我国公安机关辅警参与警察执法制度探析

宋苗

（四川警察学院 四川泸州 646000）

我国公安机关辅警参与警察执法制度探析

宋苗

（四川警察学院 四川泸州 646000）

严格来讲，我国辅警并没有参与警察执法的权限。然而，从国家垄断公权力方面而言，国家并没有垄断所有公权力的实践；从警务职业化发展方面来分析，通过制度设计，辅警同样可以满足专业化需求；从现实复杂的矛盾纠纷以及有限的警力来讲，是当下现实的客观所需；同时，也为辅警在合法性障碍与合法律目的性主体定位的破解之道。因此，通过制度设计，赋予辅警有限的执法权，明确其执法权限与范围，通过合理的制度设计，严格的考核与培训，辅警完全能够胜任警察执法活动。

辅警；警察执法；正当性

一、引言

伴随着经济社会的急剧转型，各类社会矛盾不断凸显，社会治安、刑事案件高发，在这样的形势下，正式警力不足，各地公安机关在不得不借助辅警这一社会力量来参与社会治理。以四川省泸州市为例，万分之五点九的警力万人比在中央不增编和公共安全形势的持续高压下，警队负重蹒跚，当前警力与辅警的比例已经超过了1:1（2016年，警辅改革以后，泸州的专职辅警达到4021人，正式警力与辅助警力比达到1:1.28），但本身警力基数较低，加之泸州作为国家新型城镇化建设综合试点基地，维稳压力大，警力紧张问题就显得越发突出，这也是泸州公安面临的最大困局。在中央严格控编的情况下，大规模增编是不现实的，发展辅警队伍，就成了缓解警力不足的最为有效的途径。而各地的情况大体如是。

2016年3月，国务院办公厅出台《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（国办发〔2016〕15号，以下简称《意见》），首次从党和国家层面正式认可“辅警”，推动辅警管理改革。然而就《意见》来看，对辅警的相关规定都显得过于原则和笼统，还需要各地结合实际制定适合自身特点的实施办法。而实务和理论界，一直备受关注的还是辅警的执法权问题。多年来，由于法律并未授予辅警的执法主体资格，因此在实务上，辅警在执法领域不敢越雷池一步，各地公安也是想尽各种办法将有执法权限的警察置换到一线，将辅警纳入机关从事非执法性工作，也取得了一定的效果，然而从实际来看，仍然难以满足现实需要。因此，本文就辅警的执法权进行有关探讨。

二、辅警参与警察执法所面临的困境

（一）相关立法的缺失。

鉴于现行法律规定，辅警不能参与警察执法活动。《行政强制法》第7条第3款：行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。根据这一规定，警察执法活动必须由具有人民警察身份的人员来执行，而辅警不能参与执法，否则，公安机关会因为涉及到执法主体是否适格的问题而限于尴尬的境地。

以四川省公安厅出台《四川省公安机关警务辅助人员使用管理办法》（2016年6月12日颁布）为例，第17条明确规定了辅警的工作范围：“勤务辅警可从事下列公安机关执法岗位的相关辅助工作：（1）协助预防、制止违法犯罪活动；（2）协助开展治安巡逻、治安检查以及对人员聚集场所进行安全检查；（3）协助盘查、堵控、监控、看管违法犯罪嫌疑人；（4）协助维护案（事）件现场秩序，抢救受伤人员；（5）协助疏导交通、劝阻、纠正交通安全违法行为，采集交通违法信息；（6）协助开展戒毒人员日常管理、检察易制毒化学品企业、公开查缉毒品；（7）协助开展公安监管场所的管理勤务；（8）协助出入境管理服务、边防检查；（9）协助开展社会安全防范、交通安全、禁毒等宣传教育；（11）其他可以由勤务辅警协助开展的工作”。在第18条也明文规定了警务辅助人员不得从事的包括执法在内的各项工作。就以上规定来看，四川省公安厅的这一管理办法只能算是一个规范性文件，还谈不上法律层级的问题，而第17条中的一系列规定全部以“协助”为前提，也有效的规避了与法律的冲突，但是如何协助，协助到哪一程度均没有办法得知，在实际的操作过程中难以避免留下许多人为操作的空间，从而造成认定的不确定性，而各地针对辅警出台的管领办法也大体如是。

（二）现实执法的需要。

如果仅仅拘泥于现行法律的规定而不敢越雷池一步，必然会使数量庞大的辅警只能做跑腿打杂的事情，这既不符合现实客观需求，也会使得公安机关陷入无力作为的法制困境。在笔者调研的泸州市各个区县公安局以及辖区派出所、交通管理部门中，均存在辅警参与执法的问题，其原因还是因为警力不足造成的。就泸州市江阳区某城区派出所为例，该所有在职民警18人，辅警40人，总共58人，而该所所在辖区共有7个社区，6万多人（其中流动人口2万多人，出租房屋达1000多个）。具体警力分布见表1：

表1 泸州市江阳区某城区派出所警力分布情况（单位：个）

以案查部门为例，该部门有正式警力6人，辅警5人，总警力11人。2016年上半年，接处警总共有2417次，处理行政案件322件，刑事案件59件。接处警每次至少需要办案民警2名，而正式民警只有6名，接处警按照110指挥中心24小时随时调度，总共分为四个值班组，每个班平均4名警力，不可能每次都保证有正式警力2名，仅仅是接处警这一项就得耗费诸多的警力，还不包括案件全过程的办理。辅警执法成了不公开的常态，严格按照法律规定来办，既不符合现实的需要，也难以处理当下诸多复杂的矛盾纠纷，而一刀切的方式也显得过于武断。许多西方国家以及我国的香港地区辅警参与警察执法已经常态，因此，正当化辅警执法必然是我国警察执法亟待解决的问题。

三、辅警参与警察执法的正当性分析

（一）国家垄断公权力的理论突破。

《行政强制法》第7条第3款规定“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”对于反对辅警参与执法的理论主要基于国家公权力垄断理论。而事实上，国家公权力垄断理论是一个相对笼统的概念，任何一个国家都未真正将公权力完全垄断。在现代国家出现之前，公共行政的范围是十分狭窄的，从社会治安到打击预防犯罪很多地方都赋予了地方的自治权，国家公权力并未真正完全深入基层。而现代警察产生的背景也就是在地方政府和大都市为了适应不断变幻的复杂社会形势，更好的控制违法犯罪活动，尤其是在英美法系国家，认为社会治安国家与社会有着共同的责任，需要共同承担，对于国家垄断公权力并不认同[1]。以美国为例，20世纪60年代以来，市民就开始寻求保护他们人身和财产安全的替代方式，由此产生了私人保安业。英国从80年代起，甚至把私有化政策运用到刑事政策领域，鼓励公民自发组织维持社会治安以及巡逻等[2]。许多西方国家通过授权或者委托将监狱承包给私人执行，并广泛的将私人引入警务领域参与警务活动。德国的许多州都设置了辅助警察制度，并赋予了辅助警察可以对第三人行使警察的高权性权限[3]。我国香港《香港辅助警队条例》第17条规定辅警可以辅助警察执行任务，在参与执法时视同一般警务人员。从以上分析可知，在世界范围内国家垄断公权力缺乏充足的证成，而在警察执法领域也并未严格限制私人的参与。

从我国的实践来看，封建社会以来的各个历史时期，国家公权力也并未完全深入到基层，《人民警察法》将公安机关与其他单位的治安保卫工作也确定为“指导和监督”，警察权力也从未全部实现国家权力垄断。国家垄断公权力理论其背景有着对国家权力的正统性和合法性的基础，制定的初衷在于防止公权私用以及滥用的可能。实际上，并非只有辅警队伍，任何领域（包括有绝对执法权限的领域）均有公权滥用的可能，完全禁止辅警参与执法并不能真正杜绝违法执法的可能，而规范化辅警执法，使其正当化，不仅对于当下广泛的辅警执法、公安机关面临的警力不足，还是对于复杂的社会治安问题来说都将是最为有效的出路。

（二）警务职业化的现实悖论。

实务界和理论界反对辅警参与执法，也有对于警务职业化的考虑，其实这是对于警务职业化认识的不到位。鉴于警察执法工作高度的专业性，一般人确实不应该行使，《行政强制法》第17条也规定从职业化的角度保障行政强制措施的合法行使，这也是警察执法权不能委托私人行使的法律依据。这些论断和规定也是为了保障警察公权力合法使用，正如上文所言，任何领域均有权力滥用的可能，而警务职业化建设并非一定要将辅警队伍排除在警察执法的领域，这是对于职业化专业性的误读。诚然，警察权最好的方式应当由具有专业素养的警察来执行，但在警力不足的情况下，由具有相当专业素养的辅助警察来执行，这与警察执法的专业性要求并不冲突。仅从身份上去考量专业性素养，也显得过于呆板，理论上也存在瑕疵。以香港警察为例，辅助警察执行任务的时候几乎可以行使所有警察权，这也是对警察权只能由警察行使的突破，意味着在合适的条件下，警察权也可以由具有专业素养的辅助警察来行使。

而从另一个角度去分析，将警察权规定只能由警察来行使的初衷是为例避免警察权的滥用。而警察同样是由一般个体组成，跟普通的公务员甚至个人一样，也有自我的能动性，在权力的执行时也有为和不为的考虑，将辅助警察排除在警察权之外，也很难保证权力被滥用的可能，辅警亦如此。警务职业化的要求是对执法随意性现象的反思，其背后往往是法律、管理和体制的疏漏，一味的回避不是解决问题的最好出路，而是逃避问题的一种低级选择，因此，正确的做法应当是通过制度的合理设计来避免权力的滥用。有关数据表明，浙江省抓获的违法犯罪嫌疑人当中，辅警抓获的就占全部嫌疑人的50%以上，有的地方甚至高达70%；上海市公安分局嘉定分局基层派出所近20年来，在民警的带领下，抓获的违法犯罪嫌疑人占抓获人数的60%-70%[4]，可见辅警在预防和打击违法犯罪方面所起到的作用已经不容忽视。因此，将辅警纳入法制化的轨道，当警力不足或者应急性执法需要之时，完全可以通过开展合理的培训，使其满足执法工作的需要，这也是对警务职业化要求的一种有效回应。

（三）实践层面的现实需求。

从当下以及今后一段时间的实际情况来看，完全排除辅警参与执法是不现实的，一方面当下我国公安职能已经逐渐的泛化，从传统的打击违法犯罪、维护社会稳定延伸到了公共服务领域，从而让警察对群众几乎“有求必应”，不管是小夫妻吵架还是合同纠纷，几乎涉及到各个领域，无所不能。而这样的体制之下，有限的警力难以满足全能型定位要求，大量的非警务活动使得警察的执法活动很难有效开展。在这个大前提之下，辅助执法类辅警的相当一部分工作都是围绕执法活动开展，就如笔者调研的泸州市各个区县派出所的情况一样，一般是一名正式民警带领一名辅警参与执法工作，如果完全限制辅警参与执法工作，会使得警察执法活动很难有效开展。另一方面，当下的社会治安形势也较为复杂，完全限制辅警执法也会使得辅警开展工作显得畏首畏尾，当遇到问题的时候因为权限不能只能采用消极等待的方式进行处理，这也违背了辅警制度设立的初衷。因此，有条件的在一定范围内赋予辅警的辅助性执法权，也符合现实需要的客观实际。

（四）主体定位的破解之道。

从前文的分析可以看出辅警参与警察执法的主体性地位在现行的法律中很难找到其根据，而在制度和实践层面执法资格模棱两可不仅仅影响到警务辅助力量本身的发展壮大，更动摇了警察执法的权威。各地公安机关和地方政府一直对辅警力量情有独钟，周而复始反复清理整顿，其原因无不在于其具有不可替代的现实作用，公安机关在明知制度不能的前提下仍然放任辅警参与到警察执法活动中，其不仅仅是现实的需要，也有其合理性的基础。理论界对于辅警参与警务辅助活动的法律主体资格归属争论不休，陷于“行政主体”和“行政助手”的定位两难，造成了其合法性的困局。从规范意义而言，没有进行明确授权的辅警当然不是独立执法主体，执法的效果当然归于警察，但即便没有明确授权，也不能彻底的否定其主体的特征，其必然也会参照警察的相关规定参与到警务活动中去。辅警力量和警察之间在成文法上的皮肉分离和现实中的骨肉相连，映衬着行政行为和行政理论的纠结和矛盾，赋予辅警执法主体地位，按照法律的目的性予以重塑，成为主体定位的破解之道。

王锡锌曾指出：传统意义上的依法行政逻辑，在面临行政立法的现实时，身处合法化解释能力的匮乏，而回应这一挑战则需要对传统行政合法化逻辑进行扩展，通过一系列的程序和制度的设计保证行政规则和法律之间在目的和行使上的一致性，使行政规则同样可以获得形式合法从而具有正当性。因此，这就要求需从行政行为和行政主体权力的合法性回归到行政主体设立时的功能和价值判断中去，从而寻求辅警参与警察执法主体定位的突破。[5]

四、辅警执法的制度设计

辅警力量的使用已经不可逆转，而游离于规范化体系之外，将影响到辅警的生存和发展，甚至影响到公安机关维护社会治安的警务效率，将辅警纳入法制化轨道，建立规范科学高效的法制化辅警队伍已迫在眉睫。在制度设计上也是一个体系化的工程，就执法权的确立方面，应该着重考虑以下几个因素：

（一）明确立法体系。

鉴于目前对辅警进行规范的大部分是内部规范性文件或者政策性规定，尽管其属于《宪法》和《立法法》体系内的法律保留事项，但职责不清、原则性过强、难以操作，因此可以按照以下方式对辅警参与警察执法进行规范：国务院可以制定《辅警条例》，公安部也可以根据需要制定辅警规章，而省级和省级人民政府所在地的市、经济特区和经国务院批准的较大的市可以制定关于辅警的地方性法规。在将来的现实和理念允许的条件下，可以借鉴英美法系将辅警纳入到警察序列，建议全国人大修改《人民警察法》。当下，辅警参与到警察执法活动中的相关制度只能是自下而上的渐进推进，可以从基层改革进行试点，突破制度障碍，总结经验，自下而上的进行扩展，从地方开始逐步过度到全国统一立法，鼓励地方根据实际情况因地制宜开展辅警执法的制度建设，为全国统一立法积累经验。当然，这还需要一定的经费和人员保障。

（二）具体分类与权限的设置。

在赋予辅警执法权限的时候，要明确区分辅助执法类辅警与辅助勤务类辅警，勤务类辅警并不涉及到直接影响行政相对人的权利义务，因此并没有执法权限一说。执法类辅警也并不能完全等同于正式警察，应该有条件的赋予有限的执法权限。就国务院办公厅出台的《意见》以及各地公安部门出台的管理办法来看，都以不触碰执法底线为标准，规定的过于的原则笼统，界限不明，难以有效指导辅警参与辅助执法工作。就现实来看，在既没有明确的法律依据，又没有可操作性的具体指导性规范，加之受本身知识水平和训练水平的制约，辅警参与辅助执法也是显得相当的掣肘。既然协助警察执法，就不可避免的会参与到执法工作中去，因此，在制定辅警辅助执法的规范时，应当考虑到高权性警察执法权和低权性警察执法权（或者说是核心执法职能和边缘性执法职能），遵循合理合法、高效灵活的原则来制定。从当下各地的辅警规范的现实规定来看，辅助执法最关键的问题依然是自由裁量权的界定，辅助到何种范围何种程度，在诸多的职责规定中如何具体行使，这关乎到辅警辅助执法的基本定性，自由裁量的法理基础以及辅警行为的分类与具体展开。

（三）辅警参与执法的范围确定。

对于辅警执法的规范，关键在如何有效的执行，而不是由谁来执行的问题。因此，在执法的过程中，应当分情况来处理，如果是低权性警察执法，完全可以交由辅警单独完成，对于一些简单的的警察执法，可以考虑在一名正式警察的带领下，和辅警一起共同完成，现实情况大多也是如此。如果完全按照当下法律的规定，要求两名警察参与执法，这也不契合当下捉襟见肘的警力与诸多复杂的矛盾纠纷实际。因此，当辅警参与警察执法已经比较规范的前提之下，应当考虑对原有的警察执法开展方式予以反思，及时通过法律的修正来明确辅警参与执法的范围，并根据社会发展的需要，将辅警纳入法制化管理，经过严格考核、定期培训的方式，可以获得特定范围的执法权限，通过法制化的途径取代“潜规则”，使辅警能够更好的参与到警务活动中去。从当下实践来看，我国深圳等地区也赋予了辅警一些简单的执法权，如当街盘问可疑人员、检查身份证，配备必要的警械，不仅取得了良好的执法效果，也取得了令人满意的社会效果。在赋予辅警一定执法权的时候，也要根据不同的职位需求，比如交通辅警、治安巡防辅警等不同的需要来设置，还要有相应的准入门槛和获取途径，可以参照警察的执法资格考试与培训制度，经过严格的考核取得执法资格。

五、结语

辅警参与警察执法工作不仅在理论上，在法律上同样具有正当性，有条件的赋予辅警执法权，是当下我国现实变更为基础的合理选择，通过合理的制度设计，严格的考核与培训，必然会使得辅警能够充分发挥其能动性，最大程度的满足公安执法工作的需要。但仅仅通过赋予辅警执法权还仅仅是辅警改革的一小步，正如文中所提到的那样，辅警相关制度的完善与警察职能合理配置有着必然的联系，这是一个体系化工程，可以适当的将一些边缘化警务职能委托给第三方主体，将警力集中于核心职能，不仅仅可以节省相当大一部分警力，也必然会使得警务职能朝着更加专业化和规范化的方向发展，届时，辅警执法权也会随之日臻完善。

[1][美]Kenneth J.peak Ronald W.Glensor.社区警务战略与实践（第五版）[M].刘宏斌,等译，北京：中国人民公安大学出版社，2011：3.

[2][英]特雷弗·琼斯，蒂姆·纽伯恩.私人安保与公共警务[M].李继红,等译.南京：南京出版社，2013：26.

[3][日]米丸恒治.私人行政——法的统治的比较研究[M].洪英,等译，北京：中国人民大学出版社，2010：151.

[4]熊一新.警务改革背景下我国警务辅助力量建设[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2014，(4):5-6.

[5]王锡锌.依法行政的合法化逻辑及其现实困境[J].中国法学，2008，（5）.

On System of Auxiliary Police Officers’participation in Law Enforcement in China’s Public Security Organization

SONGMiao

Strictly speaking,auxiliary police officers haven’t been endowed the power of participating in law enforcement.The government，however，from the perspective of monopolies of public power，has not monopolized overall public powers in practices.Analyzing from the viewpoint of policing professionalism，auxiliary police officers can meet the specialized demands through systematical design.In terms of current intricate conflicts aswell as insufficient police force，auxiliary police officers are urgently needed in contemporary situation.Meanwhile,it can offer effective and feasible approaches to deal with obstacles in law and orienting object who’s corresponding to legitimate purpose.Therefore，it is necessary to endow auxiliary police officers relevant power and to define the boundaries and ranges when they are implementing laws.In addition,tomake sure auxiliary police officers are wholly competent to police officers’activities of law enforcementbymeans of carrying out proper and reasonable statutes and training and evaluating them strictly.

Auxiliary Police Officers;Law Enforcement of Police officers;Legitimacy

D035.31

：A

：1674-5612（2017）02-0037-06

（责任编辑：赖方忠）

2016-12-25

宋 苗，（1982-），女，四川眉山人，法学硕士，四川警察学院法学系助教，研究方向：经济法、行政法。