新区域主义视角下“一带一路”的合作机制研究*

邓婷婷，马春雪

(中南大学法学院，湖南 长沙 410083)

新区域主义视角下“一带一路”的合作机制研究*

邓婷婷，马春雪

(中南大学法学院，湖南 长沙 410083)

“一带一路”现有的合作机制类型松散、职责重叠、主体单一，对“一带一路”倡议的具体推进造成诸多局限，也影响了合作效能的充分发挥。新区域主义是关于区域性国际合作的国际关系理论，其多层次、多议题和多主体的合作特性契合了“一带一路”的合作需求，能为“一带一路”合作机制提供指导框架。根据新区域主义的理论内涵，“一带一路”的合作机制需要丰富合作形式，推动合作议题全面深化，促进“国家—市场—社会”多方参与，形成合作类型多样化、治理内容全面化、参与主体多元化的合作机制以助力“一带一路”倡议的顺利实施。

新区域主义；“一带一路”；合作机制

在全球经济结构调整和国际经贸秩序重塑的重要时期，中国顺应世界多极化和经济全球化的潮流，于2013年9月、10月提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)的重大倡议，旨在运用现有的合作机制开展更大范围、更高水平和更深层次的区域合作，打造所有国家共同繁荣的利益共同体、命运共同体和责任共同体*详见《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》“一、时代背景”和“三、框架思路”，2015年3月28日，载于商务部网站http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201504/20150400949816.shtml.最后访问日期：2017年3月17日。。在分析“一带一路”现有的合作机制时，我们发现目前的合作方式尚无法满足“一带一路”倡议的现实需要，也无法实现区域互利共赢的政治经济使命。作为席卷全球的世界性合作潮流，新区域主义(New Regionalism)多形式并进、全领域推动、各主体参与的独特内涵为全球化时代下的多边合作注入新的活力。因此，本文以新区域主义为视角，结合“一带一路”的独特现状和合作需求，寻求合作机制的优化策略。

一、新区域主义的实践沿革及理论内涵

(一)传统区域主义向新区域主义的演进

区域主义发轫于20世纪50年代的欧洲大陆，为在促进经济要素的自由流动同时控制战争，冷战时期的欧洲国家开始驱动建立正式的经济组织和政治联盟，寻求在经济互赖、地缘接近、文化相似的同质国家间进行区域整合，建立了欧洲经济共同体、经济互助委员会、北大西洋公约组织、华沙公约组织等单一的政治、经济一体化组织。而拉美、非洲等地区获得独立的新兴民族国家为维护政权和发展民族经济，也开始探索区域化道路*例如，东南亚地区与1961年成立了东南亚国家联盟、拉丁美洲地区于1960年成立了拉丁美洲一体化协会、中美洲地区于1960年成立了中美洲共同市场等。。学者们将这股全球性区域化浪潮称为传统区域主义。20世纪70年代早期至80年代中期，因地域范围、意识形态的限制和大国势力变化的影响，区域化发展趋于平静。进入20世纪80年代后期，随着冷战结束、《单一欧洲法案》颁布、发展中国家经济转型及经济全球化冲击，人们对区域整合的热情空前高涨，新的区域化活动席卷全球，这一形式、内涵都不同于以往的世界性活动浪潮被称为新区域主义*新区域主义目前尚无统一界定，这一术语首次是由美国学者诺曼·帕尔默在《亚洲和太平洋地区的新区域主义》中提出，主要是指20世纪80年代兴起的区域合作现象。“新区域主义方法”的代表人比约恩·赫特纳等人认为：区域主义是指在特定领域或作为一种国际秩序类型敦促区域治理的普遍现象或意识形态，其实证过程就是区域化进程，而区域化的最终结果是形成区域组织。Bjorn Hettne and Fredrik Soderbaum，The New Regionalism Approach，Politeia，Vol.17，No.3(1998).。

与传统区域主义相比，新区域主义将全球化和区域化进行互动分析，强调更加开放、多元的国际合作。两极冷战背景下的传统区域主义更为关注大国的利益，主要由国家主导，通过自上而下的方式在地理邻近的范围内定义一定功能性的区域认同，具有明显的正式性、保护性。新区域主义源于政治多极化、经济全球化中，新兴民族国家经由自然的经济、政治互动自发地进行区域整合，市场机制下的政府、企业、社会广泛参与，合作议题亦向人文、环境、社会等各方面扩展。相比于传统区域主义，新区域主义的机制形态变有了很大变化，除了正式的条约机制，非正式的“软区域主义”开始出现*“软区域主义”提法与“硬区域主义”相对，指比较松散的、缺乏硬约束力的组织方式，典型代表如亚太经济合作组织。路宇立.APEC合作的理论基础：新区域主义视角的分析[J].国际贸易问题，2011，(4)：49.。有学者将新区域主义的表现形式分为：外向型与开放性区域主义、南北型区域主义、复合型区域主义，回应了新区域主义开放性、包容性、多元性的时代特征*余楠.新区域主义视角下的《跨太平洋伙伴关系协议》[J].法商研究，2016，(1)：129.。如果将传统区域主义形容为内生的保护主义者，新区域主义则以开放的姿态应对世界格局的互赖变化，在侧重区域内发展的同时还允许并鼓励成员国参与区域外合作，一些区域组织以自由为价值建立对外开放性体系，如欧盟—拉美自由贸易区、东盟—中、日、韩自由贸易区(“10+3”)等突破地缘限制的自贸安排日渐增多。传统区域主义强调成员方在政治制度、经济结构、宗教信仰、文化传统等方面的相似性，寻求在经济水平相当、文化制度协调的同质国家间进行南南合作、北北合作。而市场驱动下的新区域主义以需求为向导，在成员结构上更为包容，主张发达国家的资金、技术优势与发展中国家的资源、人力优势互补，鼓励异质国家间的南北型合作。冷战后的多元世界决定了各国在处理国际事务时的多方位参与，各种区域性安排交叉重叠，复合型区域主义已形成趋势。在合作议题上，单纯的经济或政治、安全认同已经不能满足多样性的合作需求，新区域主义的区域内涵更为丰富，政治、经济、人文、安全、环境、公正等内容综合发展。概而言之，新区域主义也被认为同目前的多边结构及经济全球化有更好的兼容*殷敏.新区域主义时代下美式自由贸易协定的战略选择[J].苏州大学学报，2013，(5)：96.。

(二)新区域主义的理论内涵

围绕着区域化进程的形式、内容和主体等核心因素，新区域主义体现出以下特性：

一是多层次、多类型的区域化。与传统的国家间正式一体化相比，新区域主义下的区域化是同时发生在多个层次的复杂过程，这些层次包括：全球层次、区域间层次以及区域内部层次(包括民族、次国家和跨国次区域等)*Bjorn Hettne and Fredrik Soderbaum，The New Regionalism Approach，Politeia，Vol.17，No.3(1998).，而对于各层次间的合作形式，除了正式的条约机制，软约束力的非正式机制尤为重要。以东南亚地区的区域化进程为例：既参与了诸如WTO类全球性国际合作，又形成了区域性一体化机制—东盟(ASEAN)，更组建了跨区域性合作机制—如与区域外中国、日本、韩国形成“10+1”、“10+3”机制，还包括区域内国家间和跨国次区域合作—如成员国之间建立的自由贸易区，新加坡、马来西亚、印尼的“新柔廖”南增长三角，印尼、马来西亚、泰国的北增长三角等。

二是多纬度的区域化。目标单一的经济或政治联盟固然容易推进，而其他功能的缺失则带来可持续发展的隐患。因此，新区域主义时期的区域化进程是一种涉及不同纬度的相对异质性到不断增加的同质性的变化，主要是经济、政治制度和文化的变化*〔9〕郑先武.新区域主义理论：渊源、发展与综合化趋势[J].欧洲研究，2006，(1)：51.。举例而言，传统经济实体欧共体过渡到全面发展的欧盟、以建立安全共同体为初衷的东盟向经济合作侧重、成立政治、经济、文化全面对话的亚欧会议等。

三是区域化行为主体多元化。传统区域主义主要强调国家或政府的推动作用，在区域机制上更多的是建立单一管理主体—区域政府，但单纯的大国权力推动易滋生霸权，且不利于区域共同体感的形成。而新区域主义理论下的一体化实践除了关注国家间主体外，还追求市场驱动下的人员流动和非政府组织的运作，由国家、市场和公民社会在内的各主体之间的互动推动一个有独立权利的区域角色的形成〔9〕。

“一带一路”倡议诞生于以和平、发展、合作、共赢为主题的新时代，用合作的方式谋求沿线区域的共同繁荣是“一带一路”倡议的艰巨任务。新区域主义开放、多元的理论内涵正好契合了“一带一路”的独特现状：从地理范围看，“一带一路”地跨欧亚非，除了已经参与的66国外还向其他国家、国际组织开放，其地域范围中的经济、社会互动必然要打破地缘限制，以跨区域的、开放的形式存在；从发展水平看，“一带一路”沿线既包括发达国家、发展中国家和最不发达国家三种经济水平，又存在总统制、君主制、人民代表大会制、议会共和制、君主立宪制、主席团制六种政体，还蕴含着佛教、基督教、伊斯兰教等多种宗教和四大文明、五大文化圈。经济水平、政治制度及文化传统的多元复杂表明“一带一路”除了建立正式条约机制外，还要注重以温和的、非正式的形式在异质国家间开展合作；从利益需求看，沿线各国的发展模式和经济优劣势各不相同，如何实现中亚、阿拉伯地区的能源优势，中东欧地区的资金、技术优势及南亚、东南亚的资源优势之间的互补，需要以市场为向导，由各行为主体搭建区域、双边及次区域等多层次合作机制；从发展趋势看，全球化背景下“一带一路”倡议的推进不能只专注于特定功能性目标，只有进行经济、政治、文化、社会等全体多面的区域合作才能得到持续发展。

二、“一带一路”的合作机制现状及效能局限

机制是合作发生与维系的关键因素，其暗含或明示的原则、规范、规则和决策程序能对国际合作进行制度化、组织化安排，促成并维系合作*关于机制及机制对合作的催生作用，新制度主义学派学者基欧汉在《霸权之后》中认为，机制是一套暗含或明示的原则、规范、规则和决策程序，围绕着它们，行为者的预期在国际关系的某一特定领域汇合。就机制的创设看，它在有较高联系的可资共享利益的国家间，通过重复“囚徒困境”中的“未来阴影”促使国家对合作进行制度化安排；就机制的效果看，介于机制对违反合作的遏制作用，成员国可能为长远利益考虑而牺牲眼前的不合作利益从而遵从合作安排。饶戈平.国际组织与国际法实施机制的发展[M].北京：北京大学出版社，2013：62-63.。作为中国加强与亚欧非及世界各国繁荣共建的系统工程，“一带一路”倡议的推进需要依托相应机制搭建合作框架。介于篇幅限制，本文仅以“一带一路”沿线较为重要的或中国已经参与的机制为对象，对“一带一路”的合作机制现状及合作效能进行分析。

(一)合作形式松散

从机制类型看，“一带一路”的合作机制大致可分为两类，一种是条约机制，主要为自由贸易区和上海合作组织等极少数协定性国际组织*协定性国际组织是传统的国家间多边合作形式，指经由政府间条约或协议设立的、有完善组织机构和实际操作能力的组织，它被认为是最典型的国家间合作工具。由于《“一带一路”愿景与行动纲领》所提及的协定性国际组织只有上海合作组织，而基于本文对论坛性组织探讨的侧重，暂不设专门篇幅对协定性组织进行过多介绍。；另一种是对话机制，包括峰会、论坛、博览会等交流平台和政府间论坛性国际组织，这两类机制在“一带一路”的合作中都存在以下不足：

1.条约机制—自由贸易区碎片化分布

自由贸易区，是指通过签署双边或多边自由贸易协定，在两个或两个以上独立关税领土区之间相互取消关税或其他贸易限制而结成的集团。其中，自由贸易协定是成员方对贸易合作进行制度化安排的条约体现，具有法律约束力。根据WTO的数据显示，“一带一路”沿线签订了大量的双边、多边自由贸易协定，覆盖范围远超“一带一路”所涉区域。这些协定地域交叉，主体重叠，共同分割着沿线的经贸市场，使得整个“一带一路”的自由贸易区呈碎片化分布。由于各国开放程度的限制，同一国家签订的不同自由贸易协定对同一贸易规则往往有着不同的规定，而原产地规则的差异则会导致来自不同国家或区域的同一产品有着不同的关税税率、安全标准、环保标准及市场准入等标准，无形之中加大了国家间的贸易成本。此外，各行其是的自由贸易协定所含有的歧视性或排他性规定在一定程度上是对最惠国待遇的偏离，容易造成贸易规则的碎片化，反而降低了贸易的自由化、便利化程度，这些都在一定程度上加大了“一带一路”自贸谈判的政治压力，也使得沿线经贸合作的制度环境更为复杂。

表1 “一带一路”沿线国家的自由贸易区情况*“数量一”指各国在WTO备案实施的自由贸易区数量，“数量二”为各国与“一带一路”沿线国家或区域签订的自由贸易协定数量。载于https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/rta_participation_map_e.htm.最后访问日期：2017年3月13日。

资料来源：作者根据WTO网站资料整理。

就自由贸易区效应而言，“一带一路”沿线的一体化水平不高：

第一，自由化、便利化的开放水平较低。货物贸易领域壁垒较少，但大多数发展中国家及最不发达国家所签的自由贸易协定中敏感产品和例外产品的比例较高；服务贸易上基本遵循《服务贸易总协定》(GATS)规定，承诺水平采取“准入后国民待遇+正面清单”的模式，即列明准予市场准入或授予国民待遇的行业，这在很大程度上降低了自由贸易区的利用效率。

第二，对“WTO+”新议题涉及较少。随着区域一体化的提高，投资、知识产权、竞争、环境、劳工等新议题成为促进国际贸易更大发展的动力来源。在多边体制艰难推进的背景下，美欧借助在“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(TTIP)等区域贸易协定中对新议题的谈判展开对未来国际贸易与投资规则话语权的角逐。而基于经济水平的制约，“一带一路”沿线的自由贸易协定主要集中在传统的货物贸易、服务贸易领域，范围窄、程度浅，不仅限制了“一带一路”投资、基础建设的深入，还掣肘了在国际规则制定权中的竞争。

2.对话机制—论坛性国际组织的泛法律化、泛制度化

除了自由贸易区和上海合作组织等极少数协定性国际组织是由条约生成、能维系制度化合作外，“一带一路”的其他合作机制大多以泛法律化、泛制度化的形式存在，可以分为两种：一是论坛、峰会、博览会等非正式协商、展览机制，它们至多表明经济活动的形式、惯例，无法形成和维系长期的、实质性合作*李雪平.“一带一路”的合作机制：法律缺陷、复杂挑战和应对策略[J].理论月刊，2017，(1)：6.；二是正式的政府间对话合作机制，主要包括亚太经济合作组织(APEC)、亚欧会议、亚洲合作对话、亚信会议等。这类机制属于论坛性国际组织，虽由政府发起成立，但制度化较低，一般表现为国家间的非正式会议，不具备有操作能力的组织机构，缺乏条约性组织章程，不能形成规范的、有强制约束力的国际合作。

表2 “一带一路”沿线主要的对话合作机制

资料来源：作者根据网络资料整理。

论坛性国际组织所具有的合作弹性在一定程度上限制了机制功能的发挥：

首先，缺乏严密的组织机制和有效的议事规则会异化公平，损害弱势成员的利益。上述论坛性机制大多组织机构松散，没有实质性的常设机构，议事规则和会议制度较为随意，只有APEC设有功能辅助的秘书处，但其规模较小、议事权力有限、也没有专门的秘书长，不具备常设议事机构的条件。此外，组织机构的涣散在一定程度上限制了提案、讨论和决策程序的规范性，如APEC中的首脑非正式会议就没有严格的程序，其具体操作中有很大的随意性和非透明性，容易造成首脑无从异议而以集体宣言方式予以承诺*张献.APEC的国际经济组织模式研究[M].北京：法律出版社，2001.287.。

其次，效力上的泛法律性使得具体实施难以保障。论坛机制效力的非强制性主要源于两个方面：一是缺乏有法律约束力的章程。国际组织的成立、运作及组织结构的法律基础来自于其成立时所签署的宪章性文件，通常体现为政府间条约或协议。表2中的对话合作机制虽然是政府间组织，但其成立时所签署基本文件依次为《汉城宣言》、《主席声明》、《亚信会议声明》、《亚洲合作宣言》，这些声明、宣言对成员国没有法律上的约束力；二是会议的非正式性和文件的非法律性。组织章程的泛约束力带来会议制度的随意性，上述机制的运作模式多为召开首脑或外长非正式会议，在会议后发表宣言、声明或公告来构建合作框架，而这些宣言或声明也不具有法律约束力。如APEC不是靠谈判达成条约而是在非正式首脑会议上经协商一致发表合作“宣言”。由于宣言、声明不是法律性文件，对成员国没有强制履行或制裁的权力，而论坛性机制的执行力多基于各成员国的协商一致和自愿承诺，其作为一种国际信用，拘束力多来自于国际政治或国际道德，容易造成处理重大国际问题时的推诿、拖延甚至“背信弃义”，难以保障具体计划的实施。

(二)合作议题囿于经济领域

当某一可资共享利益的事项与其他事项有较高联系时，共享国倾向于创设机制来保护该事项背后的合作利益*饶戈平.国际组织与国际法实施机制的发展[M].北京：北京大学出版社，2013.62.，这一事项便是合作机制的议题，主要分为政治、经济、安全、文化等方面。对于现有机制的合作议题，一方面，虽然《“一带一路”愿景与行动纲领》明确表明“一带一路”追求的是政治、经济、文化等全体多面的共同合作，而就目前而言，“一带一路”的绝大部分机制都主要侧重经济领域的交流，对其他领域涉及较少或至多为综合性规定，缺乏明确的具体安排；另一方面，由于各机制的定位不同，现有机制的经济议题更关注的是域内层面的、已经定型的发展方向*如APEC拉动经济的“三大马车”分别为：贸易与投资的自由化便利化、区域经济一体化、经济技术合作。，虽然与“一带一路”的重点合作内容有一定的交叉，但整体上发挥的功能有限，不能有效地契合“一带一路”的战略规划。此外，各机制在经济领域的趋同及没有合作主渠道进行明确的分工，反易引发机制间的权益竞争，降低合作效率。

表3 “一带一路”沿线主要合作机制的重点合作内容

资料来源：作者根据网络资料整理。

“一带一路”倡议的推进需要重点关注贸易、投资、金融及税收等方面的法律问题，其中，金融和税收支持尤为重要。现有机制因宗旨和地域的限制，对随着“一带一路”倡议的推进而新产生的风险或压力尚未有效覆盖，发挥的合作效应有限：第一，金融领域的法律风险，主要包括人民币国际化和金融机构的运行。一方面，随着“一带一路”跨境贸易、投资活动的刺激，使用人民币作为交易媒介来计价结算，进而规避外汇风险、节约交易成本的呼声日益高涨，但中国金融市场亟待完善，贸然推动人民币国际化又会提高人民币政策的执行难度，带来新的风险*货币国际化使得货币政策的制定上考虑国内因素又要考虑国际影响，容易产生国内货币政策与国际政策的冲突，如国际收支逆差和资本外流时还要保持币值稳定的“特里芬难题”。孙杰.跨境结算人民币化还是人民币国际化[J].国际金融研究，2014，(4)：45.；另一方面，“一带一路”沿线所涉地区大多为经济体较小的发展中国家，在基础设施建设、能源合作等方面对资金需求量大，如何在亚投行、丝路基金等金融基础设施中适当发行债券、审慎融资，处理信贷风险是“一带一路”亟待解决的难题。第二，税收制度的滞后现状。从整体看，“一带一路”区域国家因经济发展阶段、法治水平等的差异而产生的税制差别构成了区域经济合作、交流的税收壁垒；从国别看，大多数国家尤其是欠发达国家境内税制落后，自我保护较高，境外参与不足，税收协定混乱，极大影响了企业的对外竞争。此外，“一带一路”尚未设立多边税收协调机制，区域税收平台的阙如使得税收冲突不能得到有效的化解，这些问题都在程序和效力上加大了“一带一路”海外建设的负担。

除此之外，现有的合作机制在经济领域的倾斜一定程度上限制了“一带一路”倡议的稳步推进。在政治方面，因“一带一路”地跨欧亚非，所涉国家众多，根据美国学者奥耶的观点：“参与者数目越多，合作可行性越小”*Kenneth Oye，Explaining Cooperation Under Anarchy：Hypotheses and Strategies，Cooperatiom Under Anarchy，Princeton University Press，1986，pp.18-20.转引自饶戈平.国际组织与国际法实施机制的发展[M].北京：北京大学出版社，2013.。为了推动合作的顺利进行，沿线国家更加需要在政治层面进行协作沟通，强化合力，完善合作框架；在安全方面，“一带一路”沿线区域安全问题严重，既充斥着大国地缘政治博弈，又存在跨国犯罪、恐怖主义、分裂主义和极端主义困扰，还留有宗教问题、民族问题等矛盾。确保安全合作，才能为“一带一路”建设保驾护航；在文化方面，“一带一路”蕴含丰富的文化底蕴，加大文化合作是各国、各地区化解矛盾、和谐共生的桥梁。

(三)合作主体侧重政府单一主导

主体是国际关系的重要因素，在国际合作中，它既是利益最大化的寻求者，又是制度、规则的制定者和合作事项的实施者，可以分为“国家—市场—社会”三个层面。根据主体功能，“一带一路”的各合作机制大体归为三类：一是政府间条约机制，包括上海合作组织和各自由贸易区；二是政府间协商机制，包括APEC、亚欧会议等对话合作组织和欧亚经济论坛等国际论坛、峰会；三是地方政府合作机制，包括依托云南、宁夏等地方举办的各类博览会和跨国次区域合作机制。这些合作机制大多是政府或次政府创设、承办的政府间合作平台，各非政府实体虽有不同程度的参与，但他们的角色更多的是外交政策的被执行者而不是积极的建议者，发挥的作用有限。尽管政府是国际合作的核心主体，但“一带一路”对非政府组织、经济实体的忽略隐含着以下风险：

第一，以国家为主导的政府间机制运行缓慢且缺乏灵活性。制度安排对利益需求存在一定的滞后性，很多情况都是先有经贸合作或先发生安全冲突再搭建合作框架。而主权国家在面临合作需求时，其反应和采取行动都是缓慢的。从展开谈判或协商—作出决策—签署条约或发表宣言—开始合作，即便是签订双边的自由贸易协定，这一过程通常也需要复杂的程序和漫长的时间，且国家间的安排往往需要国内法的调整来贯彻、实施。国家间的程序制约和宏观利益约束往往不能满足微观的、短暂性的合作需求，因此，单靠政府间机制推进“一带一路”合作是不够的。

第二，政府间机制因利益考量而在合作范围的选择上具有局限性。作为理性行为体，国家参与国际合作往往以维护本国整体利益为前提。一方面，主权国家基于政治、经济利益，常常会忽视一些全球公益，如环境污染、医疗救助等。而以基础设施建设为核心，以发展中国家为主要地区的“一带一路”，其推动过程中必然涉及全球公益，这需要具有非营利性、公益性、专业性等优势的非政府组织补充。另一方面，政府间组织对具体经济、人文等事项的作用是有限的，就政府与市场关系而言，应当以市场调节为主。因此，“一带一路”的具体合作安排必然需要经济实体、自然人的积极参与、献言献策。

第三，政府间机制在公共外交上具有有限性。基于沿线国家的不信任和不了解，“一带一路”在推进过程中面临着诸如“中国版马歇尔”、“占领市场论”等舆论挑战，对此，有必要加强公共外交来抵御合作“软风险”。然而，单纯的政府外交因主体的官方性和单一性，不仅容易陷入宏观叙事的弊端，受到抵制。而且其单向宣传模式也不能得到有效的互动。因此，政府主导的公共外交已经难撑大局*李志永.企业公共外交的价值、路径与限度[J].世界经济与政治，2012，(12)：102.。

三、新区域主义下“一带一路”合作机制的完善对策

“一带一路”建设是一项复杂的系统工程，如何缓解因沿线地域范围的广泛性、发展水平的差异性及利益需求的复杂性所带来的合作压力，需要依托新区域主义的理论内涵对现有机制进行完善。

(一)机制类型上：以自由贸易区为引擎，丰富与发展其他合作形式

新区域主义中的区域化进程往往是自上而下的正式合作与自下而上的非正式合作同时进行，“一带一路”倡议的实施也需要各种类型的合作机制共同推进。

1.建立高标准的自由贸易区网络

价值链是贸易整合的基础*张茉楠.力促亚太自贸区整合阻止贸易碎片化[N].上海证券报，2014-07-03(A02)[2017-05-10].，对于“一带一路”沿线自由贸易区碎片化、重叠化的复杂现状，中国可以借“一带一路”倡议的推进，通过发挥对世界经济的拉动作用，和其他建设者共同推动现有的自由贸易区整合，合力构筑辐射“一带一路”的高标准自由贸易区网络，将“一带一路”打造成畅通之路、商贸之路、开放之路*国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见[EB/OL].[2017-03-28].http://wzs.mofcom.gov.cn/article/zt_zymysyq/column02/zhl/201611/20161101753750.shtml.。

表4 中国目前与“一带一路”沿线国家正在建设的自由贸易区

资料来源：作者根据中国自由贸易区服务网资料整理。

第一，循序渐进，推动自由贸易区整合。首先，由点到线，创新模式，加快双边谈判。如与开放程度较低的蒙古、伊朗、阿富汗等国，可以通过承诺过渡期、部门贸易自由化及“早期收获计划”、框架协议等合作形式，进行浅层次经济一体化安排*张晓君.“一带一路”战略下自由贸易区网络构建的挑战与对策[J].法学杂志，2016，(1)：36-37.。其次，由线成片，积极部署，争取加入多边自由贸易协定。除了东北亚的中日韩自由贸易区、东南亚的中国—东盟(“10+1”)自由贸易区、西亚北非的中国—海合会自由贸易区外，中国可以以上海合作组织、摩尔多瓦、斯里兰卡等为支点，寻求与独联体自由贸易区、南盟自由贸易区、中欧自由贸易区及与欧盟进行对接；再次，发挥中国的战略支点作用，融合互通区域协定。在上述区域性自由贸易区都建立的情况下，积极发挥中国的桥梁作用，打通不同区域间的贸易壁垒，寻求同一区域贸易优惠安排的融合，如促进RCEP完成亚太地区的整合。此外，中国还应牵头组建“一带一路”自由贸易区网络协调委员会，尽量化解不同贸易规则的胶着局面，缓解制度压力。

第二，由低到高，逐步推动高水平贸易和投资规则的谈判。首先，逐步提升我国的开放程度和规则水平，在能接受的程度内放开相关行业的壁垒，并有计划地深化投资、知识产权、劳工标准、环境保护等方面的谈判，在重点国家或重点领域建立一批以中韩自由贸易区为代表的高标准自由贸易区；其次，发挥高标准自由贸易区的示范作用，在时机成熟时分层次、分领域的带动低水平自由贸易协定的升级优化，逐步形成层次分明、重点突出的高标准自由贸易区网络。

第三，设计“弹性的”自由贸易协定范本。尽管灵活多样的自由贸易协定更能适应开放多元的利益需求，但这势必增加谈判成本和管理难度。随着“一带一路”自由贸易区网络的建设，我国有必要设计一个“弹性的”自由贸易协定范式进行规则主导，这样既能避免一定程度上谈判的混乱又能逐步提升国际贸易规则的制度性话语权。该范本的核心是规范自由化、便利化程度和规则水平，而在具体条款上则应兼顾高标准与发展标准，针对不同的利益诉求设计弹性条款。对于接受程度较低的区域可增加例外规定，如在时间、范围上放宽要求。对于有高规则需求的国家，可以限制例外并增添其他规则。

2.提高对话合作机制强度

灵活、自愿的非制度化安排固然容易促使各国在经济的差异和多样下抛开分歧、汇聚共同点，但这一初衷必须在规范的、严谨的运作程序下才能得以保障。基于此，有必要渐进地对“一带一路”沿线的合作机制进行制度化完善，具体措施包括两个方面：第一，建立议事机制，新设或渐增秘书处的管理职能，如规范APEC的提案和讨论程序，改进先首脑承诺再部门协商这一自上而下的程序所带来的“强势”隐患；在APEC中将会议准备工作特别是年会宗旨由成员国经济体转移到秘书处，由秘书处来围绕APEC宗旨提出议题，保证APEC发展进程；第二，完善决策效力，设立效率机制，如其他合作机制可以借鉴APEC在1994年茂物会议上确定在2020年前实现贸易投资自由化的目标的做法，制定目标并设计标准化的单边实施格式文件，规定承诺内容和履行期限从而增强文件的拘束力；制定监督、检查和评估规则，提高履行效力。

3.丰富其他合作形式

按照新区域主义的模式，“一带一路”的内部进程是多层次、多类型的，除了完善区域性合作机制，还应当丰富其他合作形式展开多层面的合作，例如开展跨国次区域合作，借鉴大湄公河次区域经济合作、图们江经济合作经验，搭建新亚欧大陆、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、孟中印缅、中巴、中俄蒙六大经济走廊；建立双边工作机制，以联委会、混委会等形式促进地方政府对接；重视论坛、博览会等非正式平台，充分发挥乌鲁木齐、西安、成都、昆明、厦门等桥头堡作用，以展览、会见等多种非正式形式寻找区域合作新渠道。

(二)机制类容上：以经济为核心，兼顾政治、安全、文化的全面发展

“一带一路”的现实背景决定了其在新区域主义时代下的合作议题是以经济为核心的全面兼顾，但这一侧重并不意味着所有机制在经济领域的重叠，而是有针对性地分工配合。

1.深化经济领域的合作

经贸合作是“一带一路”建设的核心，而各机制有目标、有重点的协调配合是经贸合作顺利进行的关键。

(1)完善金融机制。首先，适度推进货币国际化进程，协调需求与风险。以人民币国际化为例，一方面，需要借助“一带一路”倡议的推进扩大人民币的境外使用。中国要加快与沿线国家、地区开展人民币跨境结算业务，签署货币结算协议、建立境外清算中心和离岸市场，降低企业的外汇风险；另一方面，稳步进行国内金融市场改革，稳定币值。在货币流出上，为控制汇率波动对人民币币值的影响，“一带一路”人民币的结算额要与对外实体经济活动规模(贸易、投资)相适应；在国内资本市场上，既要加强监管，又要促进市场的自由流动，放松对资本项目的监管，吸引人民币回流。其次，审慎开展亚投行的融资业务。作为以基础建设为核心、专为“一带一路”设立的国际公共产品，亚投行在融资方式、债券类型、融资项目等法律方面要进行适当的选择，做到既降低风险又推动“一带一路”的建设。在发行方式上，可以采用联合发行降低信用风险，如和世界银行等处于优先债权人地位、有最高信用评级的金融机构进行合作；在债券类型上，积极发展非核心货币债券来提高融资效率，主要是向进行基础建设的国家发行以其货币计价的债券；在融资项目上，重视绿色债券下的环境项目来提高标准。除了有形的基础设施，“一带一路”也要促进现有项目的节能改造，加强环保意识，提升融资标准。

(2)健全税收机制。税收制度是“一带一路”倡议中吸引外资、提高企业海外竞争力的重要支持。对于“一带一路”沿线税收壁垒丛生、税制混乱的现状，各国除了要在国内法制上根据自身需求完善税收体系、促进税制转型外，还要加强合作建立健全涉外的税收机制。一方面，签订、升级双边多边税收协定，如中国不仅要加快与缅甸、柬埔寨等未签协议国家的谈判步伐，还要早日对协定内容中的税收饶让、避免双重征税等滞后模糊的条款进行升级换新；另一方面，建立区域税收协调机制。“一带一路”可以效仿“全球税收论坛”设立区域性税收平台来引导各国进行税收情报交流，促进区域内国家在税种、税率等税制要素方面的趋同，协调跨境税收征管、解决税收争议。

2.推动政治、安全、文化合作并进

(1)构建政治协商机制。政策协商是化解多方博弈而增加不合作风险的制度保障，在“一带一路”建设中应当注重两个方面：一是在横向政府间构建双边为主、多边为辅的政府间交流机制。以现有的双边、多边合作机制及论坛峰会为平台，开展政府首脑间的双边外交、多边外交，构建政府首脑间的协商机制；二是在纵向政府部门间构建国内跨部门、跨地域的政策协调机制。

(2)构建安全保障机制。对于“一带一路”沿线的安全问题，各国应合力构建安全合作机制，依托上海合作组织、亚信会议、亚欧会议等机制进行安全对话、开展军事演练，致力于解决军事、政治及外交冲突这类传统安全问题；建立多级反恐合作体系，参与联合国平台及上合、海合会、东盟等次区域平台的反恐合作，开展与哈萨克斯坦、巴基斯坦、阿富汗等国的双边反恐活动，打击恐怖主义、极端主义及国际犯罪势力，化解非传统安全隐患。

(3)构建人文交流机制。人文交流是“一带一路”建设的社会根基与桥梁。具体而言，首先建设文化传播与交流平台，在现有的中国亚欧、西部等博览会中设立专门的文化交流场所，如文化产业馆、旅游精品馆等专题展览馆，举办文化年、艺术节、电影节等活动；其次建立政府间人文对话和教育、智库合作机制。如在2007年上合元首峰会上，俄罗斯总统普京倡议成立了“上海合作组织大学”。

(三)机制主体上：形成政府引导、企业参与、非政府组织协助的多元合作模式

根据新区域主义的理论内涵，“一带一路”倡议的推进需要“国家—市场—社会”的多方参与，其中国家主体包括政府间组织、主权国家及地方政府，市场主体包括跨国公司、独立法人等经济实体，社会主体包括非政府组织及公民。

1.发挥各类主体的积极作用

(1)政府是“一带一路”倡议的引导者。政府作为权力主体，从宏观上引导着“一带一路” 的建设。首先，超国家层面的政府间组织通过制定合作规则、制度来管理合作事物、分配国际资源、解决合作冲突、维护国际安全；其次，国家层面的主权政府既对外开展谈判、签订各项协议条约，如自由贸易协定、投资条约等，又对内制定法律规章、出台政策方针来适用落实各国际条约和合作框架；最后，次国家层面的地方政府在主权国家对外关系的制度性分权下，由受动获益专为主动博弈，积极发挥区域优势拓展国际合作空间。如我国陕西提出组建中亚五国能源交易平台、西藏提出推动喜马拉雅经济合作带建设等。

(2)企业是“一带一路”建设的参与者。作为经济合作的市场载体，企业通过国内、外的生产、销售等市场活动践行“一带一路”的经济战略。一方面，企业对内落实各项经济合作政策，按照市场需求调节各项行为来创造财富、实现“一带一路”的经济发展目标；另一方面，企业对外承载着国家的海外利益，其跨国经营或直接投资活动，可以整合人力、资本、技术等资源要素，如我国企业可以通过参与“一带一路”的基础设施建设、能源合作，将先进技术带到国外，并转移国内过剩的产能。

(3)非政府组织是“一带一路”建设的协助者。非政府组织(NGO)是自然人或法人依协议而自愿成立或加入的，属于民间性质的非赢利的社会组织，可以分为国内和国际两种。在“一带一路”建设中，国际非政府组织是各国民众参与国际合作的重要形式，它既能为“一带一路”建设提供智力、环保、医疗等特殊服务，组织并实施国际发展和援助项目，又能监督各国国际义务的履行、协调合作争端。此外，国内非政府组织能配合“一带一路”的国内实施，起着监督政府政策、鼓励公众参与及促进企业发展的作用。如行业协会作为政府与企业的中介，既将政府的“一带一路”政策落实到企业发展中，制定、执行相应的行规标准，协调企业经营，又传达企业要求，协助政府制定和实施产业政策、行业规划。

2.构建多元主体互动的保障机制

(1)签订灵活的非正式协议。为适应合作领域的多样合作需求，除了国家间条约、宣言等有较强约束力的条约机制或正式协议外，“一带一路”的保障机制还应包括无缔约权的行为体在跨国活动中达成的非正式协议。一方面，次国家政府借助联委会、混委会、协委会等双边工作机制，在职能对接中达成的合作谅解备忘录、议定书等文件；另一方面，不同国家的企业、社会组织、公民以非官方的形式就民间合作达成的协议，如合作倡议、计划等*韩永红.论21世纪海上丝绸之路法律保障机制的构建[J].国际经济探索，2015，(10)：67.。上述非正式协议形式灵活、流程简单，既降低了合作安排成本，还缓解了正式协议的滞后性，能有效的切合“一带一路”具体建设项目的推进。

(2)构建社会参与机制。基于国家对各具体合作事项关注范围、解决能力的有限性，“一带一路”应当在各个领域设立包括各自然人、法人、非政府组织在内的社会参与机制。具体而言，可以效仿上海自由贸易区成立“社会参与委员会”的做法，在合作机制中增设不同事项的社会参与机制。例如，中国可以牵头在经济领域设立由各企业、行业协会、商会等代表组成的“一带一路”跨国经济联络委员会，引导各国各行业表达其利益诉求，制定行业管理标准和行业公约，联合自律，公平参与市场竞争，实现政府与市场的良性互动。

(3)开展立体公共外交。公共外交是“一带一路”对外传播战略理念，获得海内外认可，从而营造有利的舆论环境来推动合作顺利开展的重要途径。对于公共外交的范畴和主体，有学者指出只要有公众参与的国际交往就属于公共外交的范畴，其行为主体包括政府、民间组织、社会团体、社会精英和广大公众等多个层面*赵启正.公共外交与跨文化交流[M].北京：中国人民大学出版社，2011.4-9.。在政府外交难以独撑大局的情形下，“一带一路”需要开展全方位的立体公共外交，在做好国家外交促进政治互信外，借助企业和非政府组织的海外活动实现民心相通。例如，企业作为跨国经济活动的直接参与者，可以通过经贸交流、提升产品质量、承担环保等社会责任的方式来树立国家形象。而非政府组织实施的国际援助或发展项目等活动，其本身就是维系国家形象的跨国社会互动。

四、结语

随着“一带一路”倡议从战略构想向具体合作项目的现实推进，合作机制成为各沿线国家汇聚利益共同点、商议合作规划不可或缺的平台。但从现有的主要合作机制的地域分布、运作方式及功能目标和主体性质看，这些合作机制存在形式松散、内容失衡低效等诸多局限，尚未能很好地契合“一带一路”的合作目标与发展规划。为了更好地发挥合作机制的功能效应，使其高效服务于“一带一路”的战略部署，需要结合沿线各国的合作需求和现实背景对合作机制进行发展与完善。通过研究新区域主义的合作模式和理论框架，“一带一路”的合作机制在类型上需要以自由贸易区为引擎，提高对话机制的合作强度；在内容上需要协同化解经贸难题，促进政治、安全、文化的全面并进；在主体上需要推动“国家—市场—社会”的多方参与。在全球经济结构调整和国际经济秩序重塑的关键时期，完善“一带一路”的合作机制，将极大地推动“一带一路”倡议的顺利实施。

A Study on the Cooperative Mechanisms of “the Belt and Road”from the Perspective of New Regionalism

DENG Ting-ting, MA Chun-xue

(SchoolofLaw,CentralSouthUniversity,Changsha,Hunan410083,China)

The existing loosely typed，duty overlapped and unitary subject cooperative mechanisms of “the Belt and Road”(B&R) may limit the forward of B&R Initiative, meanwhile, it also affected the cooperative effect. New Regionalism is the theory of international relations concerning regional international cooperation. The characteristics of multilevel，multiissue and multisubject of the theory conform to the cooperation needs of B&R and provide guiding framework for the cooperative mechanisms of “B&R”. According to the theoretical connotation of New Regionalisms, the cooperative mechanisms of “B&R” should enrich the forms of cooperation, promote the deepening of topics of cooperation and accelerate the multi-participation of “State-Market-Society”，consequently，the cooperative mechanisms with diversified modes，comprehensive contents and multisubject could boost the smooth implementation of “B&R” Initiative.

New Regionalism; the belt and road; cooperative mechanisms

2017-05-20 基金项目 中南大学“创新驱动计划”项目：“一带一路”战略下中国对外投资促进与保护的国际法律问题研究(2016CX042)。

邓婷婷，女，中南大学讲师，法学博士，硕士生导师，主要研究方向：国际经济法、国际投资法和WTO法；马春雪，女，中南大学法学院硕士研究生，主要研究方向：国际经济法。

D996

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1672-769X(2017)04-0059-11