杭州老年人福利旅游政策研究*——一个公共政策评估的视角

管婧婧

(浙江工商大学 旅游与城乡规划学院，浙江 杭州 310018)

【旅游业研究】

杭州老年人福利旅游政策研究*
——一个公共政策评估的视角

管婧婧

(浙江工商大学 旅游与城乡规划学院，浙江 杭州 310018)

中国已进入老龄社会，提高老年人的旅游活动参与度对其安享晚年具有积极意义。以杭州市所实施的老年人福利旅游政策为研究对象，基于公共政策评估框架，从政策执行主体和服务对象的双重视角，运用访谈和问卷调查的手段，对该政策进行了评估。研究结果表明，杭州市老年人福利旅游政策具有良好的社会价值，目标群体对政策的满意度较高，但还可从政策内容设计、执行和运作模式上进一步完善。研究结果可为制定、复制和推广福利旅游政策提供理论支持。

福利旅游； 政策评估； 老年人旅游； 实证研究

0 引言

中国是目前世界上唯一一个老年人口总量超过1 亿的国家[1]，到2050年60岁以上老年人口数将达到4亿左右。届时占全国总人口比1/4以上的老年人会产生巨大的消费需求。有预测认为在未来30年间，中国老年旅游者增速将保持在年均7.3%[2]。旅游活动能对老年人的主观幸福感、生活质量、生活满意度和自我健康感知产生积极的心理影响[3-5]。培育老年旅游消费市场，提高其旅游参与，使其享受旅游活动所带来的正向效益，这既是法律义务，也是社会责任。但作为社会弱势群体，老年人出游受到收入、身体、认知能力、旅伴等多重因素制约[6]，因此有必要面向老年人实施福利旅游。

福利旅游是指由政府或其他社会组织，通过提供设施、资金、政策等多种手段，促进全体社会公民，特别是弱势群体参与旅游活动[7]，其主要起源和发展于欧洲。欧盟委员会于2009年至2011年实施了旨在帮助弱势群体提升旅游参与度的“卡吕普索”福利旅游计划，将年过65岁领取退休金且无力负担旅行的老年人列为4类受资助人群之一[8]。西班牙老年人与社会服务机构(The Institute for Older Persons and Social Services ，IMSERSO)有25年成功运作老年人福利旅游的经验。在旅游淡季，老年人可到旅行社或在线网站预订旅游产品，同时向IMSERSO申请总价30%的公共财政补贴。IMSERSO审核后对符合资助条件的老年人提供补助。西班牙政府认为该项计划产生了良好的社会和经济效益，既促进了老年人旅游，又平抑了旅游淡旺季，而政府开支则可以通过旅游者消费产生的税收得以弥补。葡萄牙和安道尔也有类似的福利旅游计划，并实现了与西班牙之间的游客互换[9]。作为一项涉及社会福利的旅游公共政策，福利旅游政策能够产生较好的社会效益，具有较高的社会价值[10]。研究表明，通过参加福利旅游，老年人能够逃离现实，得到休整，获得陪伴，缅怀过去[11]。

国内关于福利旅游的实践与研究都相对薄弱[12]，但近年来开始受到政策重视和支持，如浙江省2016年《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》就提出鼓励公共资源型景区低价或者免费开放；鼓励企业将职工旅游休闲纳入奖励和福利措施等典型的福利旅游政策。除指导性政策外，也有部分政策已落地，比如城市公园、博物馆、纪念馆、科技馆等公益性设施的免费开放，面向特定人群的景区门票折扣以及部分地区实现的老年人免费旅游等。上述涉及社会福利的旅游公共政策的实施对旅游业及社会关联各方会产生不同程度的影响，需对政策实施的效果和效率进行评估，推动政策制定的改进和完善[13]。

杭州自2006年依托社区实施面向企业退休老年人免费旅游的福利政策以来，取得了较好的效果，但在政策实施过程中也遇到了一些困扰。本文以该福利旅游政策为研究对象，从政策执行主体和服务对象的双重视角，构建了公共政策评估框架；依托问卷调查和访谈，对该政策的执行状况和实施效果进行了评估。研究结果将推进国内福利旅游的实证化研究，为完善、复制和推广福利旅游政策提供决策依据，有助于更多地把社会弱势群体旅游参与的福利旅游纳入政策考量。

1 福利旅游政策评估方案设计

1.1 福利旅游政策评估思路

公共政策评估通常包含准备、实施和总结3个阶段。在准备阶段需要确定公共政策评价得以进行的标准，通常会以公共政策目标实现的程度和范围，以及公共政策的效率和效益作为评价的标准[14]；在实施阶段主要是运用各种手段收集评价所需信息，并运用信息和评估方法对政策的价值作出判断；在总结阶段则是利用评估结果提出建议和措施(见图1)。本文遵循这一评估过程，在确立评价标准的基础上，通过一对一的半结构化访谈和问卷调查收集评价信息，运用数理统计手段对信息进行分析；最后依据结果提出政策建议。

注：在参考文献[15]基础上有修改。 资料来源：作者整理。图1 福利旅游政策评估的3个阶段

1.2 福利旅游政策评估标准确立

由于所检验的公共政策为已执行政策，因此对老年人福利旅游政策的评估围绕政策执行和实施效果展开。事实上，这也是政策评估的核心[16]。在归纳总结国内外较有影响力的学者观点的基础上，依据福利旅游侧重社会效益的特点，本文构建了政策执行和实效两阶段的评估标准(见表1)。

表1 福利旅游政策评估标准

资料来源：作者整理。

1.3 福利旅游政策评估信息调查

杭州市自2006年实施福利旅游政策，由政府出资，社区组织辖区内的企业退休老人进行免费旅游。目前在除萧山区和余杭区外的主城区内实施。调查于2014年2-3月间进行，选取翠苑、中北、大家苑、紫金和小营巷等5个社区为调查区域，采取一对一上门调查的方式对政策受益老年人进行问卷调查，共回收有效问卷260份。

围绕政策执行保障、具体执行情况、执行中遇到的困境及政策受众对政策的反映等4个方面内容对2名街道的社会化管理推广办公室工作人员和3名来自不同社区的工作人员进行了一对一面谈。访谈内容记录后，通过文本分析法提炼访谈结果。政策评估调查方案设计及具体实施见表2。

表2 福利旅游政策评估调查方案设计与实施

资料来源：作者整理。

1.4 福利旅游政策评估信息基础分析

1.4.1 样本概况

表3展示了参与问卷调查的老年人的基本情况。被调查者年龄大多数在50～70岁之间，约为调查总数的80%以上；月收入水平一般，退休工资在3 500元以下的占调查总数的80%以上；健康的体魄是老年人出游的基本条件，大部分参与调查的老年人认为自己身体状况不错、基本健康。

表3 调查对象基本情况表

数据来源：作者统计。

1.4.2 信效度检验

问卷围绕老年人对福利旅游政策内容和执行过程的了解程度、满意程度、参与意愿以及所产生的社会价值等4个方面，共设计了18个题项(见表4)。为了确保各题项反映问卷内在一致性程度、证实量表被测特征真实程度，对量表的效信度进行了检验。考虑社会价值不纳入结构方程分析，因此前三项变量与社会价值分别进行了探索性因子分析和信度检验。前三者的Cronbach’s 系数等于.811，社会价值的Cronbach’s 系数为.832，说明量表具有较好的信度。在效度检验上，前三者的Bartlett’s球形检验近似卡方值为1 264.079，P值等于.000，KMO值为.834(>0.5)，社会价值的Bartlett’s球形检验近似卡方值为476.643，P值等于.000，KMO值为.852(>0.5)，因子载荷皆高于0.5。同时运用验证性因子分析检验收敛和区别效度，各变量具有良好的拟合度指数(goodness-of-fit index) ，具体为Chi-square=146.539，df=51，p=.000，GFI=.917，CFI=.922，RMSEA=.085。GFI和CFI值皆超过0.9，RMSEA值小于0.09，说明测量模型的拟合效果较好，量表通过效度检验。

1.4.3 路径分析

为了更好地分析政策知晓度和满意度对目标群体政策参与意愿的影响，本文引入结构方程模型的结构模型对三者之间的关系进行检验。依据其他领域对公共政策知晓度、满意度和参与意愿之间评估的研究结果[17]，可构建概念模型(见图2)，并做出研究假设：

H1：老年人对福利旅游政策的知晓度直接影响其对福利旅游政策的满意度；

H2：老年人对福利旅游政策的知晓度直接影响其对福利旅游政策的参与意愿；

H3：老年人对福利旅游政策的满意度直接影响其对福利旅游政策的参与意愿。

表4 问卷变量及变量统计表

数据来源：作者统计。

2 杭州老年人福利旅游政策评估结果

2.1 杭州老年人福利旅游政策执行评估

2.1.1 杭州老年人福利旅游政策执行保障

从执行来看，杭州的老年人福利旅游政策为三级实施体制。市政府层面出台政策及落实经费，具体执行则由街道统一筹划、社区落实。因此，政策执行的财政保障主要来源于杭州市政府提供的企退人员服务经费及生活补贴中的文娱健身活动费及企退人员自管小组活动经费。两笔经费起初合计为每人每年40元，后逐年提高到80元、100元，现为130元。虽然这两笔经费并不明确表明为旅游费，但在实践操作过程中，杭州大部分社区都将两笔经费合并后用于组织老年人旅游。由于这笔经费来源于社会化管理企退人员专项经费，因此机关事业单位、银行、电力系统等退休人员不能享受此项福利旅游。对于经费额度，社区工作人员表示虽然隔若干年经费会有所上涨，但130元的额度仍显不足，只能选择就近或者是冷门的景点，对组织旅游活动造成了一定的负面影响。

2.1.2 杭州老年人福利旅游政策执行力

杭州市老年人福利旅游政策在具体实施模式上，大多引入了旅行社外包，以减少执行压力。街道或社区依据预算联系旅行社提出备选方案。在征集老人意见的基础上，确定旅行社和入选的旅游活动方案。被访街道工作人员透露，在政策实施之初，社区尝试自行组织老年人旅游，但操作中发现难度大、风险高，渐渐采用旅行社外包的办法。一来旅行社在旅游安排上更专业，二来旅行社有旅行社责任险等保险保障，能降低组织老年人旅游所存在的潜在风险。

虽然引入了外包模式，但在政策执行过程中，社区还是存在心力不足的问题。访谈中社区工作者认为自身工作能力素质能够胜任该项政策实施的要求，执行能力不成问题，困难在于人手短缺。虽然引入了外包，但前期需要联系旅行社，征求意见；确定旅游方案后，还需要社区通过张贴告示、入户通知等方式组织老年人报名，确定人数；旅行中，社区要配备工作人员和医护人员陪同出游，以防止意外。所以，比起街道工作人员，承担更多实务的社区工作人员对于执行福利旅游政策的态度更消极些，认为该项工作压力大、难度大、风险高。

2.1.3 杭州老年人福利旅游政策回应度

在街道和社区两级工作人员看来，老年人对该项福利旅游政策回应度较高，每次活动参加人数也较多。但老年人也有一些负面意见，一是有限经费导致了旅游活动不够丰富，景点重复、景点冷门、舟车劳顿等情况都降低了老年人的参与意愿；二是政策不够灵活降低了老年人对政策执行的配合意愿。政策规定专项经费专款专用，文化娱乐健身经费只能用于老年人的文化娱乐健身活动，任何部门和单位不得改变费用的用途，不得以发放现金、有价证券、实物代替活动。对无故不参加活动的企业退休人员，原则上视作自动放弃。但每个社区有近千多名老年人，情况具有多样性。有些老年人家庭负担重，没有时间参与活动。何种情况属于无故不参加活动不易界定。合理使用经费，最大程度确保老年人参与，成为执行过程中的一大难题。

2.1.4 杭州老年人福利旅游政策知晓度

对于政策知晓度的分析，本文主要基于问卷调查的结果。调查显示，由于社区在政策执行过程中工作比较细致，因此老年人对该福利旅游政策的知晓程度较高，均值达到2.77(见表4)。但进一步调查发现大部分老年人仅停留在“知道有这么一个政策”的层面上，具体这项政策所涉及的经费来源和额度，社区如何组织旅游活动，怎样选择旅游景点都不甚了解，说明政策执行的公开透明度还有待提高。相关工作人员在政策执行过程中，就政策细节还需要加强与目标群体的沟通交流。

2.2 杭州老年人福利旅游政策实效评估

2.2.1 杭州老年人福利旅游政策满意度与参与意愿

由表3可知，受访老年人对该项福利旅游政策和社区的组织工作都较为满意(均值分别为2.88和2.79)。而受访老年人对旅游活动安排，特别是旅游经费额度相对不满，主要原因在于有限经费导致的旅游活动安排受限。从参与意愿来看，老年人总体还是愿意继续参加福利旅游活动，虽然参与的意愿并非十分强烈。如果要老年人自己补贴部分费用参加活动，参与意愿就会下降；且对于折现后用于旅游也并非十分热衷，更希望直接折现或是折换成实物、购物卡等，表明大部分老年人的旅游需求弹性还是较高的。

2.2.2 杭州老年人福利旅游政策社会价值

福利旅游最重要的推广价值在于其为老年人带来的生理心理的积极效应，这也是政策的社会价值所在。从问卷结果来看，老年人普遍认为通过社区组织的福利旅游增加了他们与同龄人交流的机会，扩大了他们的社交面；也使他们开阔了眼界，丰富了老年生活，获得了身心愉悦感，弥补了年轻时没有时间旅游的遗憾(见表4)。相比政策满意度、知晓度和参与意愿而言，老年人对福利旅游所产生的社会价值认同度最高。

2.2.3 杭州老年人福利旅游政策改进路径

运用结构方程模型对政策知晓度、满意度和参与意愿等变量进行路径分析，发现模型具有较好的拟合度，Chi-square=146.539，df=51，p=.000，GFI=.917，CFI=.922，RMSEA=.085。同时，模型中各潜变量之间的标准化系数(standardized coefficients)分别为：政策知晓度和满意度之间为.646(P<.001)，政策知晓度和参与意愿之间为-.007(P=.510)，而政策满意度和参与意愿之间为.039(P=.001)。先前的3条路径假设中，H2并不成立。也就是说老年人对政策的知晓度显著影响他们对政策的满意度，而对政策的满意度影响他们参与福利旅游的意愿。但老年人对政策的知晓度并不直接影响他们参与福利旅游的意愿。因此，提升老年人参与福利旅游的关键还是要提高他们的满意度。

3 结论与政策建议

从评估结果来看，杭州市老年人福利旅游政策产生了较好的政策效应，具有良好的社会价值。老年人对政策的满意度较高，持正面评价，有一定的参与积极性。因此，该福利旅游政策具有很好的推广价值，不仅可以在有条件的地区推广，也可以向更多的其他弱势群体推广。通过政府支持的方式促进更多弱势群体共享旅游发展的成果。

为进一步完善、复制和推广该福利旅游政策，可以从政策内容和政策执行上加以改进，提升政策满意度，进而提高目标群体的政策参与度和响应度。

3.1 加强政策内容的针对性和灵活性

政策经费不足始终是现实存在的瓶颈，目前杭州市企退老人总数约为51万人，仅此一项杭州市财政每年需拨款6 630万元。经费额度限制了旅游活动安排，进而降低了老年人参与意愿，增加了政策执行难度。过度依赖财政经费，也会使福利旅游政策可推广地区受限。应在考虑老年人可接受性的情况下，采取更灵活、更有针对性的政策内容设计。比如采取自理一部分、社区企业赞助一部分、政府补贴一部分的经费构成模式，提高旅游经费额度。针对不同的老年人采取分类政策设计，对于经济条件好的老年人，可以让其自理部分旅游开支；对于经济困难的老年人，在政策上适度倾斜，加大财政资助力度。另外，还可以变革参与模式，通过与本地旅行社、景点、酒店等合作将经费用于产品抵扣，不仅能使老年人旅游时间安排更灵活，一定程度上也会带动家人共同消费。

3.2 创新政策执行的组织模式

福利旅游实施的社会化参与程度还有待进一步提升。街道应避免政府包干思维，减少干预。社区居民委员会应摆正位置，发挥社区作为居民自治组织的作用，让有心有力的老年人、其家属及社区其他居民参与到福利旅游计划的实施中来。在执行过程中，发挥社区居民的能量寻求各类旅游企业的赞助。同时，可积极联系各类非营利组织，获取资金、物质和人员上的帮助。效仿英国政府与全英慈善组织之间的合作协议，以双方协作的方式提升以慈善组织为代表的非营利组织在福利旅游活动中的参与[8]450。第三方组织的参与将大幅提升福利旅游的可行性和可推广性。

3.3 增加政策执行的透明度

路径研究的结果告诉我们，政策知晓度对老年人对政策的满意度具有显著影响，并间接对老年人的参与意愿产生作用。政策执行过程中，加强政策内容和执行细节的宣传。不仅政府层面可通过大众媒体宣传，提高政策知晓率，社区层面更应加强与老年人的沟通，例如举办座谈会、张贴海报、通过子女做宣传等形式，让老年人充分了解福利旅游的政策内容、知晓福利旅游活动组织的详情、增加福利旅游活动选择话语权。在每次活动结束后，应做好信息的反馈工作，听取老年人的意见和建议，改进政策的执行，提升老年人参与意愿。

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[责任编辑： 吕观盛]

[责任校对： 陆宝福]

A Study on Policy of Hangzhou Seniors＇Welfare Tourism： A Public Policy Evaluation Perspective

GUAN Jingjing

(SchoolofTourismandUrban-ruralPlanning，ZhejiangGongshangUniversity，Hangzhou310018，China)

China has entered the aging society. Improving seniors’ involvement of travel is of positive significance for their later life. Based on the frame of public policy evaluation and perspectives from policy enforcers and targets， this study utilized interview and survey approaches to collect data and evaluate the seniors’ welfare tourism policy implemented in Hangzhou. The results indicated that seniors’ welfare tourism policy has significant social values. Seniors are satisfied with the policy， although the design and implementation of which has space to be improved.The study provides a theoretical support for the development and promotion of welfare tourism policy.

welfare tourism； policy evaluation； seniors’ tour； empirical study

国家旅游局2013年规划项目面上项目(13TACG010)；浙江省教育厅一般项目(Y201432044)

2016-10-13

管婧婧(1980- )，女，浙江宁波人，浙江工商大学旅游与城乡规划学院副教授，博士，主要研究方向为旅游社会管理。

GUAN J J .A study on policy of Hangzhou seniors＇welfare tourism：a public policy evaluation perspective[J].Tourism forum，2017，10(3)：116-124.[管婧婧.杭州老年人福利旅游政策研究：一个公共政策评估的视角[J].旅游论坛，2017，10(3)：116-124.]

F592.0

A

1674-3784(2017)03-0116-09