行政执法检查“双随机”应用研究

张家华

[摘要]在行政执法检查中引入“双随机”机制，能有效地促进公平、公正和阳关执法，提升执法效能。我国行政执法检查应用“双随机”以来，取得了一定的成效，但也存在一些问题，建议立法明确“双随机”抽查机制，完善随机抽查管理模式，科学确定执法对象及执法人员，加强抽查过程公开及结果应用。

[关键词]“双随机”；行政执法检查；应用研究

现代社会，行政执法检查是被广泛运用的重要行政管理方式之一，是行政主体维持秩序、履行职能的重要手段。同时，作为一种干预性行为，缺乏完善程序制约的行政执法检查又极易侵犯相对人的合法权益，如行政检查启动随意、权限不清、目的不正当以及救济渠道不畅等。如何更好地兼顾行政执法检查的公正与效率，取得较好的管理效果，一直是法治政府追求的核心目标。在我国政府的大力推动下，行政执法检查“双随机”抽查不断推进，取得较好的成效，但也存在一些需要完善之处。

一、我国行政执法检查“双随机”实施现状

在2015年7月22日召开的国务院常务会议上，李克强总理强调了在市场监管部门推行随机抽查机制的重要性。2015年8月5日，国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发[2015]58号），要求建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制。随后，各地政府、各行政执法部门按照国务院要求，均不断积极推进，稳步实施行政执法检查“双随机”。其中，值得一提的是我國海关部门，是最早全面推广“双随机”抽查的行政管理机构。2014年9月，国务院总理李克强在天津海关考察期间，听取了“双随机”执法检查汇报，当场赞许这一方式“是一项制度创新”，要求汲取其中的普遍性理念加以推广，因此海关部门在这项工作上走得最早。目前全国海关已推广实施“双随机”抽查机制，并积极推出“升级版”，即“双随机”从执法领域向非执法领域推广，从现场环节向管理环节延伸，推行随机抽查在海关管理中全覆盖。

（一）主要模式

由于我国行政管理体制存在垂直管理和非垂直管理，因此行政执法检查“双随机”抽查也存在两种推动模式。

1.地方政府主导型

如2015年11月，江苏省政府办公厅出台《关于建立双随机抽查机制加强事中事后监管的通知》，提出建立“一表两清单、两库一平台”。地方政府主导型的主要特点有：一是对其辖区所管理行政执法部门整体要求，只要在其管辖范围内的执法机构，均应按照地方政府的要求积极推进“双随机”抽查；二是进行原则规定，地方政府对“双随机”执法检查进行了较为笼统和原则的规定，具体行政执法部门还需根据要求制定细则和进行具体实施；三是有利于跨部门综合执法问题，鉴于地方政府的核心位置，能整合资源，进行联合执法，减少多头检查、执法扰民问题；四是能充分利用检查结果，地方政府利用其特殊角色，能充分利用检查结果，如进入信用平台、各部门进行信息共享以及能方便利用媒体进行发布等。

2.垂直管理推进型

如中国人民银行2015年11月制定的《中国人民银行推广随机抽查实施方案》，要求各级分支机构实施检查，应当通过摇号等方式从市场主体名录库中随机抽取检查对象，从执法检查人员名录库随机抽取检查人员进行检查。垂直行政管理执法部门的主要特点：一是的执法部门推进速度快，如证监部门2016年在全国迅速全面推进；二是操作灵活更为便利，由于监管目标一致，同一系统各执法部门能互相进行参照并有效实施；三是灵活性相对较差，由于垂直管理，上级部门基本制定了实施方案和细则，下级部门普遍参照，难以充分发挥自主性。

（二）取得成效

“双随机”抽查机制是一种新的监管方式，蕴涵着公正、公平、公开、高效的行政监管法治原则。总体而言，我国行政执法检查实施“双随机”取得了较好的成效。一是促进了执法检查公平公正。随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，事前检查部门、市场主体均不知道谁会被抽出，所有检查对象、执法检查人员被选中的概率相同，有效避免选择执法、任性执法、情监管、权利寻租等问题，推进了行政执法检查公平、公正、公开。二是促进市场主体敬畏法律。市场经济就是法治经济，每一个市场主体均必须在法律的框架下行为，必须遵守法律，符合法律，尤其大量的行政管理法律是保证市场主体依法合规经营的基石。“双随机”抽查中对执法对象的随机抽查，让企业感受到如同身边存在“执法巡逻员”，头上高悬“达摩克利斯之剑”，说不定就被抽上了检查，因此市场主体必然会产生警戒，会加强管理，会更加依法合规经营。行政执法检查实施“双随机”抽查机制，能有效防止市场主体的侥幸心理，形成震慑，增强市场主体依法合规经营的自觉性，促进市场经济健康良好发展。三是促进行政执法水平提升“双随机”抽查中的执法人员，来自不同执法部门、不同岗位，在这种跨界的检查中，执法检查人员可以取长补短，相互学习，共同进步，能提高执法检查水平，甚至能发现各种制度的不完善，为修订完善法律制度打下良好基础。

二、行政执法检查应用“双随机”存在的问题

（一）监管领域的差异导致“双随机”实施效果不同

在行政监管中，为了更好地打击违法犯罪情况，需要对某些范围、某些对象实施定向检查，目的是为了实现精准打击，如公安部门的执法检查，很多情况是在充分获得有关信息后，而进行现场突袭检查，如此才能取得较好的执法效果。现实中，行政监管领域、监管目标存在较大差异，不同监管执法领域对“双随机”使用效果也不相同，如金融领域，由于专业性强，如果全部实施“双随机”执法检查，很可能导致某些有违法犯罪主体逃过监管。因此，行政执法检查领域若全部且唯一依靠“双随机”抽查机制，不再保留专项检查、精准检查等执法检查方式，在当前行政监管情况下，将会产生新的监管盲区，甚至会出现有案不查、执法不到位现象。此外，由于随机抽取的概率原因，导致同一被监管主体、同一检查人员存在反复多次被抽的情况。

（二）随机抽查行政协调成本偏高

首先，按照公正性原则，“双随机”抽查执法人员必须来自不同的部门、不同的岗位，并临时组成执法检查队伍，如此一来，各自的工作习惯、工作思维、专业素质必然存在差异，在团体执法检查中，存在一个相互磨合、相互适应的过程，在组织管理和工作协调上相对之前检查工作模式需花费更大的协调成本。其次，实践中抽查人员大都仍承担原来的本职工作，在仍需兼顾自身岗位工作的情况下，较难形成统一精干的检查力量，直接影响检查效果。最后，“双随机”前期需进行一系列筹备工作，如设计抽查方案、确定名单、召开见证会等等，均比之前的执法检查耗时更多，一定程度上影响检查效率。

（三）随机抽查比例、频次及公开问题有待明确

随机抽查的目的是为了行政监管更为公平、公正、公开，是为了减少执法扰民，甚至对未接受检查的违法违规者起到威慑作用，进一步提升监管效能，但是抽查比例和抽查频率应该定为多少，才为科學，才能达到应有的效果，是值得进一步探讨的。在“双随机”抽查检查结果公开问题上，目前也无明确规定，究竟应通过何种渠道、方式公开，公开的范围是什么等等，均有待进一步研究。

三、完善行政执法检查“双随机”的建议

（一）法律层面明确“双随机”制度

由于行政监管领域范围广泛，涉及行政法律众多，因此难以在某一部上位法中确定“双随机”抽查机制，而统辖所有行政管理法规，但是可以在各行政监管法规中作原则性规定，一方面新制定法规必须确定“双随机”抽查原则，如2016年5月14日起施行《民用航空行政检查工作规则》第六条规定“在行政检查工作中依法采取随机确定检查人员和随机选择检查对象的行政执法方”，显然，该法规就确立了“双随机”抽查检查原则：另一方面，逐步修订各行政监管法规，在法律条文中明确规定“双随机”抽查原则。

（二）完善随机抽查管理模式

一是避免多头执法、重复检查。地方政府牵头建立综合执法机制，尽量将各执法检查部门检查项目整合，对同一市场主体实施全方位综合执法，有效避免执法扰民、多头执法及重复检查问题。二是按年制定“双随机”执法检查工作方案，在抽查对象、抽查人员、抽查内容、抽查方式、抽查频率等方面均予以明确，以保证必要的随机抽查覆盖面和工作力度。三是充分发挥电子信息技术作用，节约成本，提高效率。如开发抽查软件公平公正进行“双随机”抽查并全程留痕，通过新媒体快速反馈抽查及检查情况，利用电子档案归档方式节约办公成本等。

（三）科学确定执法对象及执法人员

一是结合监管工作重点，将市场主体进行分类，划分为不同层次，缩小随机抽查对象库的范围，在确保重点关注市场主体的抽取概率一样的同时，有效提高精准打击覆盖面。二是完善检查对象和执法人员名录库，如对抽查对象名录除主体名称、负责人、地址、联系方式等基本信息外，还应收录执法检查、行政处罚等信息：对执法检查人员名录除录入人员姓名、执法证编号、所在执法部门等信息外，还应收录执法岗位、业务专长、已参与随机抽查次数等信息，提高对抽查对象和执法人员的了解，以增强检查工作的针对性。三是可考虑附加必要的例外条件，如针对刚刚成立时间的新设机构、2年内被检查过的市场主体等，在实施随机抽查时予以排除。

（四）加强抽查过程公开及结果运用

加快建立统一的随机抽查工作对外公布平台，用于公开随机抽查情况及抽查结果，提升随机抽查工作的对外宣传效应。一是明确和统一抽查工作公开制度，可参照《中华人民共和国政府信息公开条例》的公示方式，在20个工作日内，将抽查情况、抽查结果（含未违规及违规）公开：二是加强对随机抽查检查结果的运用，对于检查发现的违法违规行为，除按照现行规定依法依规进行查处并对外进行公布外，各行政监管部门还应互通信息，共享检查结果。同时推进随机抽查与社会信用体系衔接，将检查结果纳入征信信息，提高执法检查使用率。