完善村民代表会议制度，推进基层民主治理

摘 要：随着行政村规模不断扩大，村民会议越来越难以组织，即使召开，实效也极其有限，做实村民代表会议制度，充分保障农民的民主参与权利成为新时期农村治理的重要内容。应通过民主实践引导村干部及农民群众更新观念，通过完善村民代表会议运行机制规范村级民主治理。

关键词：村民代表会议；基层民主；治理

村级治理的权力体系结构中，村党组织领导下的村民会议和村民代表会议是农民直接行使民主权利的基本形式。随着行政村规模不断扩大，村民会议越来越难以组织，如何结合基层实际，探索一种既符合《村民委员会组织法》所规定的民主制原则，又便于操作的村民会议组织形式，已成为推进村民自治亟需解决的问题。做实村民代表会议制度，落实村民代表参与村级治理的权力，应成为新时期实现农村基层民主的重要机制。

一、农村基层民主治理面临的困境

作为基层民主制度，村民自治属于上层建筑的范畴，其发展水平决定于经济基础。村民自治与农村经济社会的适应有一个逐渐调适的过程，具体而言，推进基层民主治理，既要考虑到由社会经济发展所决定的人们的思想素质文化水平、认识能力和参与意识，也应该考虑到客观环境变化对基层治理的影响。

行政村规模扩大导致村民会议难以组织。按照《村民委员会组织法》的规定，我国农村基层民主的基本形式是直接民主，这是村民自治的核心。直接民主的实现有赖于村民大会的召开，从目前农村的实际情况来看，受到诸多条件的限制，召开过村民大会的行政村少之又少。在近年快速推进的撤乡并镇和行政村合并的浪潮下，很多地方的行政村规模成倍扩大，一些撤并力度较大的地方，新的行政村由原来的三、四个村组成，人口由原来的一、二千人上升至四、五千人。如此规模的村要召开村民会议，一是人员难以召集，二是根本无场地可安排如此大型的会议，即使能在露天会场召开，由于村民们文化水平、民主能力参差不齐，集中在一起议事，七嘴八舌，意见不一，要取得民主的实效，难之又难。

农民整体素质还不能适应民主治理的要求。农村地域广阔，人口众多，经济落后，人民的文化水平普遍较低，还有相当数量受教育程度较低的居民，加上农村的社会经济发展也不平衡，贫富悬殊，通过村民会议实行直接民主，让广大村民都来参与村级治理，在相当一部分农村存在着一定的困难。就农村居民观念而言，越是不发达地区农村，传统沿袭的农村宗族观念越浓厚，宗族势力越强大。我国经历了漫长的封建社会，新民主主义革命的胜利尽管推翻了包括封建主义在内的三座大山，但作为一种意识、观念，封建意识较多地残存在不少农民的头脑中，并代代相沿。另外，由于受城乡二元体制的影响，一些地方的农民没有良好的就学环境，文化素质相对较低。进入农村民主治理阶段后，又由于农村封闭、改革进程缓慢，有相当大的一部分年长农民民主意识、政治素质、法治观念与实行村级民主治理还不能相适应。

二、农村基层民主治理的发展思路

社会主义民主政治的建设，必须着眼于实效，着眼于调动基层群众的积极性。要从基层的需要着手，致力于运行机制的完善。正是基于这种认识，早在上个世纪八十年代，一些地方结合农村的实际情况，建立了村民代表会议制度。这一创新既体现了基层民主的原则，保证了村民行使当家做主的权力，又切实可行，便于操作，提高了民主议事的质量。1998年制定的《村民委员会组织法》以法律的形式确认了这一制度，在之后的村民自治实践中，通过村民代表（早期的村民代表主要是村民小组长和农村党员）的参与，逐步启发、培养、提高了村民的民主意识，为后来以“海选”为基本形式的直接民主打下了坚实的基础。

村民代表会议为普通群众搭建了参政议政的平台，为实行农村基层民主提供了便于操作的组织形式，提供了民主意识培养和实践的场所，有利于农民群众民主素质的提高，有利于增进农村干部决策的民主性和科学性。随着基层民主政治不断发展，新型城镇化加速，直接选举仅仅只能是农民政治参与的基本形式，在多元利益的驱动下，农民对民主决策、民主管理、民主监督提出了更高的要求，借助有效的形式让农民参与基层治理成为时代的呼唤。在村民会议难以组织的前提下，通过做实村民代表会议制度，充分保障农民的民主参与权利成为新时期农村治理的重要内容。

三、完善村民代表会议制度的思考

通過民主实践引导村干部及农民群众更新观念。传统观念影响下的农村基层治理至少存在两个方面观念意识的缺陷：一方面，一些村干部缺乏民主意识，“家长制”“经验式”管理意识较强，习惯于独断专行，即使近年来农村民主氛围增强，涉及村内重大事务的决策也多是村支两委干部讨论通过，很少召开大会专题议事；另一方面，不少村民缺乏参与意识，尽管对自身选票的作用已有所认识，在村内事务管理中却“事不关己，高高挂起”的观念盛行，都希望别人参与村级事务治理，自己坐享其成。应通过村民代表会议让更多村民通过制度化的形式参与到村级治理中来，提高民主治理能力，增强民主参与实效。同时，也可通过村民代表会议让村干部们关注普通群众的利益诉求，减少基层矛盾。

完善村民代表会议运行机制，规范村级治理。实行民主自治和直接民主有一个发展过程，村民代表会议应该进一步健全议事工作制度，明确权利和义务，调动基层群众参与民主治理的积极性，使村民代表真正能代表村民行使当家做主的权利，实现村民的自我管理，自我教育，自我服务。要规范村务公开，增强村委会工作的透明度，强化农村干部的民主意识和公仆意识，增强干部的责任感和廉政勤政意识，密切干群关系，提高村委会的凝聚力，为广大农民群众通过村民代表会议参与基层治理创造条件。

参考文献：

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[2]贺雪峰.新乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2013.

[3]郭占锋，李琳，吴丽娟.村落空间重构与农村基层社会治理——对村庄合并的成效、问题和原因的社会学阐释[J].学习与实践，2017.01.

作者简介：

周铁涛（1976～），男，汉族，湖南益阳人，益阳市委党校法律教研室副教授。