依托上海自贸试验区优化海关职能作用促进服务贸易发展的思考

舒琴芳



海关管理

依托上海自贸试验区优化海关职能作用促进服务贸易发展的思考

舒琴芳*

在经济新常态下，我国经济由投资要素驱动转向创新驱动，以新技术、新产业、新模式、新业态等“四新经济”为代表的服务贸易产业蓬勃发展。为海关找准支持扩大开放国家战略、拓展发展空间的着力点，在推进外贸转型升级、培育经济新动能中更好地发挥职能作用，本文对服务贸易的内涵外延以及海关在国际服务贸易中的基本职能作用进行了深入理论研究，提出了“服务贸易”内涵外延是开放式的、国际规则竞争谈判下产物的观点。同时，在对我国发展服务贸易的主要政策梳理基础上，结合上海自贸试验区的改革发展实践，对自贸区建设的重大意义、其与服务业扩大开放的内在逻辑、自贸区服务贸易发展现状和不足进行了分析，提出了以自贸区为依托，优化海关职能作用促进服务贸易发展战略的基本思路和措施建议，即坚持“需求导向”与“战略导向”双重原则，实施“项目+制度+政策”的海关制度政策供给创新模式，以及促进服务贸易通关便利化、促进服务贸易扩大规模优化结构、促进服务贸易提升发展能级的三方面具体建议。

海关职能；服务贸易；上海自贸试验区；创新制度供给；服务业扩大开放

2016年2月14日，李克强总理主持召开了国务院常务会议，决定开展服务贸易创新发展试点，推进外贸转型、增强服务业竞争力；这是继2015年1月28日国务院下发《关于加快发展服务贸易的若干意见》(国发〔2015〕8号，以下简称“《意见》”)以来，从国家经济转型升级的高度再次强调和凸显了促进服务贸易产业发展的重要性和紧迫性。今年3月，商务部等13部门联合印发了《服务贸易发展‘十三五’规划》(商服贸发[2017]76号)通知，更进一步从国民经济发展新阶段新战略的角度出发，对国家全方位促进服务贸易的发展做出了系统性的长远规划。在“三期叠加”的经济新常态下，经济发展驱动力正在面临重大转变，国家经济动能由投资驱动、要素驱动逐步转向创新驱动。近年来，以服务贸易产业蓬勃发展，成为国际经贸转型升级的新亮点、新驱动。为此，对服务贸易的内涵外延以及海关在国际服务贸易中的职能作用进行研究，结合实际探索海关在推进区域服务贸易发展的实现方式和路径，并探索应用于深化上海自贸试验区改革实践，有利于海关找准支持扩大开放国家战略、拓展发展空间的着力点，在推进外贸转型升级、培育经济新动能中更好地发挥职能作用。

一、“服务贸易”独特的内涵界定

由于其复杂性和多样性，迄今为止，“服务贸易”并不具备确切的界定，也尚未形成一种统一的、精准的内涵式解释。不同国际经济组织从不同的角度进行定义和划分，多是说明性、描述性的方式。前述《意见》也并未对“服务贸易”给予明确定义，主要是以生产要素组合方式和重点行业部门划分相结合的标准，提出了促进劳动密集型、资本技术密集型以及文化、中医药等特色类服务贸易领域发展的战略目标，基本涵盖了现有的服务贸易主要类型和主流领域。

目前国际上对“服务贸易”的代表性界定主要有以下几类：一是基于国际收支的角度，以服务活动发生的国境为界划分为国内和国际两种服务贸易；二是联合国贸易与发展会议的界定，利用过境现象将其解释为国与国之间的服务交换，主要包括与货物有关的加工维修，以及利用各类生产要素为非本国居民提供服务；三是《美国和加拿大自由贸易协定》的表述，指缔约国之间相互提供生产、销售、采购，分销，以及商业存在、投资有关的服务等活动。*马凌然：《上海新型国际服务贸易发展中的海关职能研究》，上海交通大学2011年硕士论文。目前国际最权威、被各国普遍接受的定义，是关贸总协定乌拉圭回合谈判签订的《服务贸易总协定》(GATS)，以跨境服务提供方式为划分标准，将服务贸易分为跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动四类。*黄胜强：《国际服务贸易与海关监管》，上海海关《政策法规研究》2010年第26期，2010年5月。

综上，笔者认为，服务贸易的内涵及外延尤其独特性，其定义界定在一定意义上是开放式的，从不同角度定义国际服务贸易具有不同的经济意义。一国政府对国际服务贸易的界定必将直接影响特定行业和企业的利益，因此每个国家服务贸易的定义必然依据一国的政治权益和经济利益给予界定。国际上对服务贸易的定义也是多方经济利益和政治利益的权衡结果，其定义的内涵及外延本身就是国际协议谈判的核心内容之一，最终的界定也是相互对话竞争、合作妥协的产物。只有各国充分协商谈判后，一个权威性的、各国公认的国际服务贸易定义，以及相关的服务贸易内容和形式才可能最终形成。GATS的框架结构充分说明了这一定义特征，各国政府可按此定义，提出本国服务产业的法规和政策，规划本国服务贸易的具体发展措施。

二、海关在服务贸易发展中的主要职能作用

一些传统观念认为，服务贸易主要通过立法和国内规章而非海关监管措施实施管理，影响服务贸易的主要因素是国际协议、国内法规而非关税条例，因此服务贸易与海关监管没有太大关系。有研究人士指出，造成理论界这一误解的根本原因在于，将服务贸易的理论认识与服务贸易的实践动作相互对立，从而将服务贸易的理论概念与其实现形式相互割裂。*马凌然：《上海新型国际服务贸易发展中的海关职能研究》，上海交通大学2011年硕士论文。事实上，海关监管制度与国际服务贸易也有着非常密切的关系。在国际服务贸易活动的实现形式和实现过程中，各类人员、技术、信息、要素以不同的实体形式进行流动和结合，跨境服务也依托于商品实物等载体进行流动，这些商品和服务的跨境活动直接受到海关监管服务制度和税收征管制度的影响。总体而言，国际服务贸易中的海关职能作用主要体现在以下几个方面：*当然，随着服务贸易发展，海关职能作用还将持续呈现新的变化，内涵和外延都可能不断拓展丰富。参考：马凌然：《上海新型国际服务贸易发展中的海关职能研究》，上海交通大学2011年硕士论文；黄胜强：《国际服务贸易与海关监管》，上海海关《政策法规研究》2010年第26期，2010年5月。

一是海关对服务贸易相关进出境人员的个人物品实施监管和税收管理。可方便服务提供者、消费者的移动，直接带动旅游服务等服务贸易的发展。

二是关税的特殊征管方法也是海关促进国际服务贸易发展的重要形式。例如国际服务贸易涉及的服务工具、设备和材料可能享受减免税等税收优惠政策，这在诸多国家广泛存在且形式内容多样。

三是转关运输自由化是国际运输服务发展的必要条件。1921年4月20日《巴塞罗那公约》首次提出国际转运自由化原则。海关推动国际转关运输便利化，延伸了国际运输服务的地理范围、扩大了运输服务活动，并催生出大量的跨境运输服务公司，促进国际运输服务贸易快速发展。

四是保税监管制度有力促进多种服务贸易发展。保税制度便利货物贸易，带动相关联的国际运输、物流仓储、融资租赁等业务发展。同时降低国际间加工服务成本，促进加工贸易发展；*在《服务贸易总协定》中，加工属于国际服务贸易的一项活动。涉及运输、贸易、展览、会议、科教、文化、旅游等服务贸易活动的专业设备，检测维修等售后服务零部件等，符合监管条件的可享受暂时进出口或保税监管等便利化措施。

以海关支持自贸区服务业扩大开放的改革实践来看，海关监管制度更是与国际服务贸易的创新发展密切相关。

案例1：海关监管提升服务贸易通关便利化。上海自贸试验区成立以前，上海港开展航运服务之一的国际中转集拼业务渠道并不通畅，只能进行整箱中转，业务流程上无法开箱进行二次拆拼。为此，海关针对国际中转集拼业务运作需求，对于无国内收发货人的境外中转货物，创造性推出了不同于一般贸易进口货物10位HS编码申报的“6位编码简化申报”模式，实现国际中转集拼新功能的落地。

案例2：海关监管助力新的服务贸易商业模式。通过信息化联网监管，打破保税货物只能局限于物理围网的特殊区域内运转限制，推出保税展示交易制度，货物可以保税状态在区内外灵活流转，实现出区展示交易、区外留购后集中申报，构建“前店后库”的新型销售模式，打造集仓储、物流、展示、洽谈、拍卖、交易等于一体的专业化商贸服务平台。

案例3：海关监管促进服务贸易跨界融合。随着国际贸易与金融开放的不断融合，越来越多的商品及物权凭证作为融资载体和金融工具进行跨境流动、使用，承载金融服务的功能。自贸区海关推出了“保税融资租赁”、“大宗商品期现货保税交易/交割”等创新制度，允许这类金融服务载体以保税状况流通，便捷、低成本地发挥着跨境融资、租赁、定价等服务功能。

案例4：海关监管支持发展服务贸易新型产业。自贸区海关综合推出保税维修、工单式核销等监管模式，支持以检测维修业为代表的生产性服务业大力发展，初步形成飞机、船舶、电子产品等全球维修、售后服务产业功能。如为靠泊洋山港的全球航运船舶提供不停航、无等待的专业维修养护服务，不仅提升我国航运服务竞争力，还惠及船舶生产修造服务的上下游产业链，填补了国内产业空白。

此外，在上海自贸试验区改革步入“深水区”，国务院的全面深化改革方案在医药研发、再制造、暂时进出口、数字产品贸易以及“一带一路”产品技术输出、重大项目融资等服务贸易领域提出了新的目标，建立与之相适应的海关监管创新制度仍然大有空间。

可以说，伴随着服务贸易不断向“新产业、新业态、新模式、新技术”的“四新经济”发展迈进，海关创新产业监管模式与市场主体的业务创新已经融为一体，监管制度创新与产业功能培育相辅相成，海关的监管服务创新往往嵌入了服务贸易多种产业、多元模式的实际运作过程之中，成为服务产业开放、服务要素流动、商贸服务增值的重要支撑力量。

三、当前上海自贸试验区发展服务贸易的背景及形势

(一)当前我国及上海市促进服务贸易的主要政策制度梳理

一是《国务院关于加快发展服务贸易的若干意见》(国发〔2015〕8号)。明确了7大主要任务：扩大劳动和资本技术密集型以及文化、中医药等服务贸易规模；优化服务贸易行业结构及市场区域布局；规划建设服务贸易功能区；创新网络平台、服务外包等服务贸易发展模式；培育有竞争力有特色善创新的市场主体；进一步扩大服务业开放；大力推动服务业对外投资。在细化的25项重点任务分工中明确涉及海关的有4项。

二是国务院在上海自贸试验区推出的扩大服务业开放措施。在金融、航运、商贸、专业、文化、社会等领域累计提出了共37项服务业扩大开放措施，包括2013年9月《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》6大领域23项开放措施；以及2014年6月国务院批准上海自贸试验区进一步扩大服务业开放的14项措施。*这次国务院批准的上海自贸区进一步扩大开放措施共31项，其中涉及服务业的14项，制造业、采矿业等17项。

三是商务部等12部门关于印发《服务贸易发展“十三五”规划》的通知(商服贸发[2017]76号)。对建立健全促进服务贸易发展的发展体制、行业结构、市场主体、创新动力、开放合作和监管体系都进行了全方位的规划布局，并在附件中对物流运输、旅游、建筑与工程、节能环保、能源、金融、信息通信、商务、文化娱乐、国际服务外包等12个门类产业和领域提出重点发展措施。

四是上海市中长期及“十三五”规划。《上海服务贸易中长期发展规划纲要》明确了2009-2020年上海服务贸易发展的战略目标和12个重点领域主要措施。包括：运输、旅游、金融保险、计算机和信息、与货物贸易相关的商贸服务、工程承包与建筑、专业服务、专有权使用和特许经营服务贸易、文化、教育、医疗、体育等。上海市“十三五”时期规划及国际贸易中心、服务业发展“十三五”规划均明确大力发展服务贸易发展，要大力发展技术贸易、增强服务出口竞争力、深化发展服务外包、促进“上海服务”品牌输出。

(二)上海自贸试验区发展服务贸易的战略意义

自由贸易区通常来说有两种不同的含义：一类是自由贸易园区(FTZ)，是在一国或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，相当于我国的海关特殊监管区。另一类是国与国的自由贸易协议下的自贸区(FTA)，即两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，相互进一步开放市场，取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成的贸易和投资自由化的特定区域。

当前，全球经济结构正在发生深刻变化，世界各国围绕制度、规则、市场、技术、资源等方面的竞争日趋激烈。以美国等发达国家不断尝试在WTO框架外重构一套新的国际贸易规则体系。这些规则主要有两个特点：一是对包括货物贸易在内的传统领域高水平的扩大开放，削减关税壁垒乃至实施零关税；二是积极推进全面市场准入、政府采购、无缝贸易与跨境融合等新议题谈判。

在这样的新形势下，实施自由贸易区战略、建立上海自贸试验区正是新时期党中央、国务院全面深化改革、扩大开放的重大战略部署，是我国主动、全方位参与国际竞争，实施新一轮高水平对外开放和体制机制改革创新的综合性试验。我国的自由贸易试验区实际上是上述两种自贸区建设功能、目标和特征的一种结合。上海自贸试验区既要构建相对独立的、贸易和投资自由化为主的海关特殊监管区域，也要构建以扩大服务领域开放为主的、开放自由度最高的服务贸易区域，是海关特殊监管区域与服务业扩大开放的一种结合，是最高水平的贸易投资便利化与国内市场开放、实施准入前国民待遇加负面清单模式的共同体现。因此，推动上海自贸试验区服务贸易发展，建立与之相适应的、与国际新规则相接轨的海关监管模式和服务促进体系，推动产业扩大开放，培育国际外贸竞争新优势，是上海自贸试验区海关改革的应有之义。

(三)上海自贸试验区服务贸易发展的总体形势和问题不足

自贸区设立以后，服务产业加快发展，以国际贸易、金融服务、航运服务、专业服务和高端制造五大产业为导向，在巩固已有的贸易、物流、加工等支柱产业同时，加快推动专业、金融、技术及其他服务业发展，呈现多元化发展趋势。三周年时，区内注册的服务类企业数量占比由挂牌时的9%提升至35%。2016年区内海关特殊监管区域航运物流服务实现收入1179亿元，同比下降2.3%，较上年保持较为稳定的体量，而技术服务和租赁服务等新型服务业则分别实现经营收入173亿元和120亿元，同比增长10%和80%。平台经济服务功能深入拓展，不断增强进出口代理、物流供应链、保税展销等服务功能；2016年，保税市场交易额累计达到12488.43亿元，同比增长9%。*中国(上海)自贸试验区管委会保税区管理局：《中国(上海)自由贸易试验区保税区域统计月报》，2016年12月。

从海关工作角度，上海海关也不断推进以功能拓展为重点的保税监管制度持续升级。通过制度创新，支持建成10余个商贸专业服务平台、涉及20多个国家的国别进口商品中心、6家大宗商品现货市场以及平行进口汽车展示交易中心、国际艺术品交易中心上线运营，吸引60余家大宗商品龙头企业和伦敦LME交易所指定的全部5家中国交割库入驻，国家对外文化贸易基地入驻企业较自贸区成立时增长88.2%，自贸区帮助企业“走出去”和统筹“两个市场”优势不断显现。同时还研究制定了海关支持上海科创中心建设8条措施，更加有力地促进自贸区与张江国家自主创新示范区联动发展。2016年，“双自”拉动上海市服务贸易规模持续保持全国领先，进口集成电路价值2217.6亿元、增长8.3%。

但目前，自贸区的服务贸易发展过程中，也存在着一些难点和瓶颈问题：

首先，从改革实践来看，目前功能拓展、服务贸易发展和服务业开放仍处于“单点突破”阶段，解决了“可以做”的问题，但尚未形成规模化产业功能，需要更积极主动承载落实国家战略，以点上突破带动面上综合效应，适应结构性改革的要求。其根本原因在于拘泥于监管内涵外延和监管方式都相对单一、稳定的货物贸易监管体系，而忽略了服务贸易管理对象、产业发展的开放性、动态性和多元性，导致未能从产业开放创新的角度，将海关的监管服务模式更全面和密切地与各个新兴产业相结合，顶层系统设计不足，未能建立多元化的服务贸易监管模式，难以彻底打通一项新兴服务贸易产业的管理和运作链条。例如，保税维修只能在单一功能区开展，对于停靠于跨区域港口的国际运输工具维修，尚未解决保税维修备件无缝隙跨港流转供应的问题；大宗商期现货交易/交割业务，商品实体交易在逐步发展，但是作为接轨国际的物权凭证——仓单的质押融资等功能并未同步配套发展，仍然处于极少量试点阶段，导致大宗商品在境内外资源配置中的作用没有充分发挥出来。

其次，相关法律政策亟待创新突破。随着服务贸易的不断发展，当前越来越多的新业态监管改革内容触及到政策法律层面的调整，特别是一些新生事物常常无法在传统产业中找到对应同类项，自贸区很多新产业、新功能被现有政策捆住手脚，难以形成规模化产业功能。有的政策制度的设计并不配套，在相对封闭的管理格局中，这种不配套也许体现不出弊端，但随着自贸区制度创新的推开，一个部门的创新举措很可能为另一部门的固有制度所掣肘。其中生物医药在特殊区域外的保税研发模式的开发、旧机电等再制造业务的商品准入和监管方式等问题，都涉及法律政策的空白盲点或配套协调问题，亟待突破解决。

再次，服务贸易产业呈现跨界融合的大趋势，过去自贸区以较为单一的加工贸易、仓储物流为主，现在服务贸易大幅增长，跨境服务与货物贸易的融合度越来越高。作为传统监管对象的保税货物，除了基本的生产资料属性外，越来越多地具备了服务贸易载体、金融衍生品、新技术研发要素等全新属性。但海关对与服务贸易粘连度高货物贸易的商品属性、交易模式、监管边界区分尚未进行系统深入研究，没有形成清晰界定，导致监管对象、监管内容、监管职责、监管边界出现诸多困惑，未能形成有别于传统货物贸易的全新服务贸易监管模式，一定程度上影响了产业开放发展步伐。例如，相较于传统加工贸易的单耗管理，研发类业务没有大批量的商品介质、单耗、成品和边角废料，少量的研发试剂、耗材最后经过化学反应发生了商品属性的全新再造，更多是直接消耗灭失，最终成品为试验数据、研究报告；数字产品、信息技术以及附着于其上的信息传输内容、特许权使用等的定性和监管，都是全新的课题，对海关传统货物贸易监管提出了全新挑战。

最后，与服务贸易特点相适应的通关管理模式不够完善。例如随着网络的不断发展，改变了传统流通模式和进出口业务的运作方式，减少了中间环节，跨境贸易电子商务快速发展，将原来由进出口公司代理的大批量、B2B的大宗货物，分成小批量、小订单物品通过快递公司直接送达境内外消费者，消费型贸易小型化、细分化、专业化、碎片化逐渐成为趋势并快速迅猛增长，普通货运、快件、行邮三种过去相对隔离的商品，其贸易方式和监管需求间的关联度和融合性也越来越强，但是当前海关监管模式尚未完全适应此种变化。此外，对于跨境交付等领域的通关监管，传统的大宗贸易、普通货物在归类、审价、查验、征税等方面都存在诸多不适应，存在相关服务载体商品价格审定复杂、特殊型商品归类困难、监管证件申领繁琐、贸易监管方式无法对应等一系列问题，造成通关难、效率低。

四、海关依托上海自贸试验区加快推进服务贸易发展的原则思路和措施建议

(一)基本原则——需求导向与战略联动

综上，笔者认为，海关依托上海自贸试验区，支持和促进服务贸易发展应把握两大主要原则：一是实际需求导向。服务贸易的发展主要基于国家和区域的服务业扩大开放战略，上海海关应当立足国家以及所在区域上海市的服务贸易发展重点，根据相关产业的实际发展情况，有针对性地出台与国家战略相衔接、又适合区域主打经济发展的，海关监管服务和配套支持促进措施。二是战略联动方针。注重自贸区深化改革开放与促进服务贸易发展的联动。上海要建设开放度最高的自由贸易园区，以及具有全球影响力的科技创新中心，目前自贸区的服务业开放政策也最为广泛，海关支持服务贸易发展应当与自贸区服务业扩大开放紧密结合，形成投资贸易便利于服务贸易功能创新的深度叠加、有机融合，产生“1+1远大于2”的乘数效应。

(二)基本思路——创新海关政策制度供给模式

面对上海自贸试验区步入“改革深水区”的现状，新一轮的深化改革与扩大开放，尤其是支持服务贸易发展中，需要创新制度与政策的供给模式。结合前述所分析的，服务贸易在国际协议和政策规定中所呈现出来的，以产业业态、商业模式进行描述界定，并根据各国经济利益、实际需求和博弈进程持续扩大开放，其内涵外延不断呈现动态性发展变化的突出特征，笔者认为，在自贸区促进服务贸易发展的工作中，日本战略特区以产业项目为载体的建设经验特别具有启示意义：该国特区有着明确的重点产业定位，对于重点产业发展需要，日本通过“国家与地方协议会”进行协商，按照项目定制适用法规制度的“特例措施形势”以推动制度与政策突破原有限制。在日本国家级电子通关技术尚未建立背景下，对于医药类进出口商品的通关，原本要求提交如药监证明、进出口申请等纸质文件，但现在为了缩短时间，对于运用于临床试验研究、企业内部样品、员工培训展示样品、日本尚未认可的医药品等商品报关所需报检证明，进口商可以通过互联网电子渠道向特区所在的部门提出申请。*陈建勋：《日本战略特区建设对上海自贸区建设的启示》，《浦东开发》2016年第9期。这类制度创新供给模式同样也可在上海自贸试验区引入。

自然，上海自贸试验区进一步扩大服务业开放、促进服务贸易发展，必然涉及政策性突破。上海自贸试验区成立之初就明确提出不是政策洼地，但随着改革不断推进，一个现象愈加凸显出来：即实际上国家政策也分为不同类型，上海自贸试验区不是税收优惠政策洼地，但应当是国家先行先试、产业开放的政策高地。改革进入“深水区”，各类产业政策的突破调整恰恰是新一轮制度创新的重要载体，是改革过程中法规制度层面的必要性突破。

为此，可以在上海自贸试验区海关促进功能拓展、促进服务贸易发展的改革中实施“项目+政策+制度”的发展模式，以功能拓展项目为抓手，立足市场需求抓一批具有产业政策突破意义、市场开放新规制形成意义的重点项目，让重大项目引领产业发展，由项目带动配套监管制度的构建，最终推动原有产业管理政策和机制的突破，并能够为特殊监管区域整合升级探索一条新路径，为衔接国际投资与贸易通行规则贡献“海关案例”。

(三)海关促进上海自贸试验区服务贸易发展的思路设想和措施建议

结合国家、自贸区和上海市三个层面加快服务贸易发展的制度政策和实际需求，按照上述原则与基本思路，海关可尽快从以下三方面出台若干服务支持措施，依托自贸区支持上海市服务贸易加快形成综合竞争优势。

1.以加快深化各类要素通关便利化改革为核心，促进服务贸易通关便利化。建立和完善与服务贸易特点相适应的海关通关监管服务模式。一是将“自主申报、自主通关、自动审放、重点稽核”的海关监管新模式从通关环节向海关各个管理领域拓展。探索建设“互联网+自助海关”，推动建立关企共用作业平台，逐步实现大部分企业作业与海关业务网上办理、双向互动、全息便利，企业24小时在线自助通关。二是优化大通关协作。加快数据元标准化建设，推进国际贸易“单一窗口”体系建设、关检执法深度融合的“一站式”服务以及全国通关一体化改革，逐步实现国际贸易整体链条相关部门系统、数据、流程的共享与整合，为商贸服务、航运服务发展提供良好的贸易环境、提升供应链绩效。三是积极参与、主动服务“一带一路”倡议建设实施。发挥上海口岸枢纽作用，深化保税货物跨关区流转、区港联动等改革，推动自贸区与海港、空港口岸联动发展，满足现代物流业的发展需求，加强与“长江经济带”和“一带一路”沿线枢纽和节点的全方位联动，促进各类商品和服务在沿线节点与枢纽自由流转、高效配置，提高上海自贸试验区作为供应链中心的贸易投资服务能力与带动能力。四是探索对不同于传统商贸形态的特殊物品的监管模式创新。对国际会展、文化贸易拍卖、跨境电子商务等行业所需的国际展览品、文化艺术品、小批量商品等特殊物品的通关创新监管模式。例如，当前保税货物的进出境物流方式呈现出“非贸化物品”特点，区内企业在全球采购业务链中，一线进出境货物“大进大出”的模式逐步向高频次、碎片化、个性化、小批量模式发展，企业希望以快件方式实现保税货物高效便捷低成本地进出境。为此，海关可探索突破传统的保税货物与快件物品通关监管各成体系、系统割裂的传统监管模式，打通保税货物与快件物品监管的隔阂，探索跨境电子商务保税进出境通关模式，推动保税货物管理系统与快件监管通关系统对接，支持自贸区保税货物拆分后可以快件方式便利高效进出境，满足碎片化的国际采购模式运作，实现“全球买、全球卖”，让企业更加广泛深度参与全球采购产业链竞争。

2.以分类支持各类服务贸易产业扩大开放为突破，促进服务贸易扩大规模优化结构。将海关保税监管等制度创新与各类服务贸易新兴产业相结合，为相关产业量身定制与之相适应的监管服务模式。一是支持服务外包产业完善整体价值链，支持生物医药、信息技术等产业服务外包实施全程保税，助力外包企业创新商业模式，打造服务外贸完整产业链，促进以提供解决方案和高端研发业务为主的高技术含量、高附加值服务外包产业发展，改变“国外研发、国内加工”的低端产业模式，推动自贸区向完整产业价值链转变。二是支持加工贸易转型发展，建立较为完善的“负面清单”和市场准入管理机制，推动加工贸易向设计研发、检测维修、绿色再制造等高端产业拓展，加快推进集成电路产业全程保税，支持加工企业开展航空、通讯设备的保税检测、维修业务，助力国家战略项目和技术含量高、附加值高的产业拓展双向市场。三是支持医疗卫生服务发展，研究推进生物医药保税研发新模式，探索应用“信息围网”、“电子隔离”等新技术，对张江药谷等自贸区内海关特殊监管区域外企业自用进口的研发材料、专用设备等实施海关保税监管；对特殊类型的研发试剂、耗材，参照美国做法，在第98章节设立新的商品类型、归类编码和新的贸易监管方式，推动创新要素便利高效流转、聚集，支持各类创新主体开展产学研协同创新。四是支持金融服务(商贸增值服务)发展，支持期货仓单质押、保税货物抵押融资业务发展，建立安全有效的配套监管服务制度；支持融资租赁业务发展，助力拓展保税融资租赁业务范围，拓展和丰富保税租赁商品类型。五是支持航运服务发展，深化国际贸易中转集拼、多式联运中转等改革，探索对境外中转货物实施“舱单申报、舱单验放”的更加接轨国际的监管模式，支持打造具有国际竞争力的中转、转口等业务口岸环境，更好地体现“一线放开”，促进上海航运中心建设。六是支持保税船供物料产业链发展，随着航运服务业的不断升级和发展，围绕国际航行船舶的检测、维修、补给等服务所涉的船供产业需求越来越大，并且对快速响应、跨区调拨、顺畅衔接的物料供应要求越来越高，对传统的“专用型保税仓库运营船供物料、多部门分线段实施多头管理”的传统船供监管模式提出挑战。为此，建议拓展区内海关特殊监管区域保税船供物料功能，在特殊区域内通过简政放权突破对船供物料仓储、运营、供应业务的仓库专营准入限制，直接叠加保税船供物流仓储服务功能；并同步简化调整船供物料监管模式，参照区内保税货物由主管海关实施属地管理，转变目前船供物料仓储、出库及上船等不同阶段由不同部门分段实施管理的现状，以及物料需经过专用仓库二次周转的问题；通过协同管理和系统优化，推动保税船供物料在不同港口、不同区域间更高效顺畅地流转，打通保税船供服务产业链，辐射带动船舶维修检测中心、保税船供基地、邮轮母港发展建设，吸引相关业务从香港、迪拜、新加坡向上海自贸试验区转移。七是支持工程承包与建筑服务贸易发展，借鉴杭州等关区采用的“市场采购”监管模式(例如义乌出口小商品简化归类的做法)，探索对相关服务贸易所需重大机械装备及其零部件以项目合同为单元实施合并、简化归类，对同一项目下多批次进出口商品合并不同HS编码和申报要素，支持我国先进制造业走出去，对接“一带一路”国家战略实施。

3.以积极推动功能载体建设为重点，促进服务贸易创新发展模式提升发展能级。支持打造并推动“服务平台”、“功能基地”、“贸易主体”向规模化、高能级发展，推动建立完善服务贸易发展促进服务体系。一是支持“商贸服务平台”建设。以“平台经济”为抓手打造“升级版”市场，优化保税展示交易等海关监管服务制度，积极构建以商品交易市场、消费品市场、要素和服务市场等为重点的现代市场体系，支持集商品展示交流、物流链全程服务、交易营销和结算、生产消费售后服务、商贸融资增值服务等多种功能于一体的交易平台和交易中心转型升级、扩大规模，更好地发挥大市场、大流通、大平台对生产、贸易、消费的带动作用。二是支持“服务贸易功能基地”建设，拓展自贸区海关特殊监管区域和保税监管场所的服务出口功能，扩充国际转口贸易、中转服务、国际仓储物流基地、分拨中心、研发、国际结算、营销与分销等功能。对关区10个海关特殊监管区域、1个B型保税物流中心以及上海六大创新核心区域*即张江、临港、漕河泾、杨浦、嘉定、紫竹六大创新区域。分类加快自贸区创新制度复制推广和功能辐射，依托产业优势配合地方政府建设一批特色服务出口基地。依托“货物状态分类监管”等新制度，促进内外贸一体化整合运作，加快从物流向贸易型、加工型业务拓展，发展内外贸一体化运作的国际分拨中心、物流配送基地、国际中转集拼、国际展销中心、加工服务中心等新型功能。三是支持“高能级服务贸易主体”发展，深入推进亚太运营商、总部经济发展计划，逐步将保税监管方式向跨国公司总部、本土跨国公司及外贸综合服务集体公司各层级机构、组织拓展，支持其子公司、分公司、分支机构等享受企业总部的保税政策，帮助企业实现各类要素在关联组织内跨境自由流转、便利高效整合，降低外贸运营成本，提升贸易运营控制力，更好地参与全球供应链、价值链深度整合与竞争，吸引更多跨国公司地区总部落户。

[1] 国务院.国务院关于加快发展服务贸易的若干意见[R/OL].(2015-02-14)[2017-05-17].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/14/content_9482.htm.

[2] 国务院.国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知.[R/OL].(2013-09-27)[2017-05-17].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/27/content_2496147.htm.

[3] 上海市人民政府.上海服务贸易中长期发展规划纲要[R/OL].(2013-09-18)[2017-05-17].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw10800/nw11407/nw22592/u26aw19557.html.

[4] 中国(上海)自由贸易试验区管理委员会保税区管理局.2015中国(上海)自由贸易试验区保税区与经济发展统计公报[R].2016.

[5] 王道军，是冬冬，胡苏敏.逐条解读上海自贸试验区31项新增开放措施[N/OL].自贸区邮报，2014-07-02[2017-05-17].http：//mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4MzEzODMwOA%3D%3D&idx=1&mid=203115483&sn=b41e1b00b8a0a01dda5da130d9f9aa5a.

[6] 黄胜强.国际服务贸易与海关监管[R].上海海关政策法规研究，2010(26).

[7] 马凌然.上海新型国际服务贸易发展中的海关职能研究[D].上海：上海交通大学，2011.

[8] 任德发.《服务贸易总协定》研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2005.

[9] 王瑾.自由贸易区战略对我国发展服务贸易影响的研究——以中国-东盟自由贸易区为例[D].沈阳：辽宁大学，2012.

[10] 王英.中国货物贸易对于服务贸易的促进作用——基于服务贸易引力模型的实证分析[J].世界经济研究，2010(7).

[11] 卢仁祥.服务贸易与货物贸易互动关系研究[D].上海：上海社会科学院，2011.

[12] 陈星.与货物贸易直接相关的服务贸易研究[D].北京：商务部国际贸易经济合作研究院，2013.

[13] 林继新.海关保税监管制度创新与中国服务贸易发展的关系研究[J].上海海关学院学报，2009(2).

(责任编辑 赵世璐)

Thoughts on How to Improve Customs Functions and Promote Trade in Service Based on Shanghai Pilot FTZ

Shu Qinfang

In the new normal，the driving force of our economy is shifted from investment factors to innovation，with booming trade in service represented by four types of new economy including new technology，new industry，new mode of trade and new form of trade.Thus it is necessary to find an acting point for customs in supporting the national strategy of expanding reform and opening up so that the customs functions can be given a better role in promoting the transformation and upgrading of foreign trade and hatching the new impetus of economic development.This paper delves into the intension and extension of the trade in service and the basic roles of the customs administration in promoting trade in service，arguing that its intension and extension is open and is in fact a product from the negotiation of international rules.In addition，based on a review of basic policies on trade in service，and the experience and practices of Shanghai FTZ，the paper looks into the significance of the establishment of FTZ and its relation with the development of service industry as well as the status quo and shortcomings of trade in service occurring in the FTZ in respect of facilitation of trade in service，improvement of the scale of economy and the upgrading of trade in service，and then proposes advice and thoughts on how to promote trade in service by improving customs functions in light of the principles of “need-oriented” and “strategy-oriented” and the new model of policy supplying namely “program + institution + policy”.

Customs Function；Trade in Service；Shanghai FTZ；Innovation of Institutional Supply；Shanghai Pilot FTZ；Expansion of the Scope and Opening up of Service Inudstry.

舒琴芳，上海海关副巡视员、中国(上海)自由贸易试验区海关工作组常务副组长。