我国特大城市公共安全现状及立法需求研究*——以上海为例

朱炜 田思琪

我国特大城市公共安全现状及立法需求研究*
——以上海为例

朱炜 田思琪

公共安全领域立法是现阶段特大城市公共安全管理中的迫切问题。以上海为例，从城市公共安全的概念出发，透过梳理近年来发生的重大公共安全事件，分析当前我国特大城市公共安全现状、问题及特征，在此基础上探讨其相应立法需求，为新时期国内特大城市公共安全领域推进加强立法工作提供参考。

特大城市；公共安全；现状；特征；立法

1 引 言

特大城市作为国家或地区的政治、经济、文化、交通、科技等的中心，其内部人流、物流、信息流、资金流等要素高度积聚，任何自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全等突发事件导致的公共安全事件都极易造成难以估量的损失，并且容易产生放大效应进而带来极为恶劣的负面影响。另一方面，特大城市的公共安全管理又是一项极为复杂的系统工程，涉及城市工业危险源、公共场所、基础设施、自然灾害、公共交通、突发公共卫生事件、恐怖袭击和破坏活动、群体性事件等诸多因素，以及公安、交通、安监、食药监、消防、医疗等众多部门，从立法上作出安排、给予保证对保障城市公共安全意义重大。

同时，随着城市社会经济的持续发展、生产及生活日益活跃及多样化，以及人口规模及密度的不断上升，现阶段我国特大城市的公共安全态势出现了新的情况、发生着新的变化。例如，北京、上海、广州、深圳等特大城市公共安全管理如何应对当前人口不断涌入、集聚后带来的一系列公共安全问题？等等。事实上，2014年12月31日当晚发生的上海外滩严重踩踏事故[1]也正从一个侧面印证了这一安全隐忧，暴露出新态势下我国特大城市公共安全管理的严峻性，也揭示出特大城市公共安全管理和安全治理的迫切性。

以上海为例，旨在从公共安全概念出发，透过梳理近年来发生的重大公共安全事件，分析特大城市公共安全现状、问题及特征，并在此基础上探讨其相应立法需求。

2 特大城市公共安全概念解读

2.1 公共安全及城市公共安全

“公共安全”，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序[2]。公共安全包括信息安全、食品安全、公共卫生安全、公众出行安全、建筑安全、生命线安全，以及恶意和非恶意的人身安全和人员疏散等[3]。

在此基础上，从易于理解与接受的角度出发，结合本文的研究目标，将“城市公共安全”定义为：在城市范围内，社会和市民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。同时，将影响城市公共安全的公共安全事件概括为主要的五种类型：自然灾害事件、事故灾难事件、公共卫生事件、社会安全事件以及大型活动事件。

图1 城市公共安全事件分类

当前，我国城市公共安全问题突出绝不是偶然的，它是社会转型期的深层社会矛盾及反映这些矛盾的社会问题的表征：

1. 体制转型期内产生的社会震荡。从长期来看，我国正处于由原有的计划经济体制向新型的社会主义市场经济体制转型期，在此过程中，价值观的多元化客观上增加了社会控制的困难。

2. 收入差距拉大产生的矛盾冲突。收入差距拉大产生的变态利益需求取向，使社会心理出现失衡，产生了各种利益集团之间的冲突与矛盾，利益冲突的加剧必然使公共安全事件增多。

3.大规模社会人口流动产生的附带性社会治安问题。当前，除了农村民工潮之外，一些城市人口也加入了人口流动大军，给人口管理和治安带来巨大困难。

4.政府职能转换期内产生的社会调控能力弱化。政府职能转换还没有完全到位，在某些方面造成社会调控能力弱化，从而影响社会治安的调控和整治。

5.伴随全球化程度的进一步加深，国际犯罪活动对国内产生的各种冲击以及我国融入世界时所面对的各种风险。

2.2 特大城市公共安全特性分析

特大城市往往是国家或区域的政治、经济、文化、交通、科技、金融和贸易中心，人流、物流、信息流、资金流等要素高度积聚，任何自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全等突发事件的扰动都极易造成难以估量的损失，并且容易产生放大效应进而带来极为恶劣的负面影响。相比一般意义上的普通城市，特大城市的公共安全又有其显著特性，主要表现在：

1.多样性强。在特大城市中，影响城市公共安全的突发事件的种类、频率、连发性及造成损失和影响，都大大高于一般城市，其面临的公共安全形势更加严峻，强化城市应急管理能力和安全治理水平尤为迫切。

2.复杂性大。当前我国特大城市中公共安全呈现出的总体态势虽然是稳定的，但面临的风险和问题却在急剧增多并日益复杂化：一方面要应对全球化带来的各种冲击以及融入世界时所面对的各种风险，另一方面要应对国内社会转型带来的不稳定性与脆弱性。同时，信息化的互动性、流动性，更加剧了社会问题政治化、现实问题网络化、国际问题国内化、国内问题国际化的趋势。

3.影响性广。特大城市往往是国家或区域的政治、经济、文化、交通、科技、金融和贸易中心，对于一定区域乃至整个国家层面都有辐射与带动作用，相应地，特大城市公共安全事件也将产生更为广泛的影响。

4.个性化强。特大城市是城市发展的高级形态，在长期发展过程中经历了不同历史阶段的城市社会变迁，无论在历史、人文、政经，还是在人口、建筑、场所、行为等方面都有着各自不同的特征，因而其城市公共安全问题又表现出很强的个性化特征。

5.更广更深的立法需求。前述关于特大城市公共安全四点特性决定了特大城市公共安全管理问题的特殊性与紧迫性，相应地，便有着更广更深的立法需求。

3 近年上海重大公共安全事件回顾及分析

“一事一立法”，是国外城市公共安全领域不断完善相关法律法规体系的重要经验。为此，本文对上海近年发生的重大公共安全事件进行梳理与分析，对照现有的法律法规体系情况，从中管窥当前及今后一段时期内我国特大城市公共安全领域面临的立法需求。

3.1 上海外滩拥挤踩踏事件

3.1.1 事件回顾[4]

2014年12月31日23时35分，上海市黄浦区外滩陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏，造成36人死亡，49人受伤，伤者多数是学生。该事件发生经过为：22时37分，外滩陈毅广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带被冲破以后，现场执勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平台。23时23分至33分，上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”。23时35分，僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生，并终酿成惨剧。

3.1.2 原因分析

根据事后上海市公布的上海外滩拥挤踩踏事件调查报告的认定结论，对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力、应对措施不当，是这起拥挤踩踏事件发生的主要原因。

3.1.3 相关立法问题分析

2014年12月31日的上海外滩拥挤踩踏事件暴露出上海在公共安全立法领域中存在的一些问题，亟需结合近年来城市发展的新情况、新态势予以及时、妥善的解决。

（1）对于国务院《大型群众性活动安全管理条例》（2007年10月1日）的后续完善进程缓慢，使得在对密集人流活动的审批、监管上缺少细节上、操作上的完整规定。

（2）没能及时结合近年城市发展新情况，将公共场所群众自发聚集活动等纳入既有大型群众性活动安全管理范畴内，并相应地更新原有的应急预案体系。

（3）缺乏健全的“谁主管、谁监测，谁预警、谁发布”的预警管理体制机制，以及针对不同突发事件的完善的预警标准和响应措施。

（4）“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市公共安全管理中亟需破解的关键难题，尚缺乏完备有效的突发事件应急联动处置法律法规、体制机制及响应程序。

3.2 胶州路公寓大楼“11.15”特别重大火灾事故

3.2.1 事件回顾[5]

2010年11月15日14时14分，电焊工吴国略和工人王永亮在加固胶州路728号公寓大楼10层脚手架的悬挑支架过程中，违规进行电焊作业引发火灾，造成58人死亡、71人受伤，建筑物过火面积12000平方米，直接经济损失1.58亿元。

3.2.2 原因分析

根据国务院安委会关于该起事故的调查结果，导致事故发生的直接和间接原因分别如下：（1）直接原因。在胶州路728号公寓大楼节能综合改造项目施工过程中，施工人员违规在10层电梯前室北窗外进行电焊作业，电焊溅落的金属熔融物引燃下方9层位置脚手架防护平台上堆积的聚氨酯保温材料碎块、碎屑引发火灾。（2）间接原因。一是建设单位、投标企业、招标代理机构相互串通、虚假招标和转包、违法分包；二是工程项目施工组织管理混乱；三是设计企业、监理机构工作失职；四是上海市、静安区两级建设主管部门对工程项目监督管理缺失；五是静安区公安消防机构对工程项目监督检查不到位；六是静安区政府对工程项目组织实施工作领导不力。

3.2.3 相关立法问题分析

一项被上海市静安区建交委认为“惠民”节能保温工程，竟然由建设单位、投标企业、招标代理机构相互串通、虚假招标和转包、违法分包。工程项目施工组织管理混乱，设计企业、监理机构工作失职，市、区两级建设主管部门对工程项目监督管理严重缺失。

实际上，作为国内经济发展“排头兵”和代表性特大型城市，高层建筑物安全问题（如火灾、高空抛物、“楼脆脆”等）是近年上海城市公共安全领域中的一项突出问题。在如何妥善解决该问题上，多数专家都认同“三位一体”的解决模式，即：设计合理、材料达标、施工安全。

“设计合理”与“材料达标”在很大程度上属于技术层面，而“施工安全”则在一定程度上涉及法律与制度层面。在特大城市公共安全立法中，亟需针对高层建筑物的施工安全管理，制定一系列的法律规章及制度，完善相应的监督、管理工作机制。

3.3 黄浦江上游死猪大量漂浮事件

3.3.1 事件回顾[6]

2013年3月7日开始，上海黄浦江出现大量死猪，截至3月底，累计打捞死猪1万多头。事件发生后，上海市民普遍担忧的，不仅是持续上涨的死猪数量、部分死猪身上检测出的猪圆环病毒，而是死猪打捞地黄浦江上游，正是上海市饮用水的取水水源所在地。从最初发现的3月7日到3月30日上海市有关部门做出正式说明，该事件从一项公共卫生、环境事件而同时成为了一个突发公共事件，在上海乃至全国范围内产生了极大的影响与反思。

3.3.2 原因分析

该事件之后查明，在黄浦江上漂浮的大量死猪来自于黄浦江上游的浙江嘉兴，当地高密度的养猪环境让生猪的存活率逐渐下降。国家首席兽医师于康震表示，根据规定，病死猪应该进行无害化处理，嘉兴绝大部分死猪也都进行了无害化处理。但是，由于一些养殖场户法制意识不强、陋习难改，加之监管和无害化处理能力不足，导致向河道随意抛弃死猪情况仍有发生。最终，导致了2013年黄浦江上游死猪大量漂浮事件的发生。

3.3.3 相关立法问题分析

该事件是公共卫生或环境污染事件，同时也是突发公共事件，虽然已有三年过去，但对照当前上海等特大城市法律法规体系，其暴露出的一些相关立法需求问题仍有待解决：

（1）从现行法律法规的规定来看，政府部门公开突发公共事件相关信息的义务设置得过于简略（主要依据的是《突发事件应对法》及城市相应的实施办法），对公开的内容、公开的程序、不公开的法律后果等并未做详细规定，而且最大的问题在于对突发事件信息公开的时效性并未做明确的强制性规定，容易导致政府部门无故拖延信息的公开，同时社会公众也缺乏有效的救济手段。

（2）从立法层面系统梳理涉及公共安全领域的联动协调体制机制。具体地，联动协调涉及两个层面：一是特大城市不同部门间的协调，包括农业、环保、水务、卫生等政府部门；二是特大城市与其它地方政府间的协调。目前，在协商机制的有效性上存在很大的疑问，亟需通过相关立法工作加以细化。

3.4 上海“十大网络谣言”事件

3.4.1 事件回顾

从2010年开始，上海市公安局每年末会发布当年发生在上海区域内涉及公共安全的“十大谣言”，提醒公众增强信息甄别的能力，不轻易信谣传谣。例如，2011年12月28日上海市公安局在其官方微博发布了当年“十大谣言”[7]。列在第一位的是发生在4月中旬的“地铁7号线常熟路站有人贩子强拉女子以贩卖人口和人体器官”事件，后经警方核实系一起纠纷，所谓“人贩子”和“器官贩子”系网友杜撰。

3.4.2 原因分析

近年来，网络谣言的频繁出现有其背后深层次的原因，归纳起来，有如下几方面：（1）互联网的不规范性，这是网络谣言形成的前提条件。（2）公众对信息的渴求与公共信息的不足之间的矛盾。（3）公众对网络信息的辨别能力减弱与网络信息爆炸式增长之间的矛盾。（4）网络环境的虚拟性和人民的侥幸心理。

3.4.3 相关立法问题分析

上述近年来的“网络十大谣言”评选现象，本身就从一个侧面反映出“网络谣言”在上海城市公共安全中的影响日益增加。为此，除了加强宣传教育、提高公众素质、提倡媒体自律等措施外，还需要在立法层面上做出更高层次的分析与探讨。

（1）从某种角度而言，网络谣言的滋生泛滥源于法律制度的滞后，现行法律将利用互联网捏造、散布虚假信息、言论、扰乱社会秩序的行为规定为违法，但对何为散布虚假信息，何为虚假信息，并没有进一步明确，为此，亟需对此通过立法工作加以明确。

（2）进一步加强关于造谣和传谣的管理，同时对不同性质的谣言进行分类治理。最高法和最高检已于2013年公布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》。解释制定了很多新的量化标准，从法律上给谣言以严格的制裁，但是“五千次”、“五百次”的量化标准对于快速传播信息的网络社会而言不能一概而论，网络谣言的传播方式多种多样，政府应该对谣言进行有效的分类和处理。

4 现阶段特大城市公共安全立法需求分析

结合近年来国内北、上、广、深等特大城市在公共安全领域的相关立法工作情况，通过对上述胶州路公寓“11.15”特别重大火灾事故、黄浦江上游死猪大量漂浮事件、“十大网络谣言”事件、黄浦江外滩拥挤踩踏事件等重大公共安全事件的检视剖析，可分析总结现阶段及今后一段时期我国特大城市公共安全领域亟需关注的立法需求问题如下：

（1）密集人群安全管理：1）对于国家层面的《突发事件应对法》和《大型群众性活动安全管理条例》的后续完善进程仍显缓慢，在对密集人流活动的审批、监管上缺少细节上、操作上的完整规定；2）未能结合近年我国特大城市发展新情况，将民间自发聚集活动等纳入既有大型群众性活动安全管理范畴内，更新原有应急预案体系；3）“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市公共安全管理中亟需破解的关键难题。

（2）高层建筑物安全管理：1）高层建筑物公共安全问题是上海、北京、广州、深圳等特大型城市代表性问题，也是近年各地城市公共安全中的突出问题；2）“三位一体”（设计合理、材料达标、施工安全）是解决这一问题的有效模式，其中“施工安全”较多涉及法律与制度层面，亟需针对高层建筑物的施工安全管理制定一系列的法律规章制度，完善相应的监督、管理工作机制。

（3）公共卫生/环境安全管理：1）政府部门公开突发事件相关信息的义务设置过于简略，建议完善相关立法工作，健全突发事件（尤其是突发环境事件）的信息公开机制，保障公众的环境信息知情权；2）在特大城市不同部门之间、本市与其它地方政府之间的两个层面，从立法上系统梳理涉及公共安全领域的联动协调体制与机制，目前在协商机制的有效性上仍存在较大的疑问，亟需通过立法工作加以细化。

（4）信息网络安全管理：法律是维护网络安全的利器，在全国人大常委会颁布《关于加强网络信息保护的决定》之后,2015年6月第十二届全国人大常委会第十五次会议初次审议了《中华人民共和国网络安全法（草案）》。在此基础上，特大城市需要以《网络安全法》为基准，多层次的条例、规范、办法等相互配合，研究制定专门性立法，同时在专门立法上突出关键基础设施保护和网络安全信息共享。

（5）最后，在相关立法文件管理方面：北、上、广、深等各地针对近年本市公共安全管理相关立法文件日益增多，可考虑在调研工作基础上进行梳理归类、汇编成册，并作此类法规的立、改、废的通盘考虑。

5 结语

面对无所不在的社会风险、多发频发的安全危机以及不断出现的新问题，我国特大城市必须实现公共安全常态管理法治化，形成创新型特大城市公共安全危机管理法规体系。本文在回顾近年发生的典型重大公共安全事件基础上，针对当前出现的公共安全新态势分析国内特大城市公共安全管理现状、特征及存在的主要问题，在此基础上总结提炼相应的立法需求，期望能对北京、上海、广州、深圳等国内特大城市建立健全权责明确的法治化公共安全管理体系，完善特大城市常态化公共安全管理执法机制，以及顺利实施特大城市可持续发展战略提供参考。

[1] 新浪新闻 ． 上海外滩踩踏事故 [EB/OL]．http://news．sina．com．cn/c/z/shwtctsg/?sina-fr=bd．ala．xw． 2015-01-22．

[2] 百 度 百 科 ． 公 共 安 全 [EB/OL]． http://baike．baidu．com/view/163740．htm． 2016-01-12．

[3] 维基百科 ． 公共安全 [EB/OL]． https://zh．wikipedia．org/wiki/ 公共安全 ． 2016-01-12．

[4] “12．31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件联合调查组． 上海外滩拥挤 踩 踏 事 件调查报告 [EB/OL]． http://news．sohu．com/20150121/n407957544．shtml． 2015-01-20．

[5] 国务院安全生产委员会办公室． 国务院安委会办公室关于上海静安区胶州路公寓大楼“11．15”特别重大火灾事故调查处理结果的通报[EB/OL]．

http://www．china．com．cn/policy/txt/2011-06/23/content_22841388．htm?． 2011-06-20．

[6] 吴荣良等． “黄浦江上游水域漂浮死猪事件”相关法律问题探 讨 [EB/OL]．http://www．lawyers．org．cn/info/e1db0dadfa8245f88e24c6546 1a62fa2． 2013-05-05．

[7] 新华网． 上海警方发布2011年上海公共安全“十大谣言” [EB/OL]．http://news．xinhuanet．com/politics/2011-12/28/c_111327365．htm．2011-12-28．

责任编辑：张吉明

Public safety legislation is an important issue for current public safety management in mega-cities. By taking Shanghai for example, this paper reviews those severe public safety events happening recently based on which the current situation, problems, characteristics, as well as legislation demand of public safety in mega-cities are analyzed in detail. The study in this paper is beneficial for enhancing current public safety legislation fairs in mega-cities.

mega-city; public safety; current situation;characteristics; legislation.

C912

A

1674-4144（2017）-04-33（5）

朱炜，同济大学道路与交通教育部重点实验室副教授，工学博士。

田思琪，同济大学道路与交通教育部重点实验室硕士研究生。

上海市人大“十三五”及更长期重点领域立法需求调研课题（编号：20152291）、上海市哲学社会科学规划青年课题（编号：2015EGL006）。