中国共产党对社会公正关注情况的变化

王宇环

〔摘要〕改革开放以来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成绩，与此同时，贫富差距、城乡差距、区域差距却在不断拉大，成为了阻碍中国进一步发展的障碍，社会公正问题成为了摆在中国共产党面前的重要课题。十六大以来，党的领导集体开始关注并着力解决社会不公，从十六至十八届党代会报告的文本分析，从收入、教育、医疗、就业四个测量维度，中国共产党对社会公正的关注呈现出了关注度持续增长和对四个维度的关注度较为均衡的特点。同时，中国共产党的领导集体看待社会公正问题的视角由经济这一单一视角转向经济、政治、社会等多维视角。

〔关键词〕中国共产党；社会公正；社会民生；党代会报告；党的建设

〔中图分类号〕D220 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2017）04-0065-08

一、问题的提出：经济增长、社会不公与智库诊脉

在当下中国，对社会公正的追求与现实中存在的社会不公之间形成了某种反差，具体反映在收入分配、教育、医疗和就业领域。对于社会公正的实现来讲，最为核心的诉求是党和政府着力治理社会不公，改善中国的社会公平现状。党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标，明确了党和政府在国家治理中的主导地位。所以，对社会不公的治理是评价党的执政能力的重要指标之一，而中国共产党对社会公正的关注度及关注视角便是党治理社会不公的重要前提。

众所周知，改革开放以来，在优先发展经济的主导思想之下，中国的经济发展取得了巨大成就：成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的伟大历史转折；对外开放不断扩大，成功实现了从封闭半封闭到全方位开放的崭新局面；我国综合国力迈上新台阶，据国家统计局数据，从1978年到2015年，我国国内生产总值由3650亿元增长到676708亿元，且年均增长率是同期世界经济年均增长率的3倍多，我国经济总量上升为世界第二位。但与此同时城乡差距、区域差距、贫富差距问题逐渐凸显：据国家统计局数据，2002年至2013年的12年间，我国城乡居民收入比一直在3倍以上，2014年才首次降到3倍以下①；区域间的人均GDP还在持续扩大；1994年以来中国的基尼系数一直超过0.4的警戒线。再以教育问题为例，在基础教育中，我国存在农村地区、边远地区和少数民族地区的儿童因贫困而失去受教育机会的情况；政府对少数重点学校进行高投入，而对占大多数的一般学校却投入很低。在高等教育中，存在分省录取与高考移民。我国高校在招生计划的分配上存在很大的差异，集中体现在对人口较少的京、津、沪等地区分配名额较多，而对中部的高考大省分配名额相对较少②，这不但与比例平等原则严重背离，还导致一些高考大省的考生为了获得更多的入学机会而移民到可以获得较多录取名额的省份。同时，还存在中央部属院校招生的地域化倾向。中央部属院校大多集中在北京、上海等发达地区，仅以“211 工程”院校为例，京津沪三市就占了总数的近1/3，这些学校长期以来都存在招生地域化的倾向，这当然也与地方政府的财政拨款有关，在中央财政对985高校第一至三期的拨款中，北京大学与清华大学均是全额教育部拨款。如此，中央财政资助的全国重点大学很可能蜕变为发达地区的地方院校，有违教育公平。虽然有学者研究认为中国社会存在的不平等不会影响社会的稳定，因为中国民众将不平等更多地归因为个人绩效因素而非外部因素（如机会不平等），且中国的农民，作为最弱势的群体，反而更倾向于接受当前的不平等。〔1〕另外，中国的传统文化实际上是接受不平等的，且很多中国人认为不平等是经济发展的一种不可避免的后果，因而许多中国民众目前还是能够容忍不平等现状的。〔2〕但是，也有实证研究表明：中国民众对提高低薪酬职业的收入，降低高薪酬职业的收入，缩小收入差距具有共识；同时，实际的不平等与认可的不平等之间具有显著的负相关，所以不平等程度的上升会引起人们的不满。〔3〕因此，党和国家领导层应顺应民意，采取有效措施将不平等降到人们可接受的范围之内。

对中国如何实现社会公正这一课题，更多的学者进行了研究。以新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授为代表的学者认为中国实现社会公正不仅在于再分配，初次分配也至关重要。初次分配要实现公正，就要进行经济结构改革。一方面，在企业改革中，要达到几个方面的平衡：国有企业和民营企业的平衡、大型企业和中小型企业的平衡、政府和市场之间的平衡。所以，要改变民营和中小型企业受到国有企业挤压的现状；增加劳动者收入占国内生产总值的份额，当前的现状是资方分到了过分的份额；改变国有企业的封闭性，国企内的职位没有通过市场进行分配，市场的逻辑是竞争，是能力，国企的封闭性导致其职位分配往往演变成内部分配或者通过权力关系分配。另一方面，要进行农村土地改革，郑永年主张土地所有权和使用权的私有化。就再分配来讲，郑永年认为改革开放先富带动后富的发展战略导致了社会群体之间、不同地区之间形成了收入的高度分化，中国的社会阶层开始从开放向固化转型，或者说从包容性发展转型到排他性发展。于是，才会出现民众眼中的“官二代”和“富二代”群体，新型的基于经济权力和政治权力之上的“出身论”开始发挥作用，权力和财富这两个领域都被各自的阶层所垄断，不再向其他社会阶层开放，体现了一种“世袭”的性质，体制表现出封闭性。而保持社会的流动性是实现社会公正最重要的方面。阶层的固化导致了更为严重的公共服务领域的特权，政府官员一直享受着更好的基本公共服务。由此导致政府部门没有改革的动机且消耗着该由全民共享的资源。〔4〕胡联合和胡鞍钢也认为健全社会公平流动制度是实现中国梦的根本支撑所在，公平的社会流动制度的根本属性在于社会流动的机会均等、成就自赋和开放透明畅通。〔5〕这需要再分配的调整，中国的改革急需从效率优先转向注重公平。本文不涉及对初次分配的公平性的讨论，因为这更多的是经济结构的问题，属于经济问题，而重点关注再分配。那么，党的领导集体从何时开始关注社会公正问题，其关注情况又呈現出怎样的变化？为了尝试通过对党的十六大、十七大、十八大报告的文本分析来回答这一问题，首先需要确定文本中的测量维度。

二、收入、教育、医疗、就业：测量党对社会公正关注情况的四个维度

社会公正的理论基础来源于正义理论，尤其是分配正义理论。中国历史性地选择了发展市场经济，为经济与社会的发展创造了条件。但由于中国特色的市场经济与西方的市场经济具有市场经济的共性，我们也不得不面临市场所存在的内在难题：即市场可以解决效率问题，却无法解决公平问题，尤其是财富的公平分配问题。从2010年至今，中国的经济总量始终保持着世界第二的位置，但正如前文所述，中国的城乡差距、区域差距、贫富差距问题还很严重，甚至日益严重。在这种背景下，分配正义问题引起了党和政府的高度重视。那么，什么样的分配正义原则是我国实现社会公正应该遵循的原则？按照正义原则的内涵，又应该采用哪些测量维度来分析党的领导集体对社会公正的关注情况？

姚大志教授在《分配正义：从弱势群体的观点看》一文中阐述了一种中国语境下的分配正义原则。他指出，改革开放之前的中国是“现有的平等分配方案”，即每一个相关的人都得到了平等的一份，改革开放之后的中国是“不平等的分配方案”，分配正义要解释的正是这种“不平等”即差别如何才是正义的。〔6〕作为研究罗尔斯正义理论的专家，姚大志的分配正义也受到罗尔斯的重要启发。罗尔斯将正义作为社会制度的首要价值，认为正义意味着平等。分配正义原则要求平等地分配各种权利和義务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担。为了调节社会及经济的不平等，对收入或财富进行再分配，应该遵循差别原则，即社会经济制度应该有利于更不利者。在罗尔斯看来，人们在自然天赋和社会文化条件方面的差异产生了不平等，自然天赋较高和社会文化条件较好的人往往可以获得更多的收入，享有更高的社会地位。在他看来，这些差别对个人来说是偶然的和任意的，从道德的观点看是不应获得的，因此，这样的社会不平等应该得到纠正。另外，社会作为一个合作体系，人们的福利都是在合作的基础上实现的，所以更有利者的福利也需要更不利者的合作，前者基于社会偶然因素的收益也应该为社会共享。基于这一论证，罗尔斯主张国家有责任将更有利者的资源转移一部分给更不利者，帮助更不利者改善福利，实现更大程度的社会平等。这便是分配正义的关键。〔7〕虽然罗尔斯的整个论证也遭遇到诺奇克、德沃金等人的批评或完善，但是他从更不利者的视角来看待社会公正问题无论在直觉上还是论证上都具有吸引力。姚大志认为中国的分配正义原则有利于弱势群体：“社会安排应该把弱势群体的利益放在第一位，以最大程度地提高其成员的福利。这个原则意味着，在各种能够改善弱势群体状况的分配方案中，我们应该选择能够最大程度改善其状况的方案。这个分配正义原则是平等主义的。它试图解决严重的不平等，缩小贫富差距，防止两极分化。但是它也允许收入、机会和资源的不平等分配，只要这种不平等分配对于改善弱势群体的状况是有利的。”〔8〕改革开放使中国的经济总量增加了，人们的生活状况得到了巨大改善，但同时出现的过大的贫富差距需要分配正义来纠正。弱势群体的视角为思考分配正义提供了准确的切入点：如果社会分配出于各种原因只能是不平等的，那么这种不平等必须能够被弱势群体所接受。换言之，一种不平等的分配只有在得到弱势群体同意的情况下，才是正义的。罗尔斯的“差别原则”关注“最不利者”的利益，确定“最不利者”利益的东西是“基本善”，即自由和权利、权力和机会、收入和财富；姚大志的分配正义原则关注的是弱势群体成员的利益，确定“弱势群体”成员利益的东西则是福利，即收入、资源和机会。弱势群体就是“收入更少的群体”，他给弱势群体下了这样的定义：“它的成员对福利持有最少的合理期望。所谓福利是指收入、资源和机会。‘收入一般是用金钱表示的，‘资源主要是指教育资源、医疗资源以及其他同身份相关的资源，而‘机会则主要是指受教育的机会和就业的机会。这样，弱势群体的成员就是指那些收入最低、享有最少资源和拥有最少机会的人。”〔9〕

我国的分配正义原则关注的弱势群体，即对“收入分配”“教育资源”“医疗资源”“受教育机会”“就业机会”持有最少的合理期望的群体。这一界定呈现了测评社会公正的四个维度，即收入、教育、医疗和就业。与此同时，赫泉玲与周光辉在《多维度社会公正度量的基本逻辑与实现途径》一文中构建了社会公正度函数，为社会公正提供了可行的度量方法。〔10〕他们亦将收入、教育、医疗、就业作为观察域中社会公众普遍关注的要素。①因此，本文将采用收入、教育、医疗和就业四个维度来测评党的领导集体对社会公正的关注情况。

三、中国共产党对社会公正关注度和关注视角的变化

考察中国共产党对社会公正关注情况的变化，就需要考察历届党代会报告中对收入、教育、医疗、就业四个维度的阐述。许多学者均以2002年为界分定义社会政策发展的新阶段，因为在这一阶段，社会政策开始出现明显的民生导向。〔11〕另外，2002年召开的十六大重新解释了“效率优先、兼顾公平”的内涵，提出“初次分配效率优先、再次分配注重公平”，这意味着党的注意力开始转向社会公正。因此，下文将考察十六大以来，历届党代会报告中党对社会公正问题关注情况的变化。根据对三届党代会报告的分析，形成三个统计表格如下：

（一）中国共产党的领导集体对社会公正问题的关注度持续增长。通过表一可见，“公平正义（或公平）、公正、平等”出现在党代会报告中的频次在10年内均有所增长，尤其是十七大报告，较十六大报告增长了近5倍，十八大报告也较十七大报告增长了7次。且测评社会公正问题的四个维度——收入、教育、医疗、就业问题的相关表述所占整个报告字数比例呈增长态势，分别由7%增长至8.6%，再到10.1%。这组数据说明了党的领导集体已经充分关注到社会公正问题对于我国政治发展的重要意义，对于人民幸福生活的突出价值，是对每一届党代会接下来五年工作的指导。其实，在中国的传统文化中，儒家是强调社会公平的，儒家相信“不患寡而患不均”。改革开放后中国社会形成的社会不公自十六大开始得到党和国家领导层的关注。十六大之后，2003年初爆发的SARS疫情使中国政府充分认识到经济增长与社会发展不平衡的危机和后果，促使中国领导人思考如何在经济和社会发展之间保持平衡，于是在2003年10月召开的中共十六届三中全会便首次提出了“科学发展观”的全新理念。从2004年开始，党和国家领导人又多次在重要场合提到公平正义问题。2004年9月，在中国共产党第十六届四中全会的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中首次提出了构建社会主义和谐社会的历史任务，其中提到了“促进社会公平和正义”。2005年2月，中共中央举办了省部级主要领导干部“提高构建社会主义和谐社会能力”专题研讨班，胡锦涛在开班式上提出了社会主义和谐社会的六点要求，包括“公平正义”。2006年10月，十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》拟定了到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，其中的逐步扭转城乡、区域发展差距扩大的趋势，基本形成合理有序的收入分配格局，使社会就业比较充分，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系等都在致力于促进公平正义。十七大之后，2008年胡锦涛在纪念改革开放30周年大会上的讲话中同样提到：“必须把提高效率同促进社会公平结合起来，实现在经济发展的基础上由广大人民共享改革发展成果，推动社会主义和谐社会建设。……实现社会公平正义是中国特色社会主义的内在要求，处理好效率和公平的关系是中国特色社会主义的重大课题。讲求效率才能增添活力，注重公平才能促进和谐，坚持效率和公平有机结合才能更好体现社会主义的本质。”〔12〕十八大之后，2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“促进社会公平正义、增加人民福祉”作为全面深化改革的出发点和落脚点；提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化……让发展成果更多更公平惠及全体人民”。 这不仅反映了以习近平同志为核心的中国共产党新一代领导集体对社会公正问题的关注度持续增长，而且是党的执政方式和执政理念的重大变革，体现了治国理政的新理念新思想新战略。

（二）中国共产党的领导集体对收入、教育、医疗、就业四个维度的关注度较为均衡。通过分析表二、表三，横向来看，除十六大报告中关于医疗的句子数为4之外，十六大报告中其他三个维度的句子数在14-16之间，十七大四个维度的句子数在13-15之间、十八大在11-15之间；纵向来看，除十六大的医疗维度外，收入、教育、医疗、就业四个维度自十六大以来的句子数分别在14-15、12-15、12-15、11-16之间。各维度句子频数也在1.87%-2.55%之间。所以，十六大以来，在每一届党代会报告中，四个维度的关注度都比较均衡，而且每一个维度在三届党代会报告中的关注度也呈均衡态势。这说明党的领导集体同等地关注民生问题，致力于全面建设小康社会和社会公正的全面实现。2002年以来，在改善民生问题上，在党的领导下政府出台了很多相应的政策措施，改革在稳步推进中，以最为艰难的收入分配制度改革为例：2002年，中共十六大首次提出要提高低收入者收入水平。2004年，中央“一号文件”宣布5年内逐步减免农业税；同年7月，全国提高企业退休人员基本养老金标准。2005年8月，第一轮个税改革落定，个税起征点从800元调至1600元；28个省（区、市）全部免征农业税，全国取消牧业税。2006年，十六届六中全会提出要更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平、逐步扩大中等收入者比重、有效调节过高收入。2007年，全国取消农业税，终结了几千年来农民种田交税的历史。2008年3月，个税第二轮改革将个税起征点由1600元提高到2000元；政府工作报告提出增加政府支出用于改善民生、扩大消费的比重，增加对城镇低收入群众和农民的补贴。2009年12月，中央经济工作会议提出，要加大国民收入分配调整力度，增强居民特别是低收入群众消费能力。2010年，我国确定将采取四项措施，加快收入分配制度改革：努力增加农民收入、加大对低收入群体的扶持力度、稳步提高职工工资收入、加强个人收入调节。2011年9月，个税起征点从2000元提高到3500元，9级超额累进税率缩减至7级；11月，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，比2009年提高了92%。2012年的《政府工作报告》中再次提到收入分配制度改革的问题，时任国务院总理温家宝在答中外记者问时说：“在我任职最后一年，政府还将要做几件困难的事情，第一件事就是要制定收入分配体制改革的总体方案”。十八大报告将“公平正义”视为“中国特色社会主义的内在要求”，指出“调整国民收入分配格局，加大再分配调节力度，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民”。“实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革”。收入分配体制改革总体方案的起草工作于2004年啟动，2007年起多次征求专家意见，2010年初和2011年12月，发改委两次将方案上报国务院，但均未通过，2013年国务院批转了发改委、财政部、人力资源社会保障部的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，该《意见》以增加城乡居民收入、缩小收入分配差距、规范收入分配秩序为重点提出了30条政策措施，包括促进中低收入职工工资合理增长、促进就业机会公平、加大促进教育公平力度、加快健全全民医保体系等。至此，收入分配制度改革迈出了重要一步，但是该《意见》也仅仅是指导性、原则性的内容，还需要出台配套方案和实施细则，近年来也看到一些相应的实施细则出台。同时，收入分配制度改革也需要与其它重点领域的改革协同推进，才能取得预期成效，譬如国有企业改革、行政体制改革、财税金融体制改革等。收入分配制度改革是党和政府促进社会公正的重要举措，十几年来的不断推进正是党的领导集体持续关注的体现。不单单是“收入”这一维度，在教育、医疗、就业方面在过去的十几年间也在不断推进，取得了较好的成效。可见，中国共产党的领导集体较为均衡地关注收入、教育、医疗、就业四个维度的公平正义的实现，均衡地推进民生工程的协同发展。

（三）中国共产党的领导集体看待社会公正问题的视角由经济单一视角转向经济、政治、社会等多维视角。通过对比十六大与十七大报告的内容可知，十六大报告中关于社会公正测评维度的收入、医疗、就业三个维度的表述主要是在报告第四部分——“经济建设和经济体制改革”中阐述的，具体为第四部分的第6个主题——“深化分配制度改革，健全社会保障体系”以及第8个主题——“千方百计扩大就业，不断改善人民生活”。而教育这一维度是在报告第六部分“文化建设和文化体制改革”中进行阐述的。可见，党的领导集体主要是从经济和文化的视角来看待社会公正问题，尤其是经济视角，强调经济发展对民生保障的核心作用。其实，通过经济的视角看待社会公正是有一定意义的，这就体现在经济结构的变革可以使初次分配更加公正。但是，经济发展做大了蛋糕，增加了可分配的资源，但并不代表能够分配的公正，这便涉及到再分配。所以罗尔斯的《正义论》开篇便讲“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”〔13〕，社会制度不仅仅包括经济制度，还包括政治制度。于是，社会公正的实现应该采纳政治的视角来加以对待，突出党和国家在实现社会公正中的核心作用。自十七大开始，党的领导层开始更多采纳社会的视角来看待社会公正。在十七大和十八大报告中专门以“加快推进以改善民生为重点的社会建设”（十七大报告第八部分）、“在改善民生和创新管理中加强社会建设”（十八大报告第七部分）对社会公正的四个维度进行了详细的阐释，虽然在反映社会公正的句子频数上（如表二）除医疗的维度以外并未有太大差距（十六大报告中医疗的频次仅为4），却体现出思维方式的重要转变。郑永年教授在接受《南风窗》采访时认为中国改革路线之变十七大是个新起点。这种转变体现在十七大提出了和谐社会的目标：“和谐表现在各个方面，但从社会层面来说，和谐意味着社会公平和正义。在这方面，十七大有很好的论述。”〔14〕其实，从2005年开始，党的领导集体便开始注重社会建设，在经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”的基础上，增加了社会建设，形成了国家建设“四位一体”的格局。〔15〕这与改革开放后，尤其是20世纪90年代社会主义市场经济体制的建立和社会力量的独立和发展紧密相关。正如林尚立所讲的，“相对于中国原有的政治发展格局来说，社会建设这个国家建设任务的提出，就已经表明了中国政治发展大格局的变化，即由国家单一推动向国家与社会共同推动转变。”〔16〕时过八年，国家与社会共同推动国家建设发展成了推动国家治理体系与治理能力的现代化。十八届三中全会决定将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，被誉为继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代之后的第五个现代化。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”〔17〕学界认为治理能力应该包括：“接纳参与能力、政治整合能力、精英录用能力、战略规划能力、法律实施能力、资源提取能力、监管能力、再分配能力、维持团结能力、政治沟通能力、政治合法化能力、政治革新能力。”〔18〕可见，再分配能力是国家治理能力的重要内涵之一。中国共产党从全面深化改革战略布局的高度来认识和看待社会公正目标的实现，注重经济、政治、文化、社会、生态、党的建设的协调发展，是党的执政方式和执政理念的伟大变革，也是实现中华民族伟大复兴的中国梦必须要走的正确道路。这一变革来之不易，可以说从2002年至2013年走过了11年的历程，尤其是十七大以来党的领导集体开始将社会公正问题作为政治问题和社会问题加以对待，从政治和社会建设的视角来看待收入、教育、医疗、就业等民生保障。

四、结论

中国的经济发展成就与社会不公的现状呈现出显著的对比，自十六大以来，中国共产党的领导集体开始关注社会公正问题，通过对十六大、十七大、十八大报告的文本分析，可以得出中国共产党的领导集体对社会公正的关注呈现出三个重要特点，关注视角也发生了重大转变。第一，中国共产党的领导集体对社会公正问题的关注度持续增长，因为无论是“公平正义（或公平）、公正、平等”出现的次数还是收入、教育、医疗、就业等相关表述的字数所占报告的比例均呈现出增长。第二，中国共产党的领导集体对收入、教育、医疗、就业四个维度的关注度较为均衡，因为除了十六大报告中的“医疗”维度之外，每一届党代会中四个维度表述的句子频数或者是每一个维度的表述在三届党代会报告中的句子频数均较为均衡。第三，中国共产党的领导集体对社会公正的关注视角出现了从经济单一视角到经济、政治、社会等多维视角的转变。党代会报告中关于社会公正问题呈现出的特点和变化是中国改善社会不公的重要开端和前提，唯有在党和政府的带领下，建立公正的分配制度和社会保障体系，才能实现资源和机会的公平分配，利益和负担的公平共享。

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【责任编辑：刘彦武】