基于城市棕地的再开发研究

郭婷婷　和太平

摘要：城市棕地研究能推进城市的更新改造，促进城市用地的结构调整，为城市可持续发展制定规划并提供理论依据，避免城市无限蔓延、中心区衰败和城市土地资源的浪费。本文从棕地的概念、分类和更新途径入手，结合国内外的研究与实践经验，针对我国棕地开发存在的棕地概念不准确、经济利益为上、对人需求关注不够等问题，提出了建立棕地数据库、制定棕地相关法律法规、拓宽棕地资金筹措渠道的建议，以此推动我国棕地再开发工作平稳、快速、健康的发展。

关键词：城市棕地；再开发；建议

随着后工业时代的来临和传统工业的衰退，20世纪后期，资源的采集、城市建设、工业污染、废弃物处理不当等原因形成了大量的棕地，直接或间接影响了城市生态环境质量。特别是在城市产业结构调整、城市空间布局变化后，位于城市中心地带或者工商业聚集区的棕地，在改变用途后其潜在的经济价值和文化价值已逐渐显现。城市棕地的开发利用，不仅可以改善城市生态环境，为居民提供休闲游憩场所，还可以提高土地利用，缓解城市用地紧张，优化城市空间格局，促进城市经济发展，激发城市活力。

我国正处于快速城市化时期，绝大多数城市土地开发以城市外沿用地扩张为主导，城市旧区土地再利用程度不高，通过借鉴西方城市建设经验得知，城市棕地再开发是我国多数城市正在面临的实际问题。然而，一直以来棕地的投资环境并不尽如人意，其面临投资高、收益低、责任多、风险大、开发时序长等问题。而许多发达国家的政府，都开始了这方面的规划与实施细则，通过政策扶持、资金注入、税收减免、交通引导、保险保障等途径大力支持和引导棕地再开发。

1棕地的概念

棕地（Brownfield）一词最早出现在英国的规划文献中，是与绿地（Greenfield）对应的规划术语，而最早的正式界定是1980年美国国家环保局（USEPA，1997）在《超级基金法》（Supeffund Act）中提出，指“废弃的、闲置的或没有得到充分利用的工业或商业土地，在这类土地的再开发和利用过程中，因其往往存在着客观上或潜在的环境污染而比其他开发过程更为复杂”。

棕地不仅包含工业用地，还包括仓储用地、矿区用地、对外交通用地、公共服务用地、市政基础设施用地和军事用地等，棕地再开发侧重于污染用地的治理和土地再利用。从中可以看出，棕地具有如下特征：第一，曾经开发利用过的土地；第二，现已逐渐衰退、废弃或无人使用；第三，可能存在污染；第四，棕地的重新开发与再次利用可能存在障碍。

2棕地的分类

2.1按污染源不同划分

根据污染源的不同，棕地可分为物理性污染棕地、化学性污染棕地、生物性污染棕地、综合性污染棕地。物理性棕地是由埋藏在地下的有害固体物质引起的，如铅、汞等重金属污染物、医疗垃圾；化学性棕地是由化学物质引起对人类、动植物存在的危害，由于一些化学物质的特性，它对环境的危害不是立即表现出来，有的需要经历较长的时间才能显现；生物性棕地是在分解动植物的尸体中，产生了气体或物质，他们对环境或建筑物有一定的危害。综合性污染棕地由2种或2种以上的污染源构成污染的棕地。2.2按原有用地性质划分

棕地按用地性质可分为以下6类：采掘工业类棕地如采石场、矿场等；制造工业类棕地如钢铁厂、煤气厂、造船厂等；交通设施棕地如工业码头、铁路站点等；仓储设施用地如仓库等；废物处理设施棕地如污水处理厂、垃圾填埋场、废弃物堆积场等；其他棕地有军事基地、火葬场等。

2.3按改造目的不同划分

根据棕地改造目的不同，可将“棕地”分为：工业性棕地、商业性棕地、住宅性棕地、公众性棕地。工业性棕地主要指棕地适合改造成工业性用地；商业性棕地主要指棕地适合改造成商业场所；住宅性棕地主要指棕地适合改造成居民居住地；公众性棕地主要是指棕地适合改造成公众设施，方便公众日常生活。

2.4按污染程度不同划分

根据土壤的污染程度不同，城市棕地可划分为：无污染棕地、轻度污染棕地、中度污染棕地、重度污染棕地等。

3城市棕地的更新途径

3.1重建式更新途径

重建式更新途径主要指将城市棕地中废弃的建筑、构筑物、设施等全部拆除，对场地进行重新规划与设计，形成全新的城市空间区域。这样的改造方式在我们城市更新中非常常见，它能在较短时间内进行场地的重新塑造，但由于拆迁要耗费大量的人力物力，并不是最适合、最生态的城市棕地更新途径。

3.2保留式更新途径

保留式更新途径主要指对城市棕地中有一定价值的建筑、构筑物、设施以及历史痕迹保留下来，针对场地现状进行适应性的改造设计。城市棕地的景观更新则是保留式更新中的一种，它在保留的基础之上就运用景观规划与设计表现手法，营造具有场地历史记忆的景观空间，为人们提供休闲娱乐的活动场所。这样的更新方式既保留了场所的历史，又提升了城市的环境品质，是非常值得推崇的，但是这样的更新方式需要投入大量的精力去规划与设计。

3.3保护式更新途径

保护式更新途径主要指将城市棕地中具有较高价值的建筑物、构筑物、设施等完整地保护起来，并在场地中规划与建设想要的保护、维护设施，以免其遭到破坏。这样的更新方式可以较好地保护具有价值的历史遗存，但是本身保护与维护费用会比较高。

4国内外棕地利用实践

4.1美国的棕地利用实践

美国是棕地再开发最积极的倡导国和实践国，从上至下已形成了一个良好的棕地再开发运行机制。在开发实践上的巨大成功，与美国政府从法律、金融政策等方面对这一策略的大力扶持是分不开的。美国环保局是美国在棕地再开发问题上的核心力量和最高指导中心，它在1995年1月25日发布了“棕地行动议程”，拉开了棕地再开发大幕，借以改善投资环境，鼓励私人投资者进入棕地再开发领域。除环保局以外，美国的住房與城市发展部、商务部经济发展局、小企业主利益保护局、美国陆军工兵军团等部门也通过多种举措支持棕地开发。各州政府也通过自主清理计划实施对棕地的清理，目前已有47个州制定了这一计划。可以看出，美国从上至下已形成了一个良好的棕地再开发运行机制。

例如：美国纽约高线公园（High Line Park）是一个位于纽约曼哈顿中城西侧的线型空中花园。原为一条连接肉类加工区和三十四街的哈德逊港口的空中货运铁道线，于1980年功成身退后一度面临拆迁危险。1999年，纽约“高线之友（FHL）”组织成立并提倡将高线转变为公共公园。公园的设计在某些区域保留了原先纵横交错的铁轨，选择草类和多年生植物营造了动态的野生景观，建成了独具特色的空中花园走廊，为纽约带来了巨大的社会经济效益，成为国际设计和棕地重建的典范。

4.2欧洲国家的棕地利用实践

在欧洲，传统工业区的棕地问题不仅导致了自身的衰落与被废弃，同时还引起了周边地区的衰退，影响到整个区域的经济与社会状况。因此在过去10多年中引起了社会各界的广泛重视。欧洲环保局估计，在欧洲范围内约有30万～150万块棕地，欧洲的一些国家政府通过国家援助、区域范围内的规划、公私合作治理以及大规模资助治理计划等方式，在棕地治理与再开发方面扮演了积极的角色，并取得了相当显著的成效。

1997年，英国颁布了《内城政策》白皮书，提出了许多关于内城更新与再开发的策略。在城市中心复兴运动的影响下，英国开始了一系列对城市棕地再开发的计划。在法国的城市更新中，也出现了很多优秀的案例。如巴黎的雪铁龙公园、拉维莱特公园都是由城市废弃棕地改建而成。德国作为世界制造业、重工业的基地，随着产业结构的调整，出现了大量的城市棕地。生态主义、循环利用、修复技术等促进了德国的棕地开发，融合多方面学科技术与设计里面的实践案例将德国棕地更新推上了一个全新的高度。

德国杜伊斯堡市的杜伊斯堡风景园，曾是有百年历史的一个集采煤、炼焦、钢铁于一身的大型工业基地。现在被改造成以煤——铁工业背景为主的大型工业旅游主题公园。设计师拉茨用生态的手段处理这片破碎的地段，将上述工厂中的构筑物赋予了新的使用功能。如废旧的贮气罐被改造成潜水俱乐部的训练池；墙体被改造成攀岩者乐园。而厂区堆积的焦炭、矿渣成为一些植物生长的介质或地面材料，最大限度地保留了工厂的历史信息，独特的设计思想为公园带来了颇具震撼力的景观。对比公园今天的生机与十年前厂区的破败景象，我们感受到了城市棕地再开发的魅力与重要性。

4.3我国的棕地利用实践

19世纪80年代，我国棕地开发整治逐步兴起。此时期城市中的棕地多采用“推倒重建”的方式。随着改革开发的逐步深化、城市更新与土地置换的需求不断增大，我国涌现了一批具有前瞻性的棕地景观改造案例，如中山歧江公园、北京798以及首钢等。现有的成功案例说明了我国棕地景观规划设计正蓬勃发展，在景观元素运用与艺术表达方面趋于成熟，但对污染环境评估、政府相关法规扶持、生态修复手法、项目资金筹措、公共参与等方面与欧美国家相比还有很大差距。

中山歧江公园原场地为粤中造船厂，是国内第一个尊重循环利用工业设施与历史的生态公园，土人景观公司对场地进行了历史的挖掘与保留，尊重其工业历史，场地中的船坞、厂房、水塔、烟囱、铁轨以及各种机器都被保留了下来。歧江公园在设计理念上有所创新，强调尊重原址的历史，是中国90年代后工业公园的代表作，具有开创性，并在国内外都赢得了关注。

5棕地开发在中国的应用

5.1我国棕地开发的背景

我国正处于快速城市化阶段，城市需要进行产业结构调整，多数制造业城市面临用地功能置换、土地再开发的要求，土地供需矛盾也愈发尖锐。我国的棕地具有面积大、地理位置优越和盲目利用严重等特点。在提倡“可持续发展”的大背景下，应对城市空间不健康蔓延，棕地再开发将是未来城市建设的发展趋势。

同欧美等发达国家相比，由于社会、经济、文化、法律和制度等因素的影响和制约，我国对棕地问题的认识和重视程度还不够。到目前为止，我国现在只颁布了2部相关法律，分别是《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》。

5.2我国棕地开发存在的问题

我国对棕地开发的研究，尚处于起步阶段。虽然在理论和实践上取得了一些成果，但现阶段，我国的棕地开发尚未形成完整的体系，存在对棕地的认识不到位、棕地开发理念落后、规章制度不健全、组织机构不完善、手段单一等问题。在这种情况下，对我国棕地开发的探讨，有利于充分开发城市棕地，保证城市建设顺利进行，改善城市形象，合理转变土地使用性质，构建完善的棕地治理体系。

5.2.1缺乏准确定义，对污染治理关心不够。国内还未对城市棕地进行准确的定义，未进行深入的调研与评估工作，造成了棕地定义的模糊、遗漏和不准确。加之当前经济利益驱动，使国内棕地开发被经济利益因素主导，建设周期短，程序不规范。特别是城市中心区的旧工业用地或仓储用地，从招标拍卖拿到土地，到建成城市新的住宅区和商业区，往往只需1～2年。在其开发过程中，往往忽视对棕地开发前期的土地治理和恢复，而仅是对其进行拆迁和场地平整，最后盲目建设造成“毒地”現象。同时没有系统的法律、政策和程序，对土地污染、放射性污染以及环境生态问题进行检测与评价，人在面对棕地环境所造成伤害时也缺乏相应的法律援助。盲目的棕地重复建设在我国很普遍，没得到应有的正确认识，棕地盲目重复利用不仅浪费了宝贵资源，也为棕地的治理带来了严重阻碍。

5.2.2组织机构不完善，缺少治理棕地的机制。我国在棕地治理各方面都有局限性，未建立完善的组织机构和成熟的运行机制。棕地治理应以政策保证为基础，改善环境为前提，财政帮扶为动力，形成多方协作的运行机制。然而，我国棕地治理在实施主体、法律政策、组织形式及管理机构等方面都不够完善。首先，我国目前没有关于棕地治理的专门立法体系，而且现有的政策措施也没有较强的操作性。其次，我国棕地开发治理主体缺失，政府没有起到引导、管控的作用，也使其他各利益方、各部门参与的可行性、积极性降低，责任认定模糊，棕地再开发执行力度差。最后，由于治理主体缺失，导致棕地组织形式和治理机构单一，存在漏洞。

5.2.3棕地开发对人的需求关注不够。无论城市新的“绿地开发”还是旧的“棕地开发”，其目的都是为了城市的健康发展，满足居住于城市内部居民的生活生产要求。从满足人的需求角度出发强化城市的服务功能，形成有活力的城市空间才是各类建设开发的初衷。而在棕地开发决策过程中，开发商却过多地追求经济效益，不掌握地块中人们的生活需求，对开发地块是大是小、污染程度、周边环境如何、基地历史文脉是否该保护这些问题关心的微乎其微。

5.3我国棕地开发展望

如果能够借鉴西方经验，结合我国客观实际对棕地进行系统有效的开发利用，治理环境污染，提高环境质量，对缓解土地供需矛盾和促进经济社会的可持续发展无疑都有重大意义。

5.3.1建立棕地数据库。棕地治理是一项长期而复杂的工作，可能的污染和潜在的危险也会随着科技发展不断地被创造或被发现，这就需要不同时期的土地污染情况和治理情况的信息，建立相应的棕地数据库。棕地数据库的建立，一方面可以追踪棕地污染信息和纵向了解其曾经治理的信息，为日后开发者做参考；另一方面，棕地信息库的建立与公布可以使消费者了解更多信息，避免由于信息不对称造成的隐瞒现象。对棕地进行等级分类，依据棕地未来的用途，对污染物和潜在的危险物执行差异化的治理标准，可以大大节约财务成本和时间成本。

5.3.2加快制定棕地治理与再开发的法律。棕地问题在我国还没有引起充分的重视，除了社会经济条件和发展水平同外国有一定差距外，还有法律制度的原因。如果法律对棕地问题没有做出明确的规定及制定惩罚性的措施，棕地问题就不会引起社会的重视。完善的棕地管理政策与法规是城市棕地治理与开发的基本条件，尽快制定并完善棕地的管理法规体系，鼓励企业治理和再开发的优惠性政策措施，降低棕地开发者的市场成本，建立和扶持一批专门从事棕地治理方面的企业。政府应在棕地的改造利用中发挥积极作用，制定相关政策法规，使棕地开发规范化，有法可依，遇到问题有权威机构解决，明确棕地开发中的权责关系，为棕地开发提供资金，鼓励合理适度的景观建设，将棕地改造利用纳入城市规划体系中，与城市中各个层面的规划相协调。

5.3.3拓宽棕地治理的资金筹措渠道。资金是城市棕地治理和再开发体系建设和运行的物质基础。在我国，环境污染主要是遵循“污染者付费”原则，对水污染和大气污染都有专门的税费制度，但由于土壤污染的隐蔽性、复杂性以及滞后性等特点，至今对企业在生产过程中产生的土壤污染并没有严厉的惩罚措施和收费制度，这在一定程度上将会阻碍棕地的治理与开发。目前，由于我国是公有制社会，棕地问题基本上是由国有企业早期对保护环境认识不足和粗放式发展造成的，棕地的治理费用往往要由政府买单，财政不堪重负。

在國外的棕地修复与再开发过程中，非营利组织起到了非常重要的作用。非营利组织的中立性可以弥补政府在解决社会问题上的不足。结合环境税制改革，对一些形成棕地源头的化学材料征收环境税收，并据此建立专项资金治理棕地；对于参与棕地治理与再开发的企业，给予一定的税赋减免和财政补贴并提供低息贷款等优惠政策和鼓励措施，充分调动企业的积极性。相信在政府与非营利组织的努力下，城市棕地将成为城市生态环境中亮丽的组成部分，实现土地的可持续性开发。

（收稿：2016-08-25）