基层法院司法建议助推基层治理现代化实证研究——以S法院司法建议运行机制为样本

文/罗登亮 张洪亮

基层法院司法建议助推基层治理现代化实证研究
——以S法院司法建议运行机制为样本

文/罗登亮 张洪亮

基层法院司法建议参与基层治理创新中，由于司法建议的静态关系结构失衡、采纳效果不佳，执行落实不到位等问题影响其实践效果。S法院从完善司法建议制作机制，提出司法建议；建立行政机关办理，落实司法建议；构建司法建议综合治理机制，提升司法建议等方面构建多元性的司法建议工作机制，助推基层治理现代化。

为助推基层治理体系与治理能力现代化，基层法院基于自身的社会功能定位，党委政府的执政执法要求，基层社会的法治状况，除积极履行审判执行职责外，还可以通过从事司法建议活动，积极参与基层治理创新。本文拟以S法院近三年来提出的司法建议为样本，详细分析司法建议在促进治理现代化中的现实状况及完善举措。

司法建议促进社会治理现代化的系统性困境

通过对S法院近三年来提出的司法建议的实证研究，我们可以发现，司法建议目前仍然在静态关系、实践效果两个层面上都存在不尽人意的地方，以致于产生系统性困境。

（一）司法建议的静态关系结构失衡、发展畸形

通过对S法院近三年来司法建议的实证研究，发现司法建议无论是在制作主体，发送对象还是具体内容上都存在结构失衡的状况，并呈现畸形发展的状态。具体表现为三个方面。

1.司法建议主要由行政审判庭、研究室制作，制作主体比较单一。S法院的司法建议主要由S法院的行政审判庭、研究室制作，道路交通事故审判庭、劳动争议审判庭仅各制作了1个司法建议。其他部门在近三年没有制作一条司法建议。S法院共有23个部门，参与司法建议制作的主体仅有4个，参与率仅为17.39%。这就呈现了司法建议在制作主体方面的结构失衡。2.司法建议主要向公权力主体发送，发送对象比较单一。S法院的司法建议主要发送区委、区政府以及相关区级政府职能部门等。近三年来，没有向行业协会及一般社会团体发送任何司法建议。仅有一条司法建议是劳动争议审判庭发送给某件劳动争议案件的被告某鞋业公司。3.司法建议涉及的领域局限，内容缺乏操作性。近三年，S法院行政审判领域的司法建议32条，占比80%；民事审判领域的司法建议8条，占比20%；刑事审判、执行领域均没有任何司法建议，刑事审判业务部门、执行局对个案处理过程中，尤其是重大疑难案件缺乏必要的司法建议意识。司法建议大部分都偏重一案一议、一事一议，建议立意较低，对于社会治理有较大推动作用的司法建议较少。

司法建议运作流程图

（二）司法建议采纳效果不佳，执行落实不到位

司法建议能否切实地推动社会管理能力提升，关键还在于接收司法建议的单位是否能够充分地采纳司法建议，严格地落实执行司法建议。

1.司法建议回应情况的三种形式。S法院近三年发出的40件司法建议都得到了被建议单位的回应，依据司法建议采纳效果的区分可以将回应方式细化为三种：书面回应，召开专题研讨会，完全贯彻落实建议。实践中，依据被建议对象的不同，书面回应具体包括两种情形：当被建议对象是区委区政府时，书面回应具体是指被建议单位的主要领导以批示形式就司法建议的内容作出评价或对建议的采纳作出指示。当被建议对象是区政府职能部门或者公司企业时，书面回应具体是指被建议对象以单位名义将建议的采纳情况以书面形式返回到法院。2.被建议单位对于司法建议的回应大都停留在书面回应层面。近三年S法院发出的司法建议都受到了被建议对象的书面回应，但是仅停留在书面回应层面，大多数司法建议并没有开展专题调研，更没有完全贯彻落实。有的主要领导详细审阅司法建议后，针对建议的具体内容给出具有针对性的批示，为司法建议的贯彻落实提高指引。有的主要领导在批示司法建议时，对于建议的具体内容不予具体评价，而是传阅分管副区长。3.司法建议的贯彻落实情况与司法建议的具体内容与书面回应都存在较大差距。S法院提出的司法建议都针对司法审判中发现的问题提出了具体的完善举措。某些被建议单位的书面回应也针对建议举措给出了具体的采纳反馈。但是实践运行中司法建议的相关举措并没有很好地贯彻落实。

司法建议系统性困境产生的原因

上述困境产生的主要原因在于司法建议的动态运作流程单一，互动协作匮乏。梳理上述40件司法建议的动态运作流程，我们发现依据司法建议的类型及重要性，S法院司法建议具有四种运作流程（详见上图）。

通过上图，我们发现司法建议的制作程序通常是，审判业务部门或者研究室通过梳理诉讼案件中具有普遍性、倾向性的问题或者重大疑难问题，在案件审理过程中或者结案后总结提炼具体问题及相关司法建议，并草拟司法建议书报分管副院长、院长审签后直接发送给被建议对象。

在司法建议的制作过程中，草拟司法建议的部门通常不会征求法院内部其他部门的意见，即使征求也很难获得有价值的意见；也不会在司法建议制定之前或者制定过程中主动征求被建议单位的意见建议。这一方面是由于司法建议制定过程中，无论是针对法院内部，还是针对法院与被建议单位之间都缺乏通畅的司法建议沟通协商机制或前期调研机制，另一方面是由于司法建议草拟部门缺乏前期调研有的放矢，沟通协调确保效果的主观意识。据访谈，仅有当被建议单位收到司法建议后长时间仍然未作任何反馈时，司法建议草拟部门才会浅尝辄止地电话询问被建议部门司法建议的处理情况。鉴于人民法院通过司法建议最大限度地促进参与社会管理创新是一个系统性的工程，因此需要人民法院、被建议单位，被建议单位的上级组织三个主体共同着力，致力于建构多元性的司法建议工作机制。

有关司法建议的条文散落分布在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律规范中，如：《民事诉讼法》第103条规定对拒不履行协助义务的单位，对其主要责任人或者直接责任人员可以予以拘留，并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。

构建多元性的司法建议工作机制

（一）司法建议的提出：完善司法建议制作机制

司法建议质量的高低很大程度上取决于司法建议制作机制的完备程度。具体而言，一是厘清司法建议职能分工，确保司法建议制定内部运行顺畅。审判业务部门要充分发挥其与大量案件接触的资源优势，积极挖掘审判实践中存在的具有倾向性、代表性以及普遍性的问题，并积极收集相关数据，拟定个案司法建议。研究室主要负责统筹协调并撰写综合性司法建议，总结司法建议工作开展情况，并将优秀的司法建议予以报送及宣传。二是确立以承办法官为中心，其他人员积极辅助的动态协作关系。承办法官主要负责发掘司法建议案例，整理司法建议素材，梳理审判中发现的具备司法建议可能性的问题。司法建议具体撰写人主要负责对司法建议文本语言的组织，初稿的完成。

（二）司法建议的落实：建立行政机关办理司法建议的程序机制

为进一步减少司法建议“石沉大海”“虎头蛇尾”现象，作为接受司法建议最频繁的行政机关有必要出台相关规定，从制度上建立行政机关办理司法建议的程序机制。具体而言，主要由四个环节构成。第一，司法建议的接收程序。行政机关在收到人民法院发出的司法建议以后，应当统一编号登记在册，依照部门职责分工，明确具体的分管领导、承办部门以及承办人员，并将司法建议的处理情况第一时间抄送政府法制机构备案。第二，司法建议的反馈落实程序。行政机关若认为人民法院提出的司法建议合法合理，具备可操作性以及实践意义，应当及时采纳，立即落实，并将司法建议的处理情况及时反馈人民法院。第三，司法建议的沟通协调程序。各级政府法制机构应当密切与人民法院的沟通联系，认真听取人民法院对行政机关办理司法建议工作的相关建议。第四，司法建议的再次办理程序。若人民法院不满意行政机关对司法建议的办理情况，行政机关应当重新调研、认真办理，并在30日内办结。

（三）司法建议的提升：构建司法建议综合治理机制

为保障人民法院提出的司法建议能够更好地促进社会治理能力提升，可以法院为中心与地方党委政府、上级法院、被建议单位、被建议单位上级主管部门、新闻媒体共同建立司法建议综合治理机制。具体而言要建构司法建议综合治理的三个程序。第一，建构司法建议回访程序。法院在发出司法建议以后，要由司法建议的具体制作部门，采用定期与不定期结合的方式，主动了解建议落实情况，征求建议落实过程中的意见。第二，建构司法建议综合协调程序。司法建议的具体制作部门在对司法建议落实情况进行回访的同时，还可以将建议的具体落实情况向地方党委政府汇报，以争取党委政府的协调。第三，建构司法建议的公开程序。可以借鉴上海法院的有益做法，建立司法建议网上信息库，由司法建议承办部门将其发出司法建议的内容、落实情况、时间节点等录入信息库，以达到督促、查询与互动的效果。

(作者单位：四川省成都市双流区人民法院）