政策“趋同进化”视域下加拿大政府购买体育社会组织服务的借鉴研究

邢晓燕

XING Xiao-yan

政策“趋同进化”视域下加拿大政府购买体育社会组织服务的借鉴研究

邢晓燕

XING Xiao-yan

采用文献资料法、逻辑梳理法对加拿大政府与该国体育组织的职能分工、政府购买体育服务的运行机制进行分析，为我国构建现代化体育治理体系、政府与体育社会组织建立新型合作伙伴关系提供政策借鉴。研究结果显示，加拿大体育政策以协同治理为基本指导思想，以大众体育参与、竞技体育为核心目标，国家通过宪法、体育法、国家体育政策等界定政府的体育职能和体育治理中各部门的分工协作。作为政府体育职能部门，加拿大体育局通过《体育支持计划》等资助项目，以“政府购买体育服务”的方式，与国家单项体育组织、国家综合体育服务组织、国家运动中心等体育组织协作。《体育资助与问责框架》明确了加拿大体育局资助项目的经费分配、绩效管理的运行机制。该框架以加拿大体育及相关政策为基本依据，由资质评估、量化评分、资助预算审批和绩效问责4个程序组成。加拿大体育局对接受《体育支持计划》资助的体育组织进行问责；《体育支持计划》项目的绩效又构成加拿大体育局部门绩效的考核指标。研究从体育政策的目标设置、体育体系的功能设计、政府与体育社会组织的关系平衡以及政府购买体育服务的制度设计4个方面提炼政策启示与借鉴。

体育治理；体育政策；政府体育职能；体育组织；绩效管理

1 问题的提出

推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总体目标。治理视域下原来体育管理下命令、作指示、自上而下的权力控制方式将转变为体育治理参与各方的对话、协商、共事的协作模式［22］。体育社会组织作为自治、独立的主体参与体育治理。根据《国务院机构改革和职能转变方案》、《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》［4，24］，政社分离成为必然趋势。2015—2016年，共有19家国家体育总局直属事业单位负责业务主管的协会纳入全国性行业协会商会脱钩试点［7，8］。2015年8月17日《中国足球协会调整改革方案》发布，中国足球协会与国家体育总局正式脱钩［16］。随着“脱钩”工作的全面推进，我国政府体育部门与体育社会组织的关系正在发生深刻变化，政府向社会组织购买服务正成为构建新型合作伙伴关系的主要方式［28］。就北京市而言，自2014年以来，北京市体育总会作为枢纽型社会组织使用市级社会建设专项资金，持续向北京市体育社会组织购买服务项目，为社会组织的管理岗位提供资助［1］。2016年7月，北京市体育局以政府购买服务的方式组建北京市16支冰雪项目运动队，依托社会力量培养高水平竞技人才，进一步拓展了体育领域政府购买服务的深度与广度［25］。

政府购买体育服务、与体育社会组织形成合作伙伴关系在我国属于新生事物。他山之石可以攻玉，学者将视线投向了异域的实践与做法。如朱毅然对发达国家政府购买公共体育服务的制度及做法在宏观层面进行了较为全面的梳理［27］，谢叶寿对英国公共体育服务政策的演进、政府购买公共体育服务的特点进行了剖析［17］，从建立健全公共体育服务购买的政策制度与运行机制、发展培育体育社会组织、构建公共体育服务购买的监管和绩效评估机制等方面阐述了他国实践对我国建立现代化公共体育服务体制的借鉴和启示。西方独立自治的体育社会组织历史渊远，历来在体育治理中发挥核心作用。以加拿大、英国为代表的部分西方奥运强国从20世纪90年代以来均在大众和竞技体育中投入大量财政资金。与我国运动员培养的“圈养”模式不同，英、加政府通过财政资助的方式与体育社会组织合作，形成了缜密的政府购买体育服务机制，依托体育社会组织促进大众体育参与，培养高水平竞技运动员，具有较高的借鉴价值。

2 体育政策借鉴的研究框架

“趋同进化”是一种生物进化规律，不同的生物为了解决在特定环境下生存所面临的类似问题，独立进化生成类似的特征［19］。“趋同进化”现象在体育政策演变中同样适用。新中国成立以来，我国一直采取政府主导的体育发展模式，原国家体委模式下，我国全国性单项体育协会与政府体育部门同体；20世纪90年代国家体育总局成立以来，单项体育协会与作为事业单位的运动项目管理中心同体［11］；党的十八大以来，政府职能转变稳步推进，以单项体育协会为代表的体育社会组织与行政机关的“脱钩”成为体育体制机制改革、建立体育现代化治理体系的重要内容。然而，“脱钩”不代表“不相往来”，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等政策均提示，政府体育职能部门应以“购买服务”的方式与体育社会组织合作。加拿大于19世纪末建国以来，联邦政府一直未曾涉足体育事务。直至20世纪60年代，加联邦政府才开始与体育社会组织协同治理，加大公共体育服务供给，涉足高水平竞技体育人才的培养［58］。中、加政府与体育社会组织关系沿革的路径迥异，却同样选择了政府与体育社会组织协同治理，发展体育。通过“趋同进化”的视角审视发现，两国体育在特定时期所面临的相似的外部环境压力导致了相似的体育政策选择。

20世纪50年代，加拿大的社会、经济、政治、国际体育环境构成加联邦政府介入体育、与体育社会组织协同治理的外部压力：1）工业化和城市化进程的深入引发生活方式的深刻变化，一方面，导致加拿大国民健康水平持续下降，另一方面，又激发了居民的体育消费需求。政府介入为民众提供必需的体育活动参与机会，满足体育消费需求成为当时一些加拿大政要的共识。2）国际竞技体育环境发生变化，体育逐渐成为国家荣誉的重要代表。然而，加拿大竞技体育成绩在国际赛场上持续下滑。1956年，前苏联首次组队参加冬奥会，打败加拿大人引以为傲的冰球队，夺得金牌。加拿大国内对这一事件反响激烈，为政府支持发展高水平竞技体育埋下伏笔。3）加联邦政府资金来源扩大，采取扩张性经济态势，越来越多地涉及健康和社会福利领域，使得政府介入体育事务成为可能。4）国家领导人对体育的认识成为加联邦政府介入体育事务的催化剂。1957年，保守党在选举中获胜，总理迪芬贝克曾亲临奥运会、泛美运动会赛场，深谙体育在提升国家自豪感和促进团结中的作用，力主政府支持体育发展［10］。此外，加拿大蒙特利尔主办1976年夏季奥运会、卡尔加里主办1988年冬奥会、温哥华主办2010年冬奥会，也为政府与体育社会组织协作，投入资源发展体育提供持续动力。

21世纪以来，我国体育发展面临着一些与加拿大社会20世纪50年代相似的外部环境压力：1）从社会经济环境来看，我国城市化进程持续深入，民众生活方式日趋静态，青少年体质下降。与此同时，经济发达地区大众体育健身需求持续攀升，全民健身上升为国家战略。这对政府加大公共体育服务供给、推广全民健身提出了更高的要求。2）就国际体育环境而言，中国代表团名列北京2008年奥运会金牌榜榜首，将中国竞技体育带至巅峰。虽然2008年奥运会后中国代表团成绩持续保持在夏季奥运会第一集团，2020年东京奥运会的中日之战、北京张家口主办2022年冬奥会，再度将保持我国夏季项目竞技水平、普及冰雪运动、全面提升冬季项目竞技成绩上升至国家重要议程。3）国家对体育高度关注。“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对体育工作提出一系列战略思想和重要论述，为体育事业发展指明前进方向”［18］。2017年1月24日，习近平同志在张家口市考察冬奥会筹备工作时指出：“国家会全力为运动员训练和比赛提供各方面保障条件。希望国家队勇于担当责任，坚持刻苦训练，不断提高技战术水平，努力为国争光”。同时指出，“申办北京冬奥会，一个重要目的就是推动我国冰雪运动快速进步，推动全民健身广泛开展”［15］。

在相似的外部压力下，中、加均将全民健身、竞技体育作为主要体育政策目标，均采用（开始采用）政府与体育社会组织协同治理的方式来实现这些体育政策目标。中、加体育政策的“趋同进化”成为本研究借鉴启示的出发点。本研究梳理加拿大体育政策法规，厘清加拿大政府与体育社会组织的职能关系、分析政府购买体育服务的管理制度。在此基础上，结合我国体育发展的现状与问题，提炼借鉴启示。图1显示了本研究基于“趋同进化”的政策借鉴框架。

图1 基于“趋同进化”的体育政策借鉴框架Figure 1. Sport Policy Learning Framework based on“Convergent Evolution”

3 以治理为特色的加拿大体育体系

协同治理是加拿大体育体系的主要特征。首部《加拿大体育政策（2002—2012）》（Canadian Sport Policy）将“构建包括各级政府、公共、私营组织在内的广泛的组织网络”列为核心政策原则［42］。《加拿大体育政策（2012—2022）》再次重申，体育体系核心成员的协同治理是实现加拿大体育政策目标的关键所在［48］。从构成来看，加拿大的体育体系（Sport System）由提供体育服务与产品的各类政府部门、非营利组织和市场实体构成。这些组织在不同层面为了实现各自的组织目标而独立运行，共同推动加拿大体育的发展［57］（图2）。

图2 加拿大体育体系的主要部门［57］Figure 2. Main Sectors in the Canadian Sport System

3.1 加拿大政府体育职能的分工与运行机制

各级政府体育部门做什么和不做什么决定了政府、社会、市场在体育事务治理中的分工与协作，实质明确了政府购买体育服务的范围［28］。加拿大通过宪法、体育法、国家体育政策确立国家的体育治理思想，框定政府的体育职能。

3.1.1 加拿大政府体育治理思想与体育职能界定的法律政策依据

《1867年宪法法案》在一定程度上确定了加联邦政府侧重发展高水平竞技体育，省/地区政府侧重发展大众体育的格局［9，37］。根据对宪法相关条款的诠释，与国际性、全国性体育相关的职责主要由加联邦政府承担，学校体育、社区体育等职责主要由省/地区政府承担。加政府于2003年颁布的《身体活动与运动法》（Physical Activity and Sport Act）导言的第5条指出“加拿大政府鼓励各类政府部门、身体活动和运动社区、私营部门通力协作，促进身体活动和运动的发展”，这在立法层面明确了体育治理的基本思想。该法案同时指出加联邦政府有权与体育组织与机构合作，授权国家体育部长为相关体育组织、机构、个人提供联邦资助，即政府通过服务购买的方式与体育组织进行合作［10，59］。

2002年，加拿大颁布首部国家体育政策——《加拿大体育政策（2002—2012）》。该政策颁布之前在全加范围内进行了历时两年的广泛磋商，取得了加联邦、各个省/地区政府体育、身体活动、休闲部门的共识。因此，《加拿大体育政策》的制定过程也是加联邦、省/地区政府就国家体育政策目标、分工协作达成一致的重要议事机制［42］。首部加拿大政策将增进大众体育参与、提升竞技体育水平、建设体育组织能力、促进体育体系成员的协作与沟通作为4大政策优先领域，明确了体育体系各相关方的角色与任务［42］。《加拿大体育政策（2012—2022）》启用加拿大终身运动（Canadian Sport for Life，CS4L）-长期运动员发展（Long-Term Athlete Development，LTAD）模型的基本理论框架，在体育入门、休闲体育、竞赛型体育、高水平体育、体育促发展5个领域设定政策目标与措施，政策目标更加多元，涵盖的相关利益主体更加广泛，进一步深化了体育治理的基本思想［34，48］。

3.1.2 加拿大联邦政府体育职能的运行机制

加拿大政府通过立法和国家体育政策协商机制，明确体育体系的基本格局和职责分工。就政府部门的体育职责而言，1995年颁布的《加拿大文化遗产部法案》（Department of Canadian Heritage Act）将“鼓励、推广、发展体育运动”作为加拿大文化遗产部的职能，授权加拿大文化遗产局通过向加拿大运动员、体育组织、赛事组织以及其他相关组织提供资助、专门的服务与支持，增进加拿大人的体育参与和竞技体育水平［39］。作为加拿大文化遗产部负责体育事务的具体部门，加拿大体育局（Sport Canada）以“政府购买体育服务”的方式，通过《体育支持计划》（Sport Support Program，以下简称SSP）、《运动员援助计划》（Athlete Assistance Program）、《赛事主办计划》（Hosting Program）等资助项目推动体育发展［30］。

SSP面 向 国 家 单 项 体 育 组 织（National Sport Organization，以下简称NSO）、国家综合体育服务组织（National Multisport Service Organization，以下简称MSO）、国家运动中心（Canadian Sport Centre，以下简称CSC）以及其他直接为运动员、教练员、体育参与群体提供服务的非政府组织提供资助［55］。2003—2013年10年期间，加拿大体育局的部门经费总体呈上升趋势，从2003—2004年度的1.03亿加元上升至2012—2013年度的2.17亿加元。90%以上的部门经费用于资助项目，而用于资助项目的经费中，70%以上用于SSP［45］。可见，政府体育部门与体育社会组织的资助关系，即政府购买体育服务，是加拿大体育治理的主要方式。

3.2 加拿大体育社会组织的主要类别与功能

作为政府服务的购买对象，社会组织的服务承接能力决定了公共财政投入的产出与效果［28］。加联邦政府从20世纪60年代末开始资助和培育体育社会组织，力图建立完整有效的运动员培养体系［43］。近半个世纪以来，加联邦政府持续对体育资助政策及资助的运行机制进行调整与完善，逐步形成了面向NSO、MSO、CSC 3大类体育社会组织购买体育服务，推动体育发展的治理模式。

3.2.1 国家单项体育组织的功能

NSO是加拿大体育体系的主要成员，在加拿大“垄断”所辖运动项目，其功能与我国的国家单项体育协会相似。根据国际体育治理惯例，国际单项体育联合会（International Sport Federation）在每个国家或地区就该项目发展仅承认一家全国性协会。相应，加拿大体育局就每个运动项目选择1家NSO合作。在与政府的协同治理中，NSO贯彻落实政府要求的相关体育政策，负责所辖运动项目在加拿大的全面发展，包括项目高水平竞技体育人才培养，国家队的选拔与管理，项目全国性赛事的审批，教练员、裁判、技术官员的培训，并为申办国际赛事提供支持［52］。2014—2015年度，加拿大体育局通过SSP为58家NSOs提供资助，其中23家为兼顾奥运会和残奥会项目的NSOs，19家为奥运项目NSOs，4家为残奥项目NSOs，其余12家为非奥项目NSOs［54］①该年度加拿大共有42家负责奥运项目的NSOs获得SSP资助，数量多于奥运会的设项数（夏季奥运会28个大项，冬季奥运会7个大项）。原因在于，一些NSOs仅负责奥运大项中的某个分项。就滑雪而言，加拿大共有3家NSOs，分别负责高山滑雪、自由式滑雪、越野滑雪。。加拿大NSO的组织体系一般由国家、省/地区、地方、俱乐部4个层级构成。20世纪90年代初对加拿大65家NSOs的调查显示，50%及以上的收入来自加联邦政府资助的NSOs高达50家（77%）［44］。这样的经费依赖关系同样存在于地方政府：加拿大省/地区政府为省级体育组织的日常运营提供经费、市级政府为当地的体育组织和运动俱乐部提供设施与资助［37］。

3.2.2 国家综合体育服务组织的功能

MSO为体育组织和个人提供服务［51］，其功能与我国国家体育总局下属服务保障、科研类直属事业单位相似。根据服务类别，可以将加拿大的MSO分为赛会类服务组织，即以组织赛事、组队参加综合性国际大赛为职责的MSO；竞技类服务组织，即以提供竞技体育人力资源与专业服务为职责的MSO；参与类服务组织，即以推广普及体育参与和身体活动，为弱势、特殊群体提供参与机会、促进社会发展为职责的MSO。如表1 所示， 2014—2015年度加拿大体育局SSP资助的23家MSOs中，赛会类服务组织8家，竞技类服务组织8家，参与类服务组织7家［51］。

与NSO不同，MSO的发展历史、资金结构、服务内容存在较大差异。一些MSO与政府渊源极深，高度依赖政府资助。如1970年12月成立的加拿大教练员协会（Coaching Association of Canada，以下简称CAC）由加拿大前总理特鲁多首次上任后组建的体育专项小组为提升该国竞技体育水平而提议成立［43］。从成立伊始，CAC的主要运营经费均来自政府资助［44］。2014—2015年度，CAC收入的73%来自公共资金［36］。又如，2003年成立的加拿大体育纠纷解决中心（Sport Dispute Resolution Centre of Canada，以下简称SDRCC）是加拿大《身体活动与运动法》的直接产物。该法案对SDRCC的成立、使命、权限、执委会、领导层岗位、人员雇佣、审计、工作原则、规划和年报、解散均做出具体规定［9，40］。SDRCC属于“政府全额拨款单位”，全部运营经费来自政府资助［56］。另一些MSOs的收入来源较为多元，对加拿大体育局的资金依赖度相对较低。如加拿大奥委会2014—2015年度的总收入为6 150万加元，其中，市场开发收入为4 024万加元，资助和捐赠为707万加元，加拿大体育局资助的86.1万加元在其总收入中占比极小（1.4%）［32］。最后，一些以普及推广为主的MSOs接受多个联邦、省/地区部门的资助。如加拿大主要的大众体育和身体活动推广机构ParticipACTION的经费来源包括加拿大体育局、加拿大公共卫生局、省/地区政府、基金会、企业赞助和捐赠［46］。ParticipACTION在2014—2015年度的总收入约为875万加元，其中，资助收入为568万加元，赞助与捐赠收入为291万加元，SSP资助的199万加元占其总收入的23%［47］。

表1 2014—2015年度加拿大 SSP项目资助的综合性体育服务组织［51］Table 1 National Multisport Service Organizations Funded by SSP，2014—2015

3.2.3 国家运动中心的功能

分布于加拿大各地的CSCs核心功能，是为高水平竞技运动员提供训练场地设施、专业运动科学医疗服务及职业发展支持，并与加拿大教练员协会合作，培养竞技教练员。加拿大奥委会、加拿大教练员协会、加拿大体育局、CSCs所在区域的地方政府是CSCs的发起部门和主要合作伙伴［50］。CSCs的功能与国家体育总局训练局、奥体中心等基地服务类事业单位相似。2014—2015年度，SSP为7个CSCs提供资助。加拿大CSCs的发展历史不同，规模不一，侧重运动项目不同，往往辐射区域内多个训练设施点，并兼具地域特色。如位于蒙特利尔的CSC仅为魁北克省的运动员和教练员提供服务。SSP资助同样是CSC运营经费的重要来源。如位于曼尼托巴省的CSC在2015年度的总收入为98.1万加元，其中44%来自加拿大体育局［33］。又如，位于太平洋地区的CSC在2015年度的总收入为819万加元，其中56%来自加拿大体育局［35］。

4 政府购买体育社会组织服务的经费管理机制

1995年正式启用的《体育资助与问责框架》（Sport Funding and Accountability Framework，以下简称SFAF）是加拿大体育局SSP等资助项目资金分配和绩效管理的核心机制，也是加联邦政府与NSO、MSO、CSC等全国性体育社会组织协同治理关系的具体体现［14］。

4.1 《体育资助与问责框架》形成的历史背景

任何制度的形成都有其特定的政治社会经济背景。SFAF的形成与20世纪60年代以来加拿大的体育政策走向、政府财政状况密切相关［41］。加联邦政府于1961年在获得《健身与业余体育法》授权后直接介入体育事务。1971年，蒙特利尔获得夏季奥运会主办权，为备战奥运，加联邦政府加大了对NSOs的资助力度，并开始直接资助该国高水平竞技运动员（即AAP项目的起源）。然而，这些措施收效甚微，加拿大代表队在蒙特利尔奥运会上只金未进，政府开始对资助方式的有效性进行反思［44］。1981年，卡尔加里获得冬奥会主办权，加联邦政府成立高水平竞技体育工作组，对该国10个相对成功的奥运项目NSOs进行评估，发现尽管政府持续多年为NSOs提供资助，这些NSOs并没有形成有效的高水平竞技运动员培养体系［44］。作为回应，“最佳88计划”（Best Ever’88）正式启动。与之前的资助方式不同，“最佳88计划”定向邀请NSO制定培养竞技运动员、提升组织运营能力的4年发展规划，政府对NSO的发展规划进行评估，择优予以资助［44］。“最佳88计划”构成SFAF的雏形。

此外，20世纪90年代初，加联邦政府财政紧缩。1993年6月，保守进步党政府设立核心运动委员会（Core Sport Commission），责成该委员会制定联邦政府资助体育社会组织的资格认定及责任标准，通过一套客观透明的评价指标，在压缩资助金额的同时，将资源集中到能够产生最大效益的运动项目。1993年底，加拿大政府更替，自由党执政，虽然执政理念不同，但同样面临财政赤字压力。1994年初，《核心运动委员会报告》发布，正式提出4年周期的《体育资助与问责框架》（SFAF）制度。SFAF有效压缩了联邦资助的体育社会组织数量，以战略性的方式减少了政府的体育财政支出。1994—1995年度，加联邦政府资助NSO和MSO的经费分别为2 662万加元和1 653万加元。在SFAF正式实施的1996—1997年度，分别减少至2 081万加元和720万加元［41］。从20世纪80年代的“最佳88计划”到90年代的“SFAF”，加拿大政府通过10余年时间逐步完成了从70年代初缺少依据的“随意性”体育资助到体育财政绩效管理的事前评估、事中跟踪、事后问责。

4.2 《体育资助与问责框架》的运行模式

自1996年正式实施以来，SFAF每4年为1个周期，已进入第5个周期［41］。虽然根据加拿大体育政策优先目标的不同，不同周期SFAF的资助资格标准、用于决定资助额度的评估公式、资助活动类别、绩效指标会相应调整，但是SFAF的基本运行机制保持不变，由4个核心程序组成（图3）。

资质评估的目的在于遴选管理规范、运行高效、具有业务资质、符合政策要求的体育社会组织。如图3所示，在资质评估阶段，加拿大体育局制定SFAF认定标准，体育社会组织提交资质申请资料，加拿大体育局审核体育社会组织是否达到SFAF的资助资格标准。在量化评分阶段，加拿大体育局根据国家体育政策的优先目标，制定评分体系，采用证据导向，对符合资助资格的体育社会组织量化排序，据此分配资助额度［53］。

第3阶段资助预算审批属于SFAF框架下SSP资金使用的年度财务管理工作，涉及财务预算、资金划拨和财务报销。加拿大体育局每年发布《SSP资助指南》（Contribution Guidelines），要求接受SSP资助的组织根据《指南》制定预算，提交相关支撑材料。在预算审核通过后，签署《资助协议》（Contribution Agreement），划拨经费。《SSP资助指南》实质为SSP资金使用的管理办法。指南由3部分组成：第1部分对SSP进行概述，明确SSP的资助目标和预期产出；第2部分详细列出可纳入SSP资助的活动类别以及每类活动可以预算的支出条目；第3部分对资金的使用要求和程序做出规定［49］。最后，在绩效问责阶段，加拿大体育局设定资助项目的绩效目标。接受资助的体育社会组织按照要求搜集提交项目实施进度成果的相关数据信息，加拿大体育局对数据信息进行汇总整理，评估资助体育社会组织是否达到问责标准，资助项目是否实现总体绩效目标［53］。

图3 《体育资助与问责框架》的制度逻辑［53］Figure 3. Logic behind Sport Funding and Accountability Framework

从制度设计的逻辑来看，加拿大国家体育政策目标、相关国家政策要求构成SFAF制度设计的基本依据，SFAF框架下SSP项目的绩效，又构成加拿大体育局部门绩效的考核指标。表2为加拿大遗产部2015—2016年度绩效报告中体育项目（也就是加拿大体育局负责部分）的预期结果、目标与实际结果。核心绩效指标为高水平竞技运动员人数、体育参与人数，资助NSO、MSO、CSC问责绩效达标百分比［31］。由此可见，被资助体育社会组织的绩效直接决定加拿大体育局部门绩效指标的完成情况。从总体财政绩效考核的高度来看，加拿大体育局和体育社会组织之间不仅是资助和被资助关系，两者之间互依共生，形成协作互助关系。

表2 加拿大文化遗产部2015—2016年度绩效报告体育项目绩效结果［31］Table 2 Sport Program Performance of Canadian Heritage Departmental Performance Report，2015-2016

5 借鉴启示

现代体育治理的有效运行需要政府、社会和市场各方面紧密协作，共同组成功能完备、运行顺畅的体育体系。无论是政府体育部门职能转变，还是体育社会组织的功能设计，最终都应服务于国家体育政策目标。以“趋同进化”为出发点，本部分从体育政策目标设置、体育体系功能设计、政府与体育社会组织的关系平衡、政府体育服务购买的制度设计4个方面讨论加拿大体育治理对我国的借鉴启示。

5.1 体育政策目标设置

从政策层面明确大众体育与竞技体育的增效关系（synergy）。主办国运动员的出色表现历来是成功举办奥运会的题中之意。加拿大从20世纪70年代开始3次主办奥运会。在此过程中，竞技体育逐步成为该国体育政策重心。20世纪60年代以来，加联邦政府在竞技体育领域投入大量体育公共财政资金，体育政策的竞技倾向遭到广泛的舆论批评［23］。21世纪初提出的《加拿大终身运动—长期运动员发展模型》（CS4L-LTAD模型），从理论和实施层面阐明了全民健身和竞技体育的内在联系，逐步成为国家体育战略的基调。CS4L-LTAD模型既是《加拿大体育政策》的指导思想，也是终身体育爱好者和运动员培养的实施工具［34］。该模型将个体从幼儿至老年的大众和竞技体育参与分为7个阶段，分别为：1）积极开始（Active Start）；2）有趣基础（FUNdamental）；3）学习训练（Learn to Train）；4）以训练为目标的训练（Train to Train）；5）以比赛为目标的训练（Train to Competition）；6）以成绩为目标的训练（Train to Win）；7）积极生活方式（Active for Life）。CS4L-LTAD模型的前3个阶段旨在发展个体的身体素养（physical literacy），服务于全民健身；之后的3个阶段旨在培养竞技运动员；最后1个阶段旨在推动全民终身参与身体活动（lifelong physical activities）。在政策层面，《加拿大体育政策（2012—2022）》全面采纳CS4L-LTAD模型的理论框架，以该模型第1、2阶段的特征与规律为依据，制定体育入门（introduction to sport）领域的政策目标与措施；以第2、3、4、7阶段的特征与规律为依据，制定休闲体育（recreational sport）领域的政策目标与措施；以第4、5、6阶段的特征与规律为依据，制定竞赛型体育（competitive sport）领域的政策目标与措施；以第5、6阶段的特征与规律为依据，制定高水平竞技体育（high performance sport）领域的政策目标与措施［48］。在实施层面，SFAF将CS4L-LTAD作为NSOs获得资助资格的条件、为NSOs实施CS4L-LTAD提供预算、同时也将CS4L-LTAD在运动项目普及提高中的应用情况作为NSOs的问责指标［45］。事实上，英国等西方国家已经根据CS4L-LTAD的基本思想设计运动员培养体系［12］，国际教练员教育理事会（International Council for Coaching Excellence，ICCE） 将CS4L-LTAD列为可持续运动员培养模式予以推广［38］。

有学者指出，我国以金牌为目标的竞技体育“举国体制”在合理性与正当性（legitimacy）上受到质疑［20］。从近年来的体育政策规划看，针对全民健身、体育产业、体育改革的部署较多，针对竞技体育的部署较少。国家规划对全民健身、体育产业的关注体现了由“体育大国”向“体育强国”迈进的国家意志，但这并不代表削弱竞技体育在构建“体育强国”中的重要地位。近年来，政府针对竞技体育面临的问题采取了系列措施。如，针对竞技体育人才培养中的问题，出台《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》。如，针对金牌至上政绩观的巡视整改，全运会取消金牌、奖牌和总分排名［26］。这些措施旨在优化竞技体育的发展方式，为竞技体育健康发展保驾护航。从现代体育发展规律来看，竞技体育人才培养、全民健身参与人群、体育消费这3个领域密切相关，无一不是“体育强国”的重要组成。以竞技体育人才培养的“金字塔模型”为例，“塔基”青少年参与群体的培养服务于全民健身身体素养和运动技能的普及，“塔尖”培养的高水平竞技运动员是体育竞赛表演业的核心资源。刘延东同志在体育工作座谈会上要求“以备战奥运会、筹办好2022年北京冬奥会为抓手，大力弘扬中华体育精神，实现竞技体育新突破”［18］。在新形势下，我国“竞技体育新突破”的实现必然是竞技体育、全民健身、体育产业、体育文化的协同发展。相应，如何通过体育改革、体育社会组织与政府、事业单位脱钩，统筹谋划，厘清我国体育政策目标之间的内在联系和增效关系（synergy）成为我国体育治理现代化的重要理论问题。《加拿大终身运动—长期运动员发展模型》的体育政策实践为我们提供了有益的启示。

5.2 体育体系功能设计

建议统筹体育体系的功能设计。社会组织承接政府服务的能力决定政府是否能够通过购买服务实现政策目标［28］。从加拿大体育体系的构成来看，NSO、MSO和CSC 3大类别的体育社会组织构成该国体育发展体系的主体。然而，即便是在加拿大这样的西方国家，并不是所有的体育社会组织都是自下而上自发形成，若干关键性体育社会组织仍然由政府主导成立，为体育体系健康、有序、高效发展提供保障，如，加拿大教练员协会，加拿大体育纠纷解决中心、加拿大运动道德中心［43，58］。我国正处在政府转变职能、行业商业协会“脱钩”的进程之中。从目前的政策走向来看，今后大部分全国性体育社会组织将通过“政社分离”、“事社分离”实现实体化。如中国奥委会、中华全国体育总会与国家体育总局脱钩，国家单项体育协会与运动项目管理中心脱钩。在此过程中，政府决策部门不仅需要妥善安排脱钩后体育社会组织的人、财、物，更需要从“治理”的高度进行体育体系的总体功能设计。

如虽然国家体育总局22家运动项目管理中心之外的20家直属单位承担了类似于加拿大MSO、CSC的功能，涉及体育社会指导、反兴奋剂、训练基地、运动医学、体育科学、体育文化、体育信息、对外体育交流、体育器材装备、人力资源、财务审计等体育及支持性服务［6］，却没有类似于加拿大教练员协会、体育纠纷解决中心这类与单项协会对接，为教练员培养、教练员运动员权益申诉提供直接服务的综合性组织。事实上，随着体育发展的社会化，我国体制外从事青少年体育培训的专职教练员、草根体育教练员日趋增多，这部分体育工作者无法参加体制内的教练员职称评定，他们的工作内容与社会体育指导员又存在很大差异。通过与各个单项协会合作，加拿大教练员协会的《国家教练员认证计划》（National Coaching Certification Program，NCCP）涵盖了66个运动项目、从业余社区教练至专职竞技教练的教育、培训与等级认证［29］。从发展的角度来看，亟需在我国体育体系中增加类似于NCCP这样的功能。政府职能转变、体育改革为科学设计我国体育体系提供契机，建议根据有分、有合、有减、有增的原则，优化我国体育体系的功能构成，为政府购买服务实现体育政策目标奠定基础。

5.3 政府与体育社会组织互依关系的动态平衡

努力实现政府与体育社会组织互依关系的动态平衡。从资源依赖理论的视角来看，政府与体育社会组织因为资源相互依赖形成合作关系，体育社会组织依靠政府部门获得“形式合法性、资金、场地”，政府部门依赖体育社会组织获得“实质合法性、社会动员能力、技术能力、服务供给能力”。理想状态下，政府和体育社会组织平等合作，实现公共体育服务的有效供给［3］。在我国，政府处于主导或引导的强势地位，社会组织的成长和发展受到政府/政策的多重制约，处于弱势地位，两者形成权力失衡下的依赖关系［21］。从我国政府购买服务的系列政策来看，国家注重社会组织能力培育，为此出台专项政策。《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》将坚持深化改革、注重能力建设、坚持公开择优、注重分类指导列为社会组织培育发展的基本原则［13］。然而，从加拿大以及其他地区的案例来看，虽然政府与社会组织的合作方式、监管力度、社会组织的培育可以通过政策选择、资源投入予以推动，但两者形成平等合作关系需要长期的实践和努力。

加拿大政府于20世纪70年代初在渥太华建立国家运动休闲中心，为全国性体育组织提供免费办公场所和行政支持服务。1971年共有33家体育组织在国家运动休闲中心办公，1979年增加至57家。政府的介入与培育产生了积极作用，在短时间内提升了加拿大体育社会组织的专业化管理能力，实现了体育社会组织由“厨房餐桌志愿者业余管理”向“专职人员专业管理”的转变。然而，政府的介入也产生了一定的负面影响，撼动了加拿大体育社会组织的志愿自治传统［59］。加拿大学者20世纪90年代的研究显示，加政府通过“购买服务的方式”介入体育事务形成多重负面影响：1）构成对NSOs民主决策的直接干涉，加联邦政府对NSOs的资助附带要求达到的预期结果，实质是直接插手NSOs的内部治理；2）激化了NSOs的内部矛盾。在加联邦政府的扶植和培育下，大量专职人员加入原本志愿者主导的NSOs。NSOs组织内部形成分化。拥护加拿大体育局的NSO专职人员倾向于集权的决策程序，代表NSO下属区域会员组织的志愿者管理人员要求地方拥有更多话语权；3）大量NSOs在资金来源上对加联邦政府形成高度依赖［44］。

加拿大部分国家单项体育协会对政府资助高度依赖的趋势至今仍然存在，这在市场化基础薄弱的项目中尤为明显，其中不乏奥运金牌大项（表3）。即便是在体育产业发达的西方国家，体育社会组织与政府之间同样存在资源的不对称，项目市场化程度低的体育社会组织（如表3中的赛艇）严重依赖政府资助，政府财政投入成为这类项目竞技人才培养的生命线。

综上，政府和体育社会组织合作伙伴关系的构建，将是一个长期的探索过程。其一，即便是在西方国家，也存在政府和体育社会组织双方资源和能力的不对称，关系的不平等。其二，政府在购买体育服务的初始阶段，投入资源培育体育社会组织，通过制度建设引导内部治理的规范化，是提升体育社会组织服务能力、更好承担政府购买体育服务项目、保证体育财政投入绩效产出的必然选择。其三，即便是西方独立自治的体育社会组织，一些市场化程度低的国家单项体育协会，也需要持续依赖政府财政资助实现项目的竞技体育目标。上述发现为当前我国的体育改革提供镜鉴。首先，体育改革中，政府在“扶上马送一程”的同时，要避免直接介入体育社会组织管理。其次，应通盘考虑运动项目的特点，实施项目分类改革，既不能够政府一管到底，也不宜把项目的发展全盘推向市场和社会，而是以我国的体育政策目标为基本依据，根据运动项目特点，通过“政府购买体育服务”有的放矢地配置体育财政资源，稳步推进“体育强国”的建设。这需要决策者的智慧和判断，审时度势，把握方向，根据我国体育体系的发展现状，对症下药，逐步建立政府与体育社会组织互依并且互益的动态平衡。

表3 2009—2010年度加拿大6家NSO的收入来源［45］Table 3 2009-2010 Revenue Sources of Six Canadian NSOs

5.4 政府购买体育服务的制度设计

政府购买公共服务属于财政性资金转移支付方式。目前，我国政府主要通过合同外包制、直接资助制、项目申请制的方式购买公共体育服务，服务内容集中在全民健身领域，服务承接对象不固定，以项目驱动为主［2］。与此不同，加拿大的《体育资助与问责框架》（SFAF）实质是政府打包定向购买体育服务，服务内容涵盖项目人口普及、高水平竞技体育人才培养。承接SFAF服务的体育社会组织数量相对较小，组织结构相对稳定，购买项目呈现长期性特征。虽然，培养高水平竞技体育人才尚未成为我国政府购买体育服务的主要内容，北京市体育局与北京市冰球协会签订战略合作协议，以政府购买服务的方式组建北京市男子冰球队［25］，与加拿大SFAF框架下政府与体育社会组织的合作模式已经非常相近。可以预见，SFAF尤其将为从事业单位脱钩后我国国家单项体育协会与政府体育部门关系的构建带来宝贵的借鉴。

首先，需要明确SFAF属于操作层面的实施工具，体育政策目标的合理设定、功能完备的体育体系、具备政府购买体育服务项目承接能力的体育社会组织、政府与体育社会组织形成健康互益的合作关系是SFAF有效实施的前提条件。如果没有这些前提条件做保障，SFAF这类体育服务财政绩效管理工具很可能流于形式，除了加大政府部门的管理成本外，难有实质效果。

其次，从制度设计来看，SFAF的4个步骤环环相扣，层层推动体育社会组织服务于国家政策目标。在资质评估阶段，SFAF仅选择能够贯彻实施国家体育及相关政策的优质体育社会组织作为合作对象；在量化评分阶段，SFAF根据体育社会组织过往业绩，也就是对实现国家体育政策目标的已有贡献及可能做出的贡献，决定资助额度；在预算资助审批阶段，SFAF要求体育社会组织将资助经费用于与资助项目目标与产出直接相关的活动；在绩效问责阶段，SFAF根据效果和产出指标对体育社会组织做出评价。SFAF制度的政策逻辑体现了加拿大体育局在与体育社会组织协同治理的过程中，以奥运会为周期，以绩效指标和财政投入为抓手，“指挥”体育社会组织服务于国家体育政策的工作思路。

第三，SFAF的实施涉及体育、财政、绩效管理等多个方面，对职能部门的执行能力提出了较高的要求。我国由国家体育总局青少司负责、以奥运会为周期的《国家高水平后备人才基地认定》的制度设计与SFAF存在一定的相似之处。然而，《后备人才基地认定》仅涉及SFAF第1、第2步骤的内容，完成认定后，在下一个奥运会周期向被认定为“基地”的体育运动学校及训练单位投入定量的资金，不涉及常规性的年度财务管理工作［5］。虽然SFAF的资质评估、量化评分同样属于4年1次的阶段性工作，其资助预算的审核与管理、绩效跟踪与考核属于年度常态化工作，需要职能部门投入大量的资源实施完成。可以预见，如果采用类似于加拿大体育局SFAF这样的体育财政绩效管理模式，随着与体育社会组织资助关系的建立，我国政府体育部门将需要建立专门的财政绩效管理机构，以项目管理的模式跟进体育社会组织的资金预算与使用，搜集整理项目实施信息，组织事前、事中、事后的绩效评估，评价资助项目的总体实施效果。因此，我国政府体育部门职能的转变，不仅意味着放权，也需要调整、增加用于管理“政府购买体育服务”的相关职能。虽然我国财政部门制定了财政绩效管理办法，设有专门的绩效管理机构，但从加拿大的经验来看，由体育部门主导，与财政部门共同制定符合体育规律、与体育政策目标密切结合的专项体育财政使用及绩效管理办法将更有利于政策的实施。

6 后续研究

现代化体育治理体系的构建、国家体育政策的贯彻实施，需要各级政府体育部门、体育社会组织、市场营利实体的共同协作。本研究仅就加拿大体育体系中联邦政府体育部门与全国性体育组织功能关系进行借鉴研究，建议后续借鉴研究剖析西方国家联邦（中央）政府与地方政府在体育治理中的分工协作，如加联邦与省/地区政府通过体育分摊协议，推动大众竞技体育发展的运行机制［9，14］；其次，加拿大等西方国家的地方体育组织、运动俱乐部不仅是全国性体育组织的会员单位，也是提供大众体育参与服务、发现培养后备体育人才的主体，建议后续研究深入分析西方地方政府体育部门与同级体育组织的功能关系；最后，市场是体育体系的重要组成部分，建议后续借鉴研究关注西方市场营利实体在大众体育参与、竞技人才培养中承担的角色，与政府、体育组织协作关系的构建。

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Canadian Government’s Practice of Service Purchase from Sport Organizations—Policy Learning for China under the Perspective of “Convergent Evolution”

This study examines the functions of Canadian government and sport organizations，and the mechanism that Canadian government applied to purchase sport services in order to provide policy learning for China amid its sport governance modernization and the development of a new collaborative partnership between government and sport organizations. Literature and document review，logical analysis were conducted. It was found that under the principle of collaborative governance，mass sport participation and sport excellence were the core objectives of Canadian Sport Policy. The Constitution，sport law，and national sport policy prescribe the role of government in sport as well as responsibilities and collaborations between sectors in sport governance. As the governmental agency in charge of sport，Sport Canada collaborates with National Sport Organizations，National Multisport Service Organizations，and Canadian Sport Centres in the form of “government purchase sport services” via its Sport Support Program （SSP）. Sport Funding and Accountability Framework （SFAF） serves as the operational mechanism for Sport Canada to allocating funds and managing SSP’s performance. Under the guidance of Canada’s sport and social policies，SFAF constitutes four stages，respectively，eligibility，assessment，funding，and accountability. Sport organizations funded by SSP were held accountable to Sport Canada，and consequently，the outputs of SSP formed the key indicators measuring Sport Canada’s annual performance. The study discussed policy learning implications in terms of setting sport policy objectives，designing sport system functions，balancing a dynamic relationship between government and sport organizations，and developing mechanisms for “government purchase sport services”.

sport governance；sport policy；functions of government in sport；sport organization；performance management

1002-9826（2017）04-0003-11

10. 16470/j. csst. 201704001

G80-05

A

2017-02-28；

2017-05-24

北京市社会科学基金青年项目（14SHC031）；国家体育总局体育哲学社会科学研究项目（2048SS14079）；北京市属高等学校青年拔尖人才培育计划（#CIT&TCD201404170）。

邢晓燕，女，副教授，博士， 研究方向为体育消费者行为与文化、国际体育政策与发展。

首都体育学院，北京，100191 Capital University of Physical Education and Sports，Beijing，100191，China.