山东省农村厕改状况调查研究

杨谨铭+骆乐

摘要：农村厕所改造是落实供给侧结构性改革、改善农村人居环境、促进农村经济发展的重要举措。山东省作为全国农村无害化卫生厕所改造的试点省，其厕改进程对我国其他省市具有借鉴意义。本研究在总结山东省农村厕改的条件、特点、进展等现实状况的基础上，探寻了制约山东省农村厕改的瓶颈问题，并据此提出了新时期农村厕改的相关政策建议，以期为农村厕改的深入推进提供参考。

关键词：农村厕改；现状；瓶颈；对策

中图分类号：F320.3 文献标识号：A 文章编号：1001-4942（2017）07-0155-06

Abstract Rural toilet renewal is an important measure in rural area. It is of great significance to implement the structural reform of the supply side， improve the rural living environment and promote the rural economic development. Shandong Province is the pilot province in national rural toilet renewal， so its process of toilet renewal can provide references for other provinces and cities in China. Based on the summary of the conditions， characteristics and progress of the rural toilets renewal in Shandong Province， this study explored the bottlenecks restricting the rural toilet renewal in Shandong Province， and put forward the relevant policy countermeasures in the new period to provide references for the further promotion of rural toilet renewal.

Keywords Rural toilet renewal； Present situation； Bottleneck； Countermeasures

農村环境污染治理是生态文明建设的重要部分，然而由于粗放的经济发展方式，农村环境污染日益严重，而农村生活污染已成为了重要的污染源之一，这不仅影响村容村貌，更主要的是损害人们的身体健康[1-4]。农村厕所污染是农村生活环境污染的重要一环，习近平总书记把小厕所提到大民生的高度，强调农村厕所改造在新农村建设中具有标志性意义[5，6]。农村厕改投资不多但意义重大，对于改善农民生活环境、缩小城乡差别、建设新农村、带动乡村旅游，都具有关键作用[7]。山东省自2014年开始启动省级农村改厕试点工作，2015年被住建部列为农村无害化卫生厕所改造试点省之一。2015年11月，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于深入推进农村改厕工作的实施意见》。截至2016年12月底，全省改造农村无害化卫生厕所401万户，完成计划任务的126.7%，环比上涨3个百分点，17市均超额完成年度任务，农村厕改现实条件逐渐成熟，厕改模式逐渐形成，农村卫生条件显著改善，农民生活质量明显提高。但是厕所改革既是重点更是难点，长期以来，农村厕所现状一直是农村人居环境建设的短板，随着厕改的深入，改造过程中关注少、推进难、前进慢、后患多等现实困境逐渐呈现。为此，本文在分析山东省农村厕所改造的现状基础上，找出制约农村厕改的现实困境，并尝试性提出进一步推进农村厕改的对策。

1 山东省农村厕所改造的现状

1.1 山东省农村厕所改造的现实条件

1.1.1 政府重视程度高 各级领导对农村厕改给予了较多关注，省领导多次就农村改厕工作做出重要批示和指示，并到现场实地调研，亲自推动，为推进农村改厕工作指明了方向。

1.1.2 基础设施条件相对完善 山东省农村经过几十年建设发展，大都实现电、路、水等村村通，使改厕具备了基础条件，特别是农村用水的村村、户户通，使改厕具备了条件。

1.1.3 户均资金投入低 省财政按照平均每户300元的标准进行奖补，市、县级财政原则上要分别按不低于省级资金同等规模进行奖补，每户改造成本不高，多数地方和农户能够承受。

1.1.4 群众厕改意愿强 厕改工作惠及家家户户，与农村居民生活息息相关，而经过两年的努力，已经完成厕改的农户逐渐享受到生活质量提高、卫生条件改善的实惠，社会效应已经形成，为其他农户厕改提供了范式，提高了厕改积极性。

1.1.5 厕改质量有保证 改厕严格操作流程，坚持“四统一”（统一设计、统一购料、统一施工、统一验收），县级主管部门提供符合当地实际的设计图纸；县（市、区）或乡、镇统一招标采购优良的厕具；以村为单位，认真组织施工；整村改厕完成后，由县（市、区）负责组织验收。

1.1.6 信息交流及时 省住建厅对农村改厕进度信息及时公布，改厕进度各地市每月一上报，省里每月一公布，及时交流改厕经验情况，推进农村改厕的进展。

1.2 山东省农村厕所改造的主要模式

山东省地形相对复杂，兼具山地、丘陵、平原等多种地形；水资源分布不均匀，有的农村水少甚至缺乏；粪便利用程度不一，有的农村需要用粪便做肥料，有的则不需要；气候条件、经济发展、民风习俗、文化基础等差异性较大，改厕工作的基础和起点也不尽相同，这些差异性决定了改厕模式的多样性。从山东省实际改厕情况来看，主要采用了四种改厕模式。

1.2.1 三格式化粪池 通过三个格，逐级沉淀腐化、过滤处理，经三格贮存发酵后，病菌和寄生虫卵基本被杀灭，过滤出来的液体可做肥料，也可用来浇灌绿化用绿植等，不仅节水、无公害，还能制造生态肥料。这种模式主要在一般农村地区使用。

1.2.2 双瓮漏斗式厕所 “双瓮”一前一后埋入地下，中部大、口小，前瓮略小、连着蹲便器口，后瓮用盖密封，前高后低，中間相互连通。主要优点是占地面积小，方便卫生。这种模式也主要在一般农村地区使用。

1.2.3 水冲式厕所 一是在城镇污水管网覆盖到的村庄和农村新型社区使用，与城市厕所直接接轨；二是在重点饮用水源地保护区内的村庄，建立管网集中收集处置系统，实现达标排放。主要优点是方便卫生。

1.2.4 粪尿分集式厕所 粪、尿不混合，分别收集，分别处理，分别利用。主要优点是节约水资源，造价低，同时不会污染地表水和地下水。这种模式一般在山区或缺水地区的村庄推广使用。

1.3 山东省农村厕所改造的特点

1.3.1 政策保障好 山东省出台《关于深入推进农村改厕工作的实施意见》（鲁办发[2015]50号）、《山东省农村改厕省级奖励补助办法》（鲁财农改[2016]8号）等多项农村厕改的政策文件，同时出台《一体式双瓮漏斗化粪池》、《一体式三格化粪池》两个具体产品标准和卫生洁具选购、施工验收、使用维护三项地方标准。一些地市围绕省里的政策文件也出台了多项地方政策，为农村厕所改造提供了参考。

1.3.2 完成效率高 从2016年开始农村厕改实行月报制度，从每月上报情况看，多数地市能够按照任务计划厕改，部分地市还会提前完成厕改任务。从2016全年情况看，全省农村厕改完成各市政府上报任务的126.7%，17地市均超额完成年度任务，2018年底前所有农村厕所的任务已经完成过半。

1.3.3 资金筹措及时 2016年初，省财政预拨6.45亿元用于改厕启动工作，中国农业发展银行2016—2020年将在山东投放总额不低于200亿的贷款，支持参与农村生活污水治理和改厕工作，各市通过政府奖补、个人出资、社会捐赠等形式累计投入资金达31亿元，为农村改厕顺利推进奠定了基础。

1.3.4 示范带动强 2014年，山东省在淄博市临淄区和蓬莱市先期开展了农村改厕试点。2015年，在全省有改厕任务的乡（镇）中各选择1个村庄作为先行试点村，整村进行无害化卫生厕所改造，逐村进行典型示范。青岛、淄博、东营、潍坊等市普遍开展了县区抓示范镇、镇抓示范村、村抓示范户的三级试点，探索了可复制可推广的经验做法，试点农户为其他农户提供了较好的参考。

1.3.5 奖惩机制良好 山东省制定了农村改厕考核验收办法，每年对各县（市、区）年度任务完成情况进行验收，包括改厕过程验收和结果验收两部分。在卫生城市（县城、乡镇、村）评选中，将农村改厕工作作为必备条件。同时进行经常性的督导检查和不定期、不定点抽查，对工作突出、成效明显的通报表扬，对工作不力的进行约谈，并及时公布进展情况。

1.4 山东省农村厕所改造的进度

1.4.1 山东省整体完成较好 2016—2018年山东省有647.3万户农村厕所需要完成改造。2016年实际完成改厕390.17万户，总完成率达到120.56%，占到了3年改厕任务的一半，整体完成较好（表1）。

1.4.2 全省厕改任务依然较重 截至2014年底，山东省农村无害化厕所普及率56.41%，还有685.8万农户使用旱厕，除列入农村新型社区和新农村规划撤并村庄所涉及的38.5万户外，还有647.3万户厕所需改造，按户均改造费用1 000～1 200元计，完成改厕约需71.2亿元。山东、江苏、宁夏、吉林4个省是住建部选择的农村厕改首批试点省，而山东省同时又是农村生活污水治理试点省，农村厕改的任务依旧较重。

1.4.3 不同地市差异大 从改厕任务看，平均改厕任务为19.03万户，菏泽市改厕任务最重为58.00万户，东营市任务最轻仅有1.43万户，菏泽市的改厕任务是东营市的40倍之多。从完成率看，平均完成率为133.47%，有7个地市高于全省平均完成率，改厕任务最轻的东营市完成率最高，改厕任务最重的菏泽市完成率最低，东营市的完成率是菏泽市的两倍多（表1）。

2 山东省农村厕所改造存在的问题

2.1 “1+1>2”效应——显现弱

农村厕所是农村基础设施的“短板”，按照木桶原理，补齐这一“短板”所带来的社会效应应该是“1+1>2”的多赢，但是实际过程中，由厕所改造带来的农村生活环境改善、乡村旅游发展、卫生水平提升等附带效应显现还较弱。

2.1.1 厕改关注度不够 一是认知程度偏差。部分地方政府认为厕所改造是民生问题的边角，不是政府工作的主流，对农村生活环境的“短板”认识不足，对农村厕改投入的精力、时间有限，厕改提不到工作日程中，对通过厕改提升整个农村生活环境治理、拉动地方产业与经济发展的初衷把握不足。二是重视程度下降。一些地方认为农村厕改只是一阵风，拖一拖、等一等就过去了，从而放松了对农村厕改的关注；还有一些地方存在观望心态，不放弃也不重视，导致工作进展缓慢。

2.1.2 多部门联合不够 一是整体规划不够。农村厕所改造牵扯到财政、宣传、农业、卫生等多部门，而各个部门之间缺乏一个总体规划，难以避免重复建设、冲突建设的情况发生，不仅耗材伤力，而且难以借助厕所改造“补短板”的时机撬动整个农村地区的民生建设[8]。二是部门协调不够。各部门对农村厕改都有自己的认识和理解，虽然在厕改中进行了一些合作，但更多的从本部门角度去完成任务，缺乏有效沟通和交流，各自为战、互不相让的现象仍有出现，难以形成合力。

2.2 “硬骨头”遗留——推进难

2.2.1 不愿改的农户遗留多 一是农户认知度不够。农村厕所一直是“脏臭陋险”的代名词，部分农户认为改不改厕对生活影响不大；厕改以后如厕习惯不适应也降低了农户的改厕意愿。二是宣传引导不够。一些地方宣传方式不科学，局限于发放纸质材料，而农村群众对纸质材料难以有效阅读，降低了改厕的认知率，造成农户对改厕的意义、目的、方式、资金等了解不够，改造后的厕所维护费用、方便程度也存在较多质疑，导致农户不愿意改[9，10]。

2.2.2 不好改的农户遗留多 一是改厕成本较高。山东省农村厕改任务已经大部分完成，由于秉承了先易后难的思想，先行改造的大多是厕改难度小的农户，遗留的农户大多是施工难度大的农户。先行改造经验难以奏效，改造难度加大，改厕成本高。二是改厕创新较难。山东省农村厕改开始时间早，在全国属于首批试点省份，缺乏有效的经验借鉴，相关的材料、技术短期内创新困难，在新材料选择、新技术利用、新厕所维护上仍需摸索，对农户的质疑不能很好回答，对农户的厕改吸引力不足。

2.3 “跛脚”走路——前进慢

2.3.1 改厕进展不平衡 各地市的改厕基础、任务存在明显差异，有的地市本身改厕任务基数就小，加之经济基础又好，改厕数量大幅超过计划数量，有些地市本身的改厕基数就大，加之经济基础又较差，改厕数量勉强完成计划数量。部分地市已经提前完成改厕任务，而部分区市工作进度慢，仍有近八成的农村旱厕没有改造。各地市改厕的不平衡容易导致工作步调难统一、任务安排不协调、验收标准不一致等现实问题，阻碍农村改厕的整体进程。

2.3.2 改厕水平不一致 一是政府补贴标准单一。由于当前省财政按照平均每户300元、建档立卡贫困户每户补助400元的奖补标准进行，而大多数地市也是以同等的标准进行补贴，补贴标准单一，难以兼顾不同地区、不同进展程度、不同模式厕改的差异性，“雨露均沾”式的补贴难以保障经济落后地市的厕改进行，同时也对厕改的快慢难以起到激励作用，更不能有效兼顾不同模式厕改的差异性，很容易造成一些地区照钱改厕，钱多好改，钱少劣改，进而导致改厕优劣不一。二是多渠道融资力度不够。当前厕改以政府补助为主，地方政府多渠道融资能力不足，导致资金短缺仍是厕改的关键制约因素。

2.4 急功近利——后患多

2.4.1 施工质量不高 一是过程监督较少。厕所改造涉及的农户数量多，过程监督成本较高，监督次数较少，加之厕改只重视结果的验收，对建设中存在的违规建设、偷工减料等现象难以及时制止引导。二是厕改标准较低。在改厕任务压力下，为求厕改数量上升，不惜牺牲厕改质量的现象显现。有的地方组织厕具产品招标不规范，造成改厕质量较差，不能实现无害化处理或者寒冷天气不能使用。三是施工队伍专业水平不高。专业施工队伍培训跟不上，有些地方施工队伍招标不规范，导致未按国家强制性标准规定的技术要求进行施工。

2.4.2 后期维护不到位 一是管护主体不明确。改厕农户遇到问题没有专业人员及时给予解决，农村厕改后由谁服务、如何服务等后序问题尚需明确。二是管护服务业不完善。部分地区还没有建立改厕后的社会化管护机制，厕具维护、粪渣抽取利用等后续工作尚需加强。三是如厕知识宣传不够。一些群众还不会正确使用改造后的厕所，长时间旱厕使用的陋习在厕改群众中普遍存在，由新厕所、旧陋习引发的厕所堵塞、损坏和“不卫生”现象频发。

3 山东省农村厕所改造的政策建议

3.1 变“强弩之末”为“箭在弦上”

农村厕所改造工程点多、线长、面广，涉及到千家万户，而农村改廁作为农村基础设施“补短板”的民生工程，已经到了“箭在弦上，不得不发”的地步，虽然山东省农村厕改已经完成了大部分，但是厕改并非“强弩之末”，应提高厕改的重视程度，继续把改厕工作抓紧、抓实、抓好，注重厕所改造的多元效应，以小厕所改革撬动整个民生的大发展。

3.1.1 小事办好，好事办早 一是将小事办好。应改变个别地区将厕改看成政府工作小事，将厕改工作往后排、厕改日程往后拖的思想，按照补齐短板、推进农村供给侧结构性改革的要求抓厕所革命，促进民生完善。把农村改厕作为省级生态乡镇、生态村评定的重要考核指标，列入农村环境监管范围，将厕改与农村人居环境建设紧密结合，及时通报总体改厕规划，对厕改完成情况定期通报与检查，并在新闻媒体公布改厕进展情况，切实解决好领导不落实、资金不落实、组织实施抓得不紧等问题。二是将好事办早。改变部分地区上面催一催，下面紧一紧，上边补一点，下边干一点的做法，鼓励先干先补、不干不补、过期不补，营造出村比村、户比户、争先恐后的氛围，努力使群众变“要我改厕”为“我要改厕”。

3.1.2 调关系，重联动 重视多部门联动作业，各级各部门都要各司其职、密切配合，切实形成齐抓共管、统筹推进的良好格局。一是与扶贫工作相结合。农村改厕任务要继续与脱贫攻坚等工作统筹考虑，安排好建档立卡贫困户的改厕任务。二是与村容村貌整治相结合。要把改厕与污水处理、垃圾收集、环境整治等工作一体化推进，使改厕后的长效维护、粪渣利用与垃圾处理等有机结合。三是与农村传染病抑制相结合，把改厕作为卫生健康的基础建设来抓，有效抑制手足口病和肠道等传染病传播。四是与美丽乡村建设相结合，立足发展全域旅游，对农家乐、乡村旅游经营点户厕和公厕进行特色化改造。

3.2 变“武火爆炒”为“文火慢熬”

山东省农村厕改前期任务紧、进度快，“快马加鞭”的效果随即展现，而在后期的推进中，“武火爆炒”式的工作作风难以消化掉难啃的“硬骨头”，应该转化为“文火慢熬”式的新方式，重视厕所改造的软环境建设，以此带动厕所改造的硬件发展，不搞“一刀切”，分类指导厕改。

3.2.1 宣传引导，营造氛围 一是结合农村地区的实际情况，采用报刊、电视、广播等浅显易懂的宣传方式，通过刷写标语、悬挂横幅、发放宣传手册、“三下乡”活动、远程教育等方式宣传改厕技术和改厕意义，提高如厕知识的通达率。二是注重区分不同年龄、性别的宣传。农村妇女对家庭环境卫生起到关键作用，要充分发挥妇女“半边天”的作用，重视青少年的校园宣传，重视老年人的入户宣传。

3.2.2 科技创新，激发活力 一是创新厕改材料。推广使用低成本、便捷的绿色材料，形成市场竞争机制，推动更多质优价廉厕改用具的使用，进一步降低改厕成本。二是创新厕改技术。针对防渗、防冻、防腐、防堵、防臭等问题，积极创新技术。大力推广“源分离免水冲生物技术”、“发泡式微生物降解节水技术”等生物处理技术，通过污物自然化解避免造成环境污染。同时，推广应用电子分解技术、光触媒技术、射线杀菌技术以及便池专用喷香剂等除臭杀菌技术，从源头分解氨类化合物，消除异味，覆盖臭味，杀毒灭菌。三是创新厕改方式。鼓励农户以自备建筑材料或出工等形式参与改厕，降低成本。同时突出厕所人性化，对老年人、残疾人安装坐便器，方便其生活。

3.3 变“独角戏”为“大合唱”

山东省厕改虽然是以各地市为单位分别展开的，各个地市“独角戏”唱的较好，但是不同地市之间的差距却拉大，而整个厕改过程不是单个地市、单个典型的“独角戏”，而是整个山东、整个地市的“大合唱”，更要重视公平。因此，应该从山东省整体的角度进行通盘考虑，只有农村厕改的整体水平提升，才能打好山东农村发展的硬仗。

3.3.1 慢改提速度、快改提质量 一是建立改厕帮扶机制。山东省已经涌现出许多典型的改厕案例、样板，应该充分发挥这些典型案例的带动作用，试点先行，以点带线，以线织面，持续扩大试点，帮助更多未改、难改的地区加快厕改进程。二是优化厕改水平，从质量上进行提升、从技术上进行创新、从模式上进行多元，切实提高改厕水平。

3.3.2 差异化补贴，多渠道融资 一是空间差异化。山东省不同地市的经济发展水平差异明显，对经济发展较好、地方财力较足的地市减少补贴标准，而对经济发展稍差、地方财力有限的地市提高补贴标准。二是时间差异化。制定厕改时间进度表，对提前完成厕改任务的地市提高补贴力度，而对厕改进度缓慢的地市降低补贴力度，激发厕改缓慢地市的积极性。三是种类差异化。对厕改成本较高的模式提高补贴标准，对厕改成本较低的模式降低补贴标准。四是要注重多渠道、多方式筹措资金，改变单纯依靠政府补贴的被动局面。

3.4 变“功在当代”为“利在千秋”

农村厕改建设时间短，使用管护时间长，厕改的数量短期内可以显现，但是厕改的质量要靠长期的检验。要树立厕改工程“功不必在我”的政绩观，关注群众的长远利益，不搞形式主义、表面工程。

3.4.1 确保施工质量 一是加强技术指导。厕改的试错成本较高，因此改造过程中应定期对改厕施工现场进行质量巡查和指导监督，规范施工管理，对不按设计施工、偷工减料、违规建设，造成重大质量问题的，必须限期整改并严肃追究有关责任人的责任。二是严控建设标准。在保证安全和控制成本的条件下，严格按照有关标准进行改厕，必须达到主要部件合格、结构安全和基本功能齐全。三是加强农村建筑工匠培训和管理。改厕工程必须由培训合格的工匠或有资质的施工队伍承担，及时组织施工人员到典型地区现场取经。改造后，通过社会公示、群众满意度调查、农户签字验收等形式，让群众进行评判。

3.4.2 重视后期维护 一是完善管护主体。管护主体可以是以村为单位选派的专门人员，也支持专业协会、合作社、专业公司等新型市场主体参与厕所后期一体化服务，实行改厕管护社会化服务和市场化运作，公开服务电话，完善服务渠道。二是培育服务行业。鼓励企业或个人发展有机肥生产，收集和处理废渣污水，发展循环农业，营造良好的人居环境，催生拉动乡村旅游、乡村建设投资，粪水清理、厕具维修等相关服务行业。

参 考 文 献：

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