税收法定原则——只有法律才有权征税

税收法定原则
——只有法律才有权征税

胡建淼教授创办

胡建淼国家行政学院法学部主任、教授

历代历朝都有“缴皇粮”之说，这就谈到了“税收”。

没有税收就没有国家和政府。因为没有税收，国家和政府就会因失去财政来源而关闭。但没有“税收法定”原则，公民的财产权就可能被豪夺殆尽。因为征税意味着，政府对公民私有财产可以直接而无偿地征收。难怪有人说，“征税的权力是事关毁灭的权力”。民主与法治的最大成就之一，就是将可怕的“征税权”关进法律的笼子里，实现“税收法定主义”。正如美国大法官霍尔姆斯所言：“税是文明的对价”。

征税权，也称课税权，系指赋予政府开征、停征税收及减税免税、退税、补税和管理税收事务方面的决定权。对征税权的法律规制，就形成了税收法定原则。

税收法定原则，是征税权法治化的结果，具体是指由立法者通过法律决定全部税收问题的基本原则。如果没有相应法律作前提，国家则不能征税，公民也没有纳税的义务。税收主体必须依照并且仅仅依照法律的规定征税;纳税人也必须依照并且只依法律的规定纳税。税收法定应当包括：税种法定、税收要素法定、征税程序法定。税收法定原则，与刑法中的“罪刑法定原则”一起，共同构成了现代法治社会公民财产权和人身权保护的两大基石。

从西方国家的经验看，宪政体制形成的历史，就是争夺征税权的历史。从威尼斯城市，到荷兰共和国的独立，以及英国几代皇室的兴亡，都是王室财政困难有求于民，而逐渐形成了民主政治。征税权不受限制的国家，肯定不是民主与法治国家。

税收法定原则起源于欧洲中世纪时期的英国。按照当时封建社会“国王自理生计”的财政原则，英国王室及其政府支出的费用由国王负担。而在当时的英国，国王的收入主要靠王室地产的收入、王室的法庭收入、贡金等。但由于战争、王室奢侈等因素的影响，这些收入难以维持其整个财政支出。为了缓解财政上的紧张局面，国王开始向贵族和市民征税。但遭到了贵族联合市民们的反对。1215年，在双方的斗争中处于弱势的国王被迫与贵族代表签署了一个被称为“自由大宪章”的协议。该协议对国王征税权作出了明确的限制，确立了“未经代议机构同意的课税应当被禁止”的原则。美国独立战争就是起源于一场抗税运动，1776年的《独立宣言》列举的英国国王的罪行之一就是：“未经我们同意就向我们强行征税”。建国时，美国的建国者们认为，“无代表不纳税”的原则是建立在自然法基础上的。接着把这一精神写进宪法。美国《联邦宪法》第一条第七款规定：所有征税法案必须由众议院提出（All bills for raising revenue shall originate in the House of Representatives）。1789年，法国大革命中公布的《人权与公民权利宣言》也清楚地规定了公民对税赋有决定权。《人权与公民权利宣言》第14条规定：“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期。”这一传统延续到法国现行宪法（1958年）。法国现行宪法第34条明文规定，“各种税收的基准、税率和征收方式”由议会以法律规定。

欧美国家的这一系列历史事件，为所有宪政法治国家的征税权谱写了一条根本原则：征税是议会绝对保留的权力，征税必须征得公民的同意并制定法律，公民无代表权不纳税。政府部门不管其级别有多高，都无权开征税收。税法一旦被议会通过，政府部门只能按照议会决定的税率与程序收税。