及洋山保税港区四个海关特殊监管区域，与海关特殊监管区域完全重合。

因此，在政府内部跨部门合作中，海关的关联节点和一般部门还不一样，可以按照合作关系、合作对象、合作目标等不同方面进行分类。从合作关系来分，可以从外部横向平行、外部横向不平行、内部部门间平行、内部跨区域平行等方面来划分；从合作因素来分，可从部门目标、绩效评估、机制创新、机构设置、部门利益等方面来划分。

表1 上海自贸试验区海关制度创新中的跨部门合作分类及举例

例如，在融资租赁的政策制定中，财政部和海关总署由于自身的部门职责不同，形成对部分条款以及具体问题上的把握，特别是“不实际入区的飞机，不实行进口保税政策”一款上存在较大差异。

又例如，及时、充足的公共财政保障，是制度创新成功的重要因素。从前期立项调研，课题研究、可行性分析，到中期的制度草拟、集中工作、后勤保障及试点测试，到后期推广宣传、信息化建设、评估论证，都离不开公共财政的支持，但实际操作中，业务部门和财政部门对于绩效评估时间节点上的不一致，也是影响合作效率的堵点之一。

再例如，全国不同自贸试验区的联动发展。截止到2015年12月，沪津闽粤四地自贸试验区海关共推出超过250项制度创新，*海关总署：《自贸试验区海关工作动态》，2016年第1期。有名称不同实际内容相同的，也有名称相似却不是指同一制度的，更可能会造成不同关区对制度执行存在差异，带来执法不统一的后果。如果自贸试验区的海关制度创新各自为政，缺乏顶层设计和系统联动设计，仅仅局限于某个领域或某个环节的“微创新”，就难以实现系统性创新与普遍性获益。难以真正实现“制度创新高地”，避免出现“政策洼地”的现象。*摘自李克强总理2014年夏季达沃斯论坛开幕式上的讲话：“我们在上海搞自贸试验区的试验，可以说是一个改革的‘高地’，而不是一个政策的‘洼地’”。中新网，2014年9月10日。

表2 自贸试验区海关监管创新制度及举措一览

资料来源：海关总署：《自贸试验区海关工作动态》，2016年第1期。

三、顶层设计中跨部门合作中产生的问题及原因分析

(一)协作机制和组织机构尚不完善

一是协调机构的作用没有完全发挥。有观点认为我国政府缺乏综合性协调机构和工作机制，*蔡英辉：《基于跨部门协同的考量》，《中共合肥市委党校学报》 2014年第3期。但在自贸试验区的跨部门合作的案例分析中，可以看出协调机构是不缺乏的，而是缺乏有效的协作机制。二是配套工作机制不完善。决策趋向碎片化，没有展现出理想的效果，原因出自政治体制、行政管理机制和行政文化,以及政策制定的程序流程和协同运作中的技术细节。以信息化建设为例，十几年建设的十二个“金”字工程犹如十二根大烟囱，各自林立，垂直非常畅通，但是相互之间的共享协作少之又少。三是体制问题坐等机制解决。政治体制与经济体制改革并不同步，机制层面无法解决体制层面的问题。*选自2016年3月31日上海海关副关长郑巨刚向中央全面深化改革领导小组办公室专职副主任陈一新汇报的发言，这个观点得到了陈一新同志的高度认可。跨部门合作聚焦的是机制层面的问题，但对于在全面深化改革中的政治体制改革，应该是更加宏观和本源的问题。

(二)制度创新模式有待提升

政策试点是中国治理实践特有的一种政策测试与创新机制，是中国“土生土长”起来的治理策略和方法论工具。*周望：《中国政策试点研究》，天津人民出版社2013年版。一是试点—总结—推广模式中存在的问题。这是自贸试验区政策创新的典型模式。试点模式不仅仅在自贸区典型，在中国社会主义建设以及改革开放以来均具有很强的代表性，但试点的选取往往有局限性：例如缺乏全局代表性，试点试验优惠政策不具备推广性等。二是复制推广的保真度和有效性。高保真度并不意味着会提高有效性。*美国学者尤金巴达赫(Eugene Bardach)在《跨部门合作》一书中指出政策复制的保真度和有效性之间存在0.38的正相关。反之，某些要素的缺失，可能并非实施者对原有模式的不够忠诚，而是由于客观条件的限制。如“批次进出、集中申报”制度，对同一产品进出口批次多、数量大、周转快的电子制造行业有很大的便利，但是对于没有上述进出口要求的企业显然吸引力不大。

(三)跨部门合作的评估与激励有缺失

就目前中国公务员管理体制而言，无论是部门的考核、评估还是个体的晋升、激励，都是本部门、上级部门负责的，涉及到跨部门合作的事务，多元参与缺乏多元支撑：一是缺乏有效的制度问责。制度化的监督和问责制度特别是在公共行政管理部门，由于被监督的工作很难量化而导致不是交易费用居高就是根本无法实施。*[美]弗朗西斯·福山：《国家构建 21世纪的国家治理与世界秩序》，中国社会科学出版社2007年版。当前合作的成功与否，缺乏明晰的责任与透明的评估有效推进。二是缺乏有效的绩效管理。当前绩效管理都是针对单个组织或个体的。绩效管理缺乏一个组织与组织之间、个体与个体之间的统筹问题。*高小平、陈新明：《统筹型绩效管理初探》，《中国行政管理》2014年第2期。很多参与者只有责任，没有激励，这样的情形很难推进。三是缺乏对个体发展途径的支持。制定政策的跨部门合作形式上是部门和部门之间的关系，实质上是部门间人员与人员的合作。绝大多数公务员的职业发展途径还是由本部门决定的，其个人更加会关注自身职业能力在本部门的竞争力，过多的协调沟通成本会降低对本部门的专业知识和业务技能的关注度。

(四)部门间整体与个体利益得失对合作的影响

跨部门合作的关键在于利益分配与调整，因为每一个参与的部门都追求最大的收获。以下涉及利益的因素影响合作：一是由于政策创新导致整体利益减少会引起跨部门消极合作；二是无利益会引致跨部门合作“不作为”；三是偏离公共利益会导致跨部门“利益共谋”；四是部门利益会阻碍部门信息共享，五是合作本身需要付出一定的资源基础，大家都不愿意开车而愿意搭便车。此外，个人对利益认识的局限性导致跨部门合作受到影响。往往局限于薪酬、职务等物化的内容，而忽视所在部门的品牌效应、丰富咨询的获得、良好人际关系的建立等“隐性利益”。

(五)其他非制度因素影响

除了上述制度因素之外，非制度化原因也不容小觑，包括精神力量、*马克斯·韦伯：观念创造出的世界图像，时常像扳道夫一样决定着利益驱动行为的发展方向。参见《理性化及其限制——韦伯思想理论》，上海人民出版社1988年版。伦理规范、传统观念、风俗习惯、意识形态(社会参与)等。

一是“短期行为文化”对跨部门合作的影响。受到所谓快餐文化或者手机文化的影响，民众对短期化已经产生一种默认或者冷漠，这更加纵容(驱使)短期政策的出台。*唐贤兴：《社会转型时期的公共政策：走出短期化的诱惑》，《中共福建省委党校学报》1997年第2期。上述可称之为“主观短期化产品”。还有一种“客观短期化产品”。这是社会经济形势快速变化与发展下的必然规律，就像“政策窗口”*政策窗口期是指政策需要在适时的背景下推出，过早或过晚都起不到最好的效果。快速来到，需要相对应的政策快速制定，而跨部门合作比单一部门制定政策需要花费更多的时间，因此错过的可能性会更大。

二是个性化需求对跨部门合作的影响。如同工业产品个性化需求，公共产品个性化的需求也应运而生。市场经济体制下的企业，特别是自贸区企业都是新生儿，差别化经营和生产是大众创业万众创新的生命力和活力所在，大家必须时刻关注竞争优势。新政推出属于供给侧改革，势必涉及多部门，对跨部门合作也就产生了倒逼需求。

三是个人价值观的转变对跨部门合作的影响。目前公务员群体，多数能做好岗位职责内的事，却较少关心职责以外的事，缺乏一种强烈的使命感和事业感。这表现在制定政策环节的结果是，只要本部门的任务都尽力完成，但是整个政策制度最终绩效如何、和其他部门的配合效果如何、市场需求的紧迫程度如何，都与己无关。

四是集成化标准化程度提高对跨部门合作的影响。社会化分工细化专业化导致部门间差异变大，但综合性需求又会导致越来越多的事务涉及多部门，标准和接口对集成化至关重要。例如工商、海关和税务等部门都需求掌握企业诚信记录，希望共享，但是各部门无论是系统格式、数据关键字、软件设置及硬件配置都大相径庭，有合作的意愿却无合作的基础。

四、提升制度创新中跨部门合作的对策及建议

(一)理顺协作关系，完善协作机制

一是自贸区试验区改革要更加体现顶层设计。主动从顶层设计系统集成的高度加强信息共享、监管机制协同、制度创新配套、执法联动，建立一套更为有效的市场综合监管机制，形成监管合力，破解各部门各自制定政策创新、各自推进创新执行的局面，特别是监管部门在推进便利化、重点功能创新和信息共享等方面的协同必须得到加强。

二是要加大跨部门合作间的开放力度。系统必须是开放的，封闭系统的内部必然越来越走向无序。*[西德]H.哈肯：《协同学导论》，张纪岳、郭治安译，西北大学出版社1981年版。协同效应是具有差异的各系统相互作用的结果。在对跨部门合作中，即部门之间不能只盯着对方，眼睛向内。

三是要注重在具体层面的协作联动。推进协调会、备忘录签订、对外新闻发布等做法都是从机制优化的具体表现和有效约束。条文需要转化成有效载体落实，机制需要在有效的时间窗口对跨部门合作进行保障。

(二)正确引导当前背景下的行政伦理价值

随着信息化全球化思潮的发展，正确引导行政人员转变传统思维，使起决定性作用的内因重新引导外因，而非之后于外部环境，被“牵着鼻子走”或者不适应环境，是有效提升跨部门合作的内生动力。

一是摆脱传统行政管理发展的途径依赖。机构整合并不能减少跨部门合作，在整合的过程中硬性的物理整合又会形成文化隔阂以及利益重构，消除不同层级公务员的等级观念才是治本之策。协同治理超越了传统官僚制的等级偏见，更强调平等的伙伴关系，要求将原有垂直的、自上而下的、单一的控制结构转变为网络的、多元互动的参与结构。

二是正视行政权威分散化的现状。全球化、信息化、扁平化的发展导致了权威的分散化。一方面权威在外部被打破，另一方面内部的自上而下的权威也在被打破。而跨部门合作的另一作用是强化政府权威的有效补充， “政府抱团”形成合力，提升政策效率，扩大政策收益范围。这对提升政府整体的公信力大有裨益，收益要让所有参与部门共享。

三是辩证看待“边界意识”。合作的边界、政策制定的边界都涉及到跨部门合作的成效。这里，既要强调部门的边界责任，做到铁路警察各管一段，也不能回避行政分割带来弊端。需要把好松紧度，发挥其在政策执行、定职定位定责的作用，消除其在相关部门配合或合作的动力不足、效果不明显的劣势。

四是探索行政诚信体制建设。相互信赖是实现共治优化合作的重要保障，要将人与人之间的主要思考方式从竞争转向合作，改变彼此之间自然缺乏信任的纽带和情感的现状。要给予群众稳定感，唯有定型，才有预期；而普遍的预期，是一个社会健康发展、稳定发展的心理基础。跨部门合作能提高政策制定过程的公开性和透明度。制度一旦成型，不易轻易更改，对制度定型会起到促进稳定的作用。*桑玉成：《制度变革不能老是走在路上》，《中国领导科学》2016年第5期。

(三)利用统筹型绩效管理模式确保跨部门合作

一是要进一步加大自贸区制度创新的系统集成。通过建立一套完整的制度创新事前事中事后的合作论证评估体系，加强自贸区各项改革措施系统集成。可以分为两个层面：一个是关于制度推出时的事先论证制度。其中包括制度创新的内涵、具体涉及内容、成效等相关指标;另一个是事中事后的绩效评估，着重评估制度创新项目(举措)是否有利于提高海关监管效能,提升企业满意度，营造公平、开放、便利的营商环境。

二是进一步拓展人事管理考评制度的思路。充分发挥人事考评制度在跨部门合作中的作用，可以在宏观层面授予联席会议一定的考评权限，将跨部门合作的工作经历及所做的成绩作为公务员晋升量化考核的重要标准，将大局观念意识、资源整合配置水平、人际沟通能力等跨部门合作所要求的协调技能作为公务员能力考核的专业标准。

三是赋予协调机构一定的财政支配权等一系列权力。用于打破各部门只对上级负责的传统理念，同时也能改善财政部门与业务职能部门两张皮的现象。但需要注意的，只是一部分财政权用于调节和补充，起决定性配置作用的还应该是财政部门。

(四)以正确的利益分配观达成合作基础

一是建立创新合作中的容错机制。习近平总书记在讲话中做了很好的概括：“把行政人员在推进跨部门合作中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的保护部门利益、甚至违纪违法行为区分开来；把规矩意识和大局意识挺在前面，把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”*习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，中国共产党新闻网,2016年5月12日。最大限度调动跨部门合作中人的积极性、主动性、创造性，彻底厘清公共利益与个人利益的边界。

二是深化认识利益格局发生的变化。跨部门合作的目标就是任何个别部门遇到困局时，其他相关合作者都会主动施以援手，当然他也希望自己遭遇相同困境时得到他人的帮助，力争实现“囚徒困境”中的双赢目标。用开放的系统观面对共生共赢，寻找更多的非零和博弈的新生利益。

三是精准发力寻找突破循序渐进。部门间的合作最容易入手的地方就是各自基层单位的共性问题，基层单位在政策执行、服务企业和防控风险中共同关注、携手解决的问题。要让各部门首先看到这些问题，从这些合作中收益。其次，用小利益换取大收益。最后再是壮士断腕，进入合作的深水区。

(五)顺势而为化劣为优，做好合作外围保障

从理论及现实问题看来，跨部门合作的困难重重，但是如果我们能在蛮拼精神下加一点“巧干”，合作的前景将会更加光明。

一是巧用跨部门合作中的短期化问题。避免动辄“N年规划”、“N部门联动”的头重脚轻，避免局部失败否定全局，走局部式、渐进式的合作模式，提升前期成功率，从而为推进后期继续合作成功打好基础。

二是公民参与对跨部门合作的影响。政府管精管少管好，让市场对资源配置起决定性作用等发展理念，使得将原本高高在上的政府公共服务供给部门投入到市场竞争之中。引入经认可的社会机构共同参与，同时通过政府主管部门、行业协会等进行事中事后监管、完善诚信体制建设，完全可以再造新的鲇鱼效应。

三是跨部门合作与模块化、网格化管理的有机统一。从政策的个性化、短期化来看，跨部门合作所能提供的“组合拳”在“接口”(标准)统一的基础上，各部门的模块进行优化整合、集成集约、便能发挥更大的“粘合剂”效用。

(责任编辑 赵世璐)

A Study on Inter-agency Cooperation in Customs Institutional Innovation of Pilot FTZ

Shu Yang

Since the launch of China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone in Sept.2013，one of the top priorities of Chinese government has been to innovate the customs institution to integrate into the international community and fit the national situation.As a border agency responsible for overseeing import and export，the customs administration engages in a great deal of institutional innovation and thus needs to carry out cooperation with many other agencies.Although having accumulated a certain amount of experience in inter-agency cooperation in institutional innovation，the customs administration has encountered many problems and conundrums.In view of the demand and supply of policies，the paper looks into the mechanism and model of coordination among different agencies，the role of the coordinating office，the evaluation and incentives for inter-agency cooperation，the allocation of resources，etc.，so as to shed light on the progress of comprehensive governance and the pathway of successful inter-agency cooperation.

Pilot FTZ；Customs Institutional Innovation；Inter-agency Cooperation；Coordination Mechanism；Collaboration Mechanism

舒扬，上海海关加工贸易监管处。