走进富饶大海上的朋友圈——在“一带一路”战略下推动我国海洋生态环境保护

□ 闫 枫 汉春伟

走进富饶大海上的朋友圈
——在“一带一路”战略下推动我国海洋生态环境保护

□ 闫 枫 汉春伟

“一带一路”战略串联起了富饶大海上的“朋友圈”。从太平洋经南海，过印度通欧洲，将给沿线各国释放发展新机遇，但海洋环境保护问题也不容忽视。如何借鉴海洋发达国家在海洋生态环境保护方面的先进经验，制定符合我国国情，并具有一定前瞻性的海洋环境战略，具有重要意义。

一、一些海洋发达国家保护海洋生态环境的经验

1.美国与加拿大

美国与加拿大将海洋环保纳入海洋战略，设立明确的分权目标与行动计划，值得借鉴。美国是世界上最早实行海洋管理的国家，颁布了世界上第一部综合性的海岸带管理法规，即《海岸带管理法》,其诸多经验值得借鉴。美国将海洋环保纳入海洋战略，设立明确的分级目标与行动计划。从近海管理方面，美国海岸带管理体系分为两级，中央为联邦政府，地方为州政府及郡县政府。各州在海岸带管理的规划和事实上有较大的主导权与独立性。美国于 1977 年通过《海洋法案》，随即成立美国国家海洋领导小组（后改为美国国家海洋委员会），由商务部、内政部、运输部、能源部、国防部、运输部的海岸警备队、环境保护局等部门负责人组成，在共同协调下，以不同方式参与海岸带管理工作。各州设立海洋管理机构，机构负责人由州长任命，在 413 个沿海县设立第二级海洋机构进行业务管理。

美国国家海洋委员会于 2013年发布《国家海洋政策实施计划》，通过梳理联邦政府涉海部门间的工作协作，优化决策程序，改进涉海审批流程，合理利用海洋资源与环境，形成的更加具有可操作性的实施方案。

加拿大于新世纪形成了三大原则、四大目标为主要内容的海洋战略。三大原则聚焦可持续开发、综合管理、预防。四大战略形成相互配合的综合管理方法；形成海洋管理和研究机构相互协作，强化各机构的责任性和运营能力；协调海洋环境保护与利用海洋经济的潜能的关系，保障海洋的可持续开发的目标体系。

2005 年，加拿大海洋与渔业部和环境部联合发布了《联邦海洋保护区战略》。这是继《加拿大海洋战略》和《加拿大海洋行动计划》发布后联邦政府的又一重大举措。加制定了包括加深对海洋的研究、保护海洋生物多样性，加强对海洋环境保护，加强对海洋的综合规划等方面的具体措施，尤其是在海洋的环境保护方面，制定了海洋水质标准和海洋环境污染界限标准，并采取了对石油等有害物质流入海洋的预防措施，设立了沿海护卫队。在实施海洋开发和管理的过程中也非常注重生态和环境的保护，并将工作的重点放在对生态环境和动物植物的保护，通过借助于各执法机构对公众的宣传教育，通过有效的项目实施，不断提升公众对于相关海洋环境的法律和参与意识。

2.英国

英国着力保障海洋环境研究与政策的体制机制，制定海洋科学计划，建立资源环境数据库。英国政府在海洋资源的开发利用过程中高度注重对海洋环境的保护，完善区划管理政策，从而保护海岸带水域环境和生物资源以及海岸带土地资源。英国形成了《全面保护英国海洋生物计划》，为英国海域的海洋物种提供更好的栖息地环境。在大西洋东北海域环境保护公约组织的建议下，英政府还形成起了包括海洋科学、发展状况和发展前景等内容的大数据网络，进而推进海洋环境综合管理，以此保护英国的海洋生态系统及资源。

图1：美国海洋管理机制图

3.德国与日本

德国与日本注重海洋环境国际合作，完善海洋相关法律和技术规范体系。德国高度重视对海洋环境的保护，制定有关海洋保护的国家战略，并与欧盟海洋保护战略在内容上密切关联，同时注重在相关领域开展区域和国际间合作。德国与相关缔约国通过部长级会议，就减少有害物排放、提高航运安全以及将海面划定为特别保护区等问题进行谈判，提出在北海和波罗的海划定保护区，在专属经济区按照欧盟海洋保护标准，设立鸟类保护区和海域保护区，保护海洋生物多样性资源和典型海洋生态系统。

日本是高度重视海洋问题综合管理的国家，其经济活动和行为极大地依靠其海洋资源。日本注重制定海洋环境立法和海洋政策，对海洋开发利用的各类主体有明确且严格的规定，通过协同的方式保障和促进海洋经济的可持续发展。同时，日本也投入了大量的人财物力，主要体现在研究海洋生态建设技术，如建造各类人工海藻、人工底栖环境等和海洋生态恢复技术等。日本重视海洋环境的研究与国际合作，拥有完善的海洋研究机构与体系，如海洋研究开发机构、海洋环境保全技术协会等，通过相关国际合作，掌握国际和区域最新海洋技术和信息，为日本提供海洋战略规划与海洋环境方面的政策建议，为采取系统性、有效的应对措施提供具体支持。

上述发达国家的海洋环境管理实现了全面的转型，通过部门协调和技术支撑，引导公众意识提高，伴随着促进海洋环境健康和海洋经济可持续发展的社会舆论中，制定的海洋环境战略与措施取得了比较明显的实效，同时通过法律手段强化全国的海洋环境管理，形成较为明确的海洋环境战略，具体划分各涉海部门的职责，发挥综合性海洋管理机构的作用和协调能力，提高了管理效率。

发达国家在海洋环境保护战略和具体实践中都注重涉及海洋环境的新技术的创新与应用，尤其注重海岸与海洋工程、海域资源和环境评估技术、海洋监测、防治海洋污染和海洋生态保护技术等关键技术领域的集成，为海洋可持续发展提供技术支持，管理和研究方式趋向多行业、多学科的综合应用，也更加体现立体化、自动化、信息化、智能化的趋势。

二、对我国海洋环境保护工作的借鉴意义

（一）强调协调与合作，提高决策的适用性。发达国家在制定海洋环境保护的政策时，基本都会广泛征求意见，统筹中央政府、各州（省）、社区和不同利益群体的诉求与利益，强调协调与合作，从而提高决策的适用性。我国应更好地协调海洋环境保护方面的综合科学、技术和法律，结合国内相关最新进展，兼顾周边国家的发展水平和实施能力的差异化分阶段地稳步推动我国海洋环境治理和参与相关国际合作，将起到重要参考作用。

（二）加强以生态系统管理等综合海洋环境能力建设。近年来，欧美等海洋发达国家逐步形成了以生态系统为基础的海洋空间规划理念，通过政策和技术的融合，推动了以生态系统为基础的海洋环境综合管理。当前，欧美等海洋发达国家的海洋环境保护的实践活动加深了对以海洋生态系统为理念和实施方法的认识和理解，这些将对国际及区域海洋环境政策和技术路线具有重要参考价值。可研究应用生态系统的方式管理，规范海洋开发行为，保护生态环境，同时应考虑社会、经济和生态目标，为海域利用制订战略框架。

（三）形成成熟的区域海洋环境治理经验与模式。区域海洋环境保护在很大程度上取决于对区域内国家海洋生态系统的整体认识和综合管理水平。应进一步分析国内、国际在海洋环境合作的差异性，充分借鉴发达国家对海洋环境战略管理的经验，结合区域海洋环境中社会和经济等领域因素，以反映生态系统下的海洋环境全要素价值的视角，开展“一带一路”海洋环境保护及国际合作，促进国内海洋环境保护实现协同化、精细化、国际化的管理模式转变。

三、借鉴先进经验，我国海洋生态环境保护如何展开

我国应借鉴发达国家成熟的海洋环境治理模式与经验，根据海洋环境管理的内外因素、技术水平等实际情况，形成以问题导向的海洋环境保护战略，并逐步通过制定符合各利益攸关方需求的行动计划，采取灵活的管理模式和机制，完善我国海洋环境相关法律和技术规范体系，缩小与发达国家在相关领域的综合能力差距，更好地服务“一带一路”战略。

1. 形成海洋环境管理的综合体系。从技术领域切入，明确环境部门与其他涉海管理部门在海洋环境领域的业务工作界线。适时建立国家业务主管部门统筹协调、地方政府积极参与的综合性海洋决策与管理机制和具体工作方案。以美国相关机制为参考，逐渐形成的由中央政府部门领导或者是多个政府部门联合进行的区域海洋环境管理模式，并由地方政府联合参与具体实施有助于提高涉及海洋环境的各方管理要素的协调，着力提高决策的准确性和效率，并且充分考虑海洋环境条件、地方经济布局和产业特点，兼顾责任主体等利益攸关方的利益诉求等，配合海洋环境管理的研究、监测和评价，从而形成海洋环境管理的综合体系。

2.明确国家层面的海洋环境战略。应依据国家现有重大战略和规划，充分考量我国海洋环境的生态系统容量和发展需求，结合海洋发展的规划与需求，合理制定我国海洋环境战略，明确目标、时间表、路线图及基本原则。在战略中明确建立海洋生态补偿和可持续发展的财政机制，建立海洋生态红线制度，引入海洋空间规划的理念，深入研究在国家、区域、地方层面的配套资源投入等问题，引导地方政府合理确定海洋生态系统的功能定位和规划布局等具体内容。

3.完善海洋境法律体系和制度建设，加大海洋环境执法。如何解决海洋环境挑战这一问题成为各国政府都面临的重要课题。发达国家通过实践，逐步建立了完善的海洋环境法律制度,形成了一套较为全面的海洋环境保护的法律体系,为海洋环境保护执法提供了坚实的法律基础。我国在海洋环境的污染治理中存在很多难题,执法监管难是一个突出点。美、加、英等国家在海洋环境保护执法方面的经验较为成熟。这些国家在海洋环境保护的执法上主要有以下几个特点：都有相对统一的海上执法机构,能够统一行使海上执法协调机制，通过中央政府和地方政府之间、海上执法机构和其他政府机构或民间团体的分工合作对海洋环境进行全面的保护；为预防海洋环境污染专门制定了国家应变计划,为应对海上石油泄漏与有害物质泄漏等突发性环境事件做出详细安排。

4.加大投入力度，提高海洋环境保护综合管理能力。跟踪国际海洋环境热点问题，加大相关科研投入力度，加强以生态系统为基础的海洋环境管理和空间规划研究。

5. 进一步加强海洋环境管理中宏观决策、微观协调。应借鉴国外海洋环境管理的经验，完善适合于我国国情的区域海洋管理机制，建立适应国内环保中心工作和国际合作趋势的决策支持体系，构建专家与决策者之间的科学决策支撑体系，为“一带一路”战略下的区域海洋环境合作提供制度衔接，注重对滨海湿地、珊瑚礁、河口等典型海洋生态系统的科学研究和技术支撑，建立各专家与决策者之间有效的决策支持体系，统筹建立各利益相关者参与的辅助决策机制，综合各方利益需求，推动相关海洋环境合作项目的具体落实。

6.完善“一带一路”相关海洋环境国际合作机制，优化合作领域和内容。加强与“一带一路”国家间的海洋环境国际合作，应明确合作目标，在考虑各国不同海洋管理需求的基础上寻求共同点、利益相关方，制定区域海洋环境合作方案；应互惠互利、以优先解决重要的海洋环境问题，开展海洋环境管理示范项目为主要合作策略；应研究考虑拓展“一带一路”海洋环境保护国际合作的资金来源。除了区域国家出资按照一定比例出资外，还可以探讨与国际组织合作建立专项基金、公私合营模式等资金渠道。同时，可考虑在相关机制下设置独立的基金筹集和监管机构，使其有效地承担起监督区域环境信托基金的筹集、缴纳以及实施的职责，实现项目的可持续性。

7.优化“一带一路”海洋环境合作领域和内容。结合我国目前海洋环境保护的阶段性特点，引导区域各国海洋环境合作向综合类的海洋环境治理的国际协调机制为主的方向上发展，重点合作内容可以包括但不限于区域海洋管理政策与法规、海洋污染防治的科学与技术应用、海洋环境监测方法、海洋环境保护能力建设、公众参与机制与方式等。

8.统筹国内与区域海洋环境保护的阶段性和需求差异性。沿海地区快速的经济发展已经给海岸带和海洋造成巨大环境压力，部分海域环境污染相当严重，海洋环境恶化的趋势没有得到根本改善。陆源污染物排海仍然是导致近岸海域环境污染和生态损害的主要原因。应统筹国内海洋环境保护阶段性与区域海洋环境合作阶段和需求的差异性，使国内海洋环境保护制度充分考虑利益差异和能力差异，采用分级实施的合作模式,在涉及经济、社会等决策层面设置与海洋环境合作相适应的总体目标、政策、管理体系，以协调立法、咨询、投资、管理等方面的工作，在地方层面建立相应的配套支撑体系。合作应侧重对区域海洋环境管理与数据等方面的比较研究，重点分析区域各国的海洋保护在环境影响、生态系统特征、经济、社会等方面的差异性，了解合作的契合点和诉求，开展以海洋环境管理、海洋可持续发展等为主要内容的海洋环境治理合作项目。

海南三亚