农村社区“上下联动”协同治理的机理与效用*——基于杭州市余杭区径山镇小古城村的调查

赵 定 东 龚 上 华 张 孝 廷 赵 光 勇

农村社区“上下联动”协同治理的机理与效用*
——基于杭州市余杭区径山镇小古城村的调查

赵 定 东 龚 上 华 张 孝 廷 赵 光 勇

“上下联动”协同治理机制实质是政府与民众之间的有效互动，激发多元参与、合作共治，构建民众有序参与，是引领社会治理新常态的一种治理机制。余杭区径山镇小古城村的做法主要体现为三点，即通过制度的有效设计保障了联动协同治理能力、通过富民工程深化了联动协同治理内容、通过丰富协商方式提升了联动协同治理效用。

农村社区 上下联动 协同治理 治理效用

作者赵定东，男，杭州师范大学政治与社会学院教授，社会学博士；龚上华，男，杭州师范大学政治与社会学院教授，法学博士；张孝廷，男，杭州师范大学政治与社会学院副教授，法学博士；赵光勇，男，杭州师范大学政治与社会学院副教授，政治学博士（杭州 311121）。

党的十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制”。此提法一经提出就立刻引起广泛的关注。从过去的“社会管理”到如今的“社会治理”，虽是一字之差，却预示着我党在推进国家治理体系和治理能力现代化方面面临着重大革新。近年来杭州市余杭区小古城村在创新基层社会治理中，结合本地实际创新性推出了“上下联动”协同治理机制，就是对“创新社会治理体制”的积极探索与主动回应。“上下联动”协同治理机制不是村组织与村民之间相互简单地凑合在一起的工作样态，这种“互动”其实质是政府与民众之间的有效互动，打破了原有的服务提供方式，激发多元参与、合作共治，构建民生服务体系和民众有序参与，引领社会治理新常态的一种治理机制。

一、通过制度的有效设计保障了联动协同治理能力

随着现代化进程的推进和改革的深入调整，基层农村社会治理所面临的最主要的问题是越来越多的公共利益与村民个人利益之间矛盾问题。由于公共性问题背后涉及到无数个具体复杂的问题和千千万万的民生、民意和民求，只依靠单一村两委来解决是无法达到有效的结果的，因此需要用“治理”代替传统意义上的“管理”，需要政府积极与其他社会力量联手，共同推进多方参与的协同治理。正如法国学者卡蓝默曾告诫人们的那样：“一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家的形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。”①[法] 卡蓝默：《破碎的民主》，高凌瀚译，北京：三联书店，2005年版，第56页。在当前的社会治理领域中，多元主体并存，“上下联动”就是以坚持提升基层治理和解决民生为中轴这个根本出发点，以整合差异和多元的社会主体为目标的综合式模式结构，它有利于促进基层村民积极主动参与村务治理，达成政府管理与社会自治双向主体之间的有效互动。“上下联动”的关键是制度平台的建设。

余杭区径山镇小古城村的做法是通过党组织的引领作用和“村民提、代表议、会议定、干部做”的村务运行机制来推进制度平台建设的。

第一，夯实服务型基层党组织领导班子制度。相对于城市社区，农村社区的治理主体更要具备很强的治理能力与组织能力，能够有效引导与促进社会中各种力量开展治理行动，能够针对性地培育社会力量的治理能力，进而提升其在社会治理中担当与责任能力。针对小古城村的发展需求，选好领头雁，选举出服务能力强、带富能力强的“双强”型干部首位重要。他们根据“组织认可、群众满意”原则，确定村党委、村委会和村监督委员会人选，全面推行依法选人，做到四个约谈（即约谈所有参选的原班子成员、所有涉及退职的村干部、所有候选人、所有落选人）。所有候选人（自荐人）提前签订“三项承诺”。设置二级支部，实现党组织全覆盖，规范二级支部管理，实行党员活动责任区制度；实行党员先锋指数考核制度，开展二级支部堡垒指数评定，助推二级支部发挥作用，开展不合格党员约谈机制，近两年共约谈不合格党员7名，优化了该村党员伍队。规范党员代表参加活动制度，规定每月15日为固定党员活动日。开展党员干部教育学习，组织党员参加远程教育，定期开展“三会一课”等教育培训；以党委为核心，对各班子成员进行合理专项分工，实行决策责任追究制度。实行党委书记《直通卡》制度，并确保事事有答复、卡卡有反馈。各二级支部组建民情联系团队，进行“两网合一”走访活动，联户分配对接，定期开展民情收集、民情分析、民情解决等工作；健全党组织工作制度，严格执行党务公开制度。针对党员纸质档案查询不便、更新不及时等诸多问题，建立小古城村党员动态电子档案，方便党员资料查询。建立七个二级支部活动室，保障党员活动阵地的硬件设施完备；强化二级支部建设，制定小古城村二级党支部考核细则、小古城村组长考核细则、小古城村信息联络员考核细则。每年向二级支部下拨人均300元的党员活动经费补助，将主要村道分配到各支部进行管理和监督，村党委每月和年底对支部进行考核，按考核结果实行差异化奖励。通过这种制度建设保障了村领导班子的先锋堡垒性。

第二，深化民主协商平台。在全球化和现代性境遇下的社会的发展，必然要求政府坚持社会治理过程的公开与透明，能够包容其他社会主体的参与其中。小古城村通过系列制度设计让村民能够实质参与到各项重大事务管理。如着力保障村民参与权，制定村民自治章程、村规民约等制度，并下发到各家各户。同时落实民主决策权，在村级重大事务决策上，形成了“议事讲民主，决策有程序，理事有规章”的议事规则，建立了村三副班子联席会议制度，民情恳谈会制度，充分调动了村民群众参与村级事务民主决策的积极性；配齐配强村纪委，明确工作职责和任务，做到人员、制度、记录、档案、教育、监督六到位。成立村务监督委员会，对村级财务、村务、事务、重大决策等独立行使监督权，坚持每月28日为“村务公开、民主监督理财日”，对发现不合法、不合理、不真实、不规范的财务收支凭证，提出退回、撤销或补办手续等建议和要求，并对处理整改结果进行复审，并和监督小组签订责任状，明确责职、目标和任务。每年进行“双争双评”、“双述双评”活动是让党员、群众较好地解决了村民自治与村级监督全覆盖的问题及民主公开评议干部的工作好坏的机制，为实现民主监督决策提供保障。聘请老干部参与工程质量的监督和数字的核实统计，防止腐败现象的产生，邀请老干部代表、监督小组成员列席联席会议，增加办事的透明度，同时把各项制度、政策编制成村民手册发放到各农户，接受大家的监督；同时不断完善村务公开工作。规范公开内容，大力推行“四务四公开”，实行村务、党务、政务和财务在公开栏公开，实行“阳光村务”；规范公开程序，实行按月公开、按表式公开、干部报酬逐人公开、招待费用逐笔公开、重大基建或投资项目全程公开；规范公开形式，全村建立统一标准规格的公开栏18个，通过小古城村网站、小古城村季报确保群众关心的热点、难点问题得到及时公开。

通过这种村委和村民联合制定的稳定科学的民主协商的组织架构和协商程序制度设计，村民与村干部逐渐形成了理性协商的习惯，确保了村级公共事务都通过协商民主的办法解决，极大地避免了村民自治和村委领导的纠纷矛盾。

二、通过富民工程深化了联动协同治理内容

在基层社会治理领域，多元治理主体的出现本身就需要协作性的合作，这种合作是建立在差异性基础上的，基于不同需求的多层次、多方位的合作，主要目的是为社会大众提供多样性的公共服务产品，满足不同需求。有学者指出：“我们传统的观念模型是：政府从事公共工作，企业从事私人部门的工作，慈善的非营利机构则填充二者间的空白，各人自扫门前雪。”①J.D. Donahue & R.J.Zeckhauser, Collaborative Governance: Private Roles for Public Goals in Turbulent Times, Princeton: Princeton University Press, 2011, p8.这种各人自扫门前雪的现象背后主要是治理主体之间缺乏协商性。因为，在城镇化日益推进的过程中，各种利益主体所引发的社会问题层出不穷，特别是涉及到广泛民生、民情与民意的公共事务，只有紧紧抓住富民这个核心要点，才能把各种利益主体引导到协商道路上来。

首先，紧扣“民需”提升村民幸福感。小古城村地处杭州西郊，全村区域面积12平方公里，人口3600人，下辖22个村小组，境内有林地（森林、竹林）面积 14000 余亩，森林覆盖率达80%。村委充分利用这个优势，通过协商决定在全村实行封山育林，所有空闲杂地、道路两旁种植绿化苗木50000余颗，对农户房前屋后5500余颗大树上牌进行永久性保护，拆不雅观建筑和危房4400平方米，廉政文化上墙3060平方米，成立由18人组成的专职保洁队伍，生活垃圾做到日产日清。同时，大力开展基础设施建设，全村已浇筑硬化村道60余公里，道路硬化实现户户通，新建桥梁14 座，全村自来水普及率达到100%。村投资近400万元，建立了2000平方米的社区服务中心大楼，设立“一门式”服务大厅，有图书室、计生服务室、调解室、会议中心、乒乓球室、健身室、星光老年俱乐部等。方便村民办事，全面推行为民服务全程代理工作新举措，明确村务工作者为农村社区全程服务代理员，代理范围、代理员守则和服务电话公开到户。在截污纳管工程中，村委专门成立了由村委主任为第一责任人的领导小组；邀请村务监督委员会和监事会成员成为各片各组的主要负责人；为了不让施工方在建设中偷工减料，还特别邀请了有威望的老党员、老干部参与工程的数据统计。由于各组的地势情况、农户分布不同，村委还要求各组派两名组里信得过的农民监督员负责各组的工程建设，进一步确保质量问题，使各家各户的利益不受损坏。通过多方有力的监督，小古城村截污纳管工作有条不紊地按照计划顺利实施。

其次，紧扣“民惠”提升村民获得感。小古城村十分注重发展壮大集体经济及村民收益。2009年由杭州金巴登实业有限公司拟投资60亿元人民币的“休闲之窗”项目落户了小古城村，由村股份经济合作社出面对全村13000余亩土地全部进行了流转。“休闲之窗”开发的项目有生态体育公园、养生社区、高新科技农业示范园区三大功能区块，村所有的资产、资源得以充分利用并获得相应收益。通过10年努力，该村集体经济可分配收入已由2003年的27.6万元到2016年约为488万元，增长了17.7倍；农村经济总收入由2003年1.7696亿元到2016年约为7.5亿元，增长了4.23倍；同时在推进集体经济发展时也注重积极发展农村社会事业。在落实“两免一补”、新型农村合作医疗筹资免费参保等政策时实现了农民“零负担”。建立了小古城村农村医疗服务站及“三高”人群俱乐部档案。建便民放心店4家，成立村夜巡队、森林防火应急小分队；成立小古城慈善基金工作室，村干部对困难党员、贫困户进行“双结对”等等。到目前已得捐款16万余元，已对多个困难家庭实施救助。还特别注重改善居住环境以提高村民生活品质。目前全村已浇筑硬化村道60余公里，道路硬化实现户户通，新建桥梁14 座、建日处理50吨生活污水处理池2个、三格式化粪池597个、公共卫生厕所2座，农户普及生态化粪池建设，全村安装路灯345盏，全村自来水普及率达到100%，全村建老年活动室12个、健身公园15个。成立由18人组成的专职保洁队伍，生活垃圾做到日产日清。加固山塘水库8个，生活用水池塘清污8个，全村所有小流域进行清污加固处理，北塘加固1800余米，建三面光渠道1万余米，对850亩低产田进行改造，1050亩低产园地进行优质园地项目建设，垦造耕地550亩，35亩废弃石矿进行复耕。搬迁“三沿五区”村内坟墓。全村道路两旁种植绿化苗木50000余株，对农户房前屋后5500余株大树上牌进行永久性保护。成立了村女子铜管乐队、排舞队、茶龙队、腰鼓队、篮球队、象棋队等文化娱乐队伍，定期开展活动，丰富群众的文化生活，现在跳舞健身的人多了，打牌赌博的人少了，互助互帮的人多了，吵架纠纷的人少了，农村社区的生活更加和谐稳定。

再次，紧扣“民意”提升村民主人感。小古城村整合力量建好议事网格，实施“两网合一”，建立服务治理新机制，充分发挥党员、村民代表队伍的作用。规定民情联系员负责民情民意信息的收集，由网格负责人进行梳理分类，筛选重要信息上报村负责人。近两年就收集意见建议70条，落实反馈64条，其中4条已列入镇级重点难点问题；创造性实行村党委书记《直通卡》制度。制作并下发《小古城村党委书记直通卡》，每名党员可通过《直通卡》，尽情表达自己的意见建议和个人需组织帮忙的都写在卡上，进一步拓宽了民情民意反映渠道。实行该制度后，各类信访与往年同期下降30%；开展了村级公益事业项目的申报制。充分发挥村民的主体作用，调动大家参与农村社区建设的积极性，实现“民生项目由民做主”。每年年底村两委通过发放征求意见建议表和召开户主会形式征求村民对有关本村该年度的重大民生项目建设任务的提议。根据收集的意见提议，广泛议事协商可行性，由村两委召开班子会商讨议案的操作性，经班子讨论，在党员大会和村民代表大会讨论通过。议案讨论通过后，在村、组两级公开栏进行公示，听取村民意见建议。公示结束，该项目实施公开招标，项目建设全程由监理公司、村民义务监督员和村务监督委员会三方共同监督，确保工程质量。同时根据班子任期承诺和村干部三项承诺实行动态化管理和监督。要求村干部每月必须写工作小结履职公示，落实党员自律制度。

中国基层社会治理实践与西方社会所强调的社会中心主义和公民个人本位有很大的差异。在治理过程中要明确价值导向，就是要强调关怀意识，从治理效率转向以关怀为中心的人际关系，进而塑造一种更加人性化的治理行动。这种治理行动要更多地“为他”而不是自身的需要来开展行动。在治理过程中要重塑价值观，那就是要坚持以民众幸福感为导向，坚持从广大民众普遍关注的生活事件出发，为民众提供实在、有效的服务，解决好涉及民生的各项公共服务需求、实现社会效益最大化。在治理过程中要明确目标追求，那就是构建社会生活共同体，让人民在共同体中得以享受到充分的自由、平等和幸福。这是农村社区协同治理的要义所在。

三、通过丰富协商方式提升了联动协同治理效用

联动协同治理作为基层农村社区的治理手段，最终目标是为农村公共性问题的解决提供不同的选择，同时也为各种主体之间平等、自由协商治理创造条件，各个主体相互展开真诚的对话、交流与共商，进而谋求一致性行动以解决大家面临的共同性问题，这种行动就是“通过理性讨论使百姓发生思想变化，最后公民自身做出解决难题的方案。”①何包钢：《协商民主和协商治理：建构一个理性且成熟的公民社会》，《开放时代》，2012年第4期。人们在实践中利用协商民主就是解决身边日常生活问题，目的性十分明确。当这种行动直接针对的是治理问题时，人们才能获得裁量权的共享，共享裁量权应当是协商治理的重要保障和前提，没有共享裁量权，就不可能成为真正的协商，因为主体之间不是“伙伴关系”而是治理被治理或者指导被指导关系。也即治理的效用就是完成社会的有序。

民主协商“议什么”，离不开上下各级党组织的联动，不论是自上而下还是自下而上，协商方案的优化是协商成功的保证。民主协商“何时议”，离不开对时局的把握。民主协商“怎么议”，离不开科学管用的制度和工作机制作保证。民主协商“议出成效”，离不开协商的监督落实。通过解决这四方面问题，带动老百姓参与到农村社区发展中，进而实现村里的事大家商量着办。

小古城村通过制定网格支部协商办法，进一步规范村、组两级民主协商的议事方式，建立8个村级议事目录和7个组级议事目录，以“1+N”代表组成模式明确协商议事代表，规范协商议题流程，明确议事协商6步骤。强化协商事项监督，建立事前专题协商、事中民主参与、事后绩效评估机制。对协商的目录、范围、程序进行优化，提出四步协商法。一提，提出议题。网格“一长三员”通过联户走访，收集村民意见建议、动态信息，讨论形成议题；小网格根据组内有关事项提出议题；根据大网格有关工作布置形成议题。二议，讨论商议。小网格初议，提出方案；中网格再议，形成方案并进行合法性审查。三决，民主表决。组织召开户主会议表决，网格长（二级支部书记）参与指导，协商结果上报村社备案或审核。四做，组织实施。根据决议结果，由村或组组织实施，实施过程“一长三员”参与监督。小古城村还把全村149名网格参与员按照就亲、就近、就熟的原则安排联系户，通过邻里串门式民情走访，实现党的组织覆盖与社会治理同步推进，实现了镇指导员进驻网格督导全覆盖，实现了网格内党员联户全覆盖，带动更多的党员群众开展基层公共安全综合治理等工作，使任务落实在网格中，问题化解在网格中。

小古城村通过网格支部自下而上的协商，充分激发群众主动参与基层治理的积极性，使得中心工作顺利推进。如在违建拆除过程中，小古城村俞十组由于紧挨潘板工业园区，村民违建的出租小屋较多，一共拆除了23户。违章建筑拆除了，可许多问题也随之而来。房子拆了反而变成新的环境问题？场地空出来该干什么？村民的疑问和矛盾越来越多。小古城村俞家堰网格在经过网格民主协商后向村两委提议，希望将拆除的位置用于改建篮球场以及健身点，并安装组内的公开栏等。经过村两委受理，该提议最终在村民代表大会中表决通过，目前已在建设施工中。此工程做法得到了俞十组组民的大力支持。还如村钱二组在去年向村委提出建造老年活动室，在申请同时还出具了户主会议的表决表，但经过村委复核中发现其组的表决表上还差二户户主未签字，且这两户在本组属于钉子户类型，村委要求其组必须要单独做好这两户的思想工作，在100%户主同意签字的情况下村委才给予同意再向上一级申请建造，钱二组在多方的努力下做好两户未签字农户的思想工作，并落实好资金、建造位置。在今年年初上级核准给予建造，在建造过程中没有出现阻扰此工程项目建设的事情发生，大大地加快了项目建设进程。这项规范组级项目申报制度在小古城村的实施，既使村委由原先做工作的被动转化为主动，又充分体现由民作主，让民参与各项重大事务管理的民主决策权。

综上而论，小古城村的“上下联动”协同治理无论在机制、内容上还是在形式效用上都体现出了基层的创造性。要指出的是，在近三十年来中国基层社会中，各地在治理过程中，探讨出的广泛实践中的一些公共讨论、民主预算、参与式预算、协商会议，协商投票和民主恳谈等模式都是这种协同治理的样态呈现。通过这种治理样态，广大民众能够参与到一些涉及自身切身利益的公共决策的过程中来。“上下联动”协同治理针对社会公众反映较为强烈和突出的现实、具体和直接问题，秉承“日常性调整”的观念，坚持“问题导向”治理原则，在参与现实中一个个具体的实际问题中，着眼于“小事”、“琐事”，着眼于细节、着眼于细微，在自身力所能及的范围内，针对民众生活中遇到的最具体、最实际的问题进行“微调”式的改进和优化。“上下联动”协同治理是基层社会治理发展的必然。因为只有保障公众对公共性事务知情权与监督权，公众参与的热情才会逐步高涨。公众如何参与社会治理，怎样参与更好，这是衡量基层社会治理能力强弱的试金石，在参与过程中，地方基层政府施政要更具有很高的回应性、即时性、透明性、民主性、效率性和正义性等特征。

责任编辑：黄建安

*本文系国家社会科学重点课题“新型城镇化进程中的农民利益诉求型态及其治理机制研究”（15ASH011）的阶段性成果。