浅谈地市级电大如何有效实施内部控制

司君

[摘 要] 当前，电大传统开放教育生源严重萎缩，招生遭遇瓶颈，转型升级是电大继续生存的必然选择。这个转型便是转向以社区教育发展为主线，运用目前电大远程教育系统，探索如何向市民提供终身学习平台、如何搭建社会公共学习资源、如何在学习型社会中提供服务的新路径。转型趋势使地市级电大作为社会公共服务提供者的功能更为凸显。能否有效发挥效能、实现顺利转型，具备较高的管理水平很关键，而内部控制作为一项重要的管理活动和制度安排，若能有效实施，将对推动电大管理水平上新台阶和顺利转型，起到至关重要的作用，因此有效实施内部控制显得十分紧迫和必要。

[关 键 词] 内部控制；管理；地市级电大

[中图分类号] G718.5 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2017）30-0163-03

行政事业单位的内部控制（以下简称：内控），从静态上讲，是行政事业单位为了防范和管控经济活动风险而监督建立的内部管理系统，它由内控环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，集中体现为各项内部管理制度以及落实制度所需的控制措施和程序；从动态上讲，是通过制度、实施措施和执行程序，为实现控制目标的自我约束和规范过程。

地市级电大是广播电视大学体系中重要的组成部分，也是高等教育的重要组成部分。但长期以来，电大在地方教育系统中处于边缘化境地：（1）随着高等教育逐渐普及，开放教育重要性和影响力不及基础教育；（2）灵活性比不上民办教育；（3）市场性和关注度又远远低于职业教育。这种尴尬的处境、自然造就封闭的管理环境，守旧的管理模式、固化的管理思维、狭窄的工作视野。近年来，随着国家依法理财意识的强化，财政部门和教育主管部门对财政资金的监管越发严厉，单位内部控制规范管理呼之欲出。地市级电大发展转型中，业务内容也不再局限于开放教育业务，除传统的预算拨款、专项资金以外，基建资金、非财政性补助资金、上级单位补助资金、捐赠等事项也有伴随转型出现的可能，作为地市级电大的管理者必须做好有能力应对的准备，因此实施内控是契机，它可以全面提升内部管理水平。

2012年11月财政部颁发《行政事业单位内部控制规范》，2014年1月1日起在我国所有行政事业单位中正式实施，其目的就是要进一步提高行政事业单位的内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，让行政事业单位的管理与现阶段社会经济发展相适应。如今规范已实施三年多，下面将谈谈在实施过程中的一些肤浅认识。

一、内控实施中存在的问题

（一）单位负责人对内控不够重视

一项制度能否得以实施，领导的重视是最重要的因素之一，领导的重视与支持，对创建和维持良好的控制环境起到非常重要的作用，也为内控体系的全面推行打下良好的基础。地市级电大，其管理基础薄弱，建设内控本身缺乏内在动力，更是要依靠领导者的自觉意识。单位领导多数是教学业务出色的教授出身，总认为只要把教学指标、招生指标完成好才是硬道理，于是主要精力放在抓教学管理和招生上，认为只要有规章、有制度，就是有内控。作为学校校长首先是一名管理者，应该具有学校管理的全局眼光，而预算管理、收支管理、资产管理、采购管理、合同管理、项目建设等内控环节都是学校管理中十分重要的环节，这些管理同样是业务管理，而不是只有教学才是业务，只有把这些管理理顺、规范，才能更好地改善教学环境，这些工作若不重视、不完善、不建章立制、不有效实施，那内控建设只是形同虚设。因此，领导的重视程度直接影响到内控实施的成败，没有领导支持的内控往往只会流于形式。

（二）预算意识淡薄

《预算法》素有经济宪法之称，预算的严肃性和刚性毋庸置疑。特别是2015年1月新的《预算法》实施后，强化预算约束，加强预算执行，建立全面规范、公开透明的现代预算制度已成趋势。地市级电大对预算编制工作不够重视：（1）认为编预算是财务一个部门的事情；（2）预算编制不严谨、不科学，除人员经费等固定预算外，在项目预算上随意性大，一些时候脱离实际，导致执行过程中难度加大甚至无法执行；（3）对预算刚性认识不足，预算调整随意，削弱预算的约束控制力和权威性；（4）预算执行力不强。

（三）内控观不强

地市级电大的管理模式较为守旧，普遍认为内控是财务一个部门的事情，凡是与钱有关的事项都是财务部门的事情。电大管理模式中，部门间缺乏协调和制约，资源缺乏共享，比如，学生报名人数、交费人数、考试人数、在校生人数等基本数据各部门独立掌握，没有相互核对和監督。一些不良习惯长期养成，比如，报销程序不规范，风险端口明显后移，会计仅仅在履行报账员功能；一些财务人员财务管理风险意识不强，认为内控只是会计人的道德自律问题；印章保管人外出没有人走柜锁的习惯；凭证制单、审核凭证、装订凭证、对账均由会计一人完成；不相容岗位没有严格分离，做账人员兼收费。

（四）固定资产管理亟待加强，控制流程脱节

地市级电大在固定资产管理中存在不规范的现象。首先，资产管理员不固定，往往是学校要临近退休或相对清闲的人员担任资产管理员，造成人员轮换频繁，加之缺少一定的专业知识，使资产入库登记环节不规范，资产台账不准确；其次，资产管理员只负责登记台账，不重视对实物资产的监管，闲置资产又不及时清理报废，一些资产的保管和领用没有交接手续；最后，单位层面也往往重买轻管，没有形成对资产管理工作监督的相关制度，资产管理流于形式，资产使用效能不高，资产管理员的作用没有真正发挥。

二、如何有效实施内控管理

我国行政事业单位内控规范本身就是针对行政事业单位业务活动相对稳定、经费管理采用预算制、资金用途明确等特点，从单位层面到业务层面，以具体业务为切入点，对业务中的风险点做专业描述。地市级电大要有效实施内控管理，必须通过重新梳理业务流程，瞄准业务风险点，找准内部管理中的薄弱环节，完善和强化机制建设，落实贯穿到业务流程中，真正做到“知行合一”。

（一）深刻认识单位负责人在内控实施中发挥的作用

《行政事业单位内部控制规范》中明确规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”。毫无疑问，单位负责人是推动内控实施的关键，在单位内控体系的建立、运行和监管方面发挥领导作用，但并不意味着单位负责人什么都要面面俱到、亲力亲为，而是要通过建立工作机制和内部授权等方式让其他相关人员具体落实。首先，内控的建立包括单位层面和业务层面，两个层面的建立都需要单位负责人统一领导和指挥。就单位层面而言，良好的组织架构是实施好内控的基础，主要包括组织体系、决策机制、权责分离、关键岗位责任制等，只有建立完善的机构体系、职能体系、岗位分工，单位内部才能正常有效运转，也才能推进内控的其他具体工作开展；就业务层面而言，单位负责人有责任对单位业务进行梳理，对各个业务层面建立负责。如果单位负责人对内部控制的认识仅停留在制度层面，不落到实处，那么内控仅仅是一项摆设，无法达到内控要达到的目标要求。其次，内控的全面性要求对经济活动的控制要涵盖单位的所有环节，因此单位负责人必须清楚认识到内控活动不仅仅是财务人员的活动或财务部门的活动，而是整个单位范围内所有相关人员和所有相关部门共同参与其中的一项控制活动。最后，单位负责人应当对内部控制建立和执行的有效性进行监督管理负责。要实现内控的有效执行离不开监督，只有单位负责人真正监督管理负责起来，单位内控实施才会是真正有效。

（二）内控观念亟须强化

内控观要在单位内部大力宣传，一些重要部门更是要有十分清醒的认识，特别是单位财务人员要营造“内控文化”氛围，将内控理念运用到业务流程中，真正发挥内控实施主力军的作用，要带动单位相关部门树立内控意识，让内控真正成为使单位所有业务部门连贯起来的一项系统工程，实现内控遵循的全面性原则。

（三）梳理业务流程，明确责任，建立健全各项内控管理制度

地市级电大要建立、健全内控管理，首先是要对单位业务流程进行梳理，对内控规范要求的预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理六个方面重点梳理，从业务层面的组织机构设置和业务本身的流程出发，摸清各项业务的内容，明确业务环节的职责和分工，确定环节风险点，制定策略，健全制度，防范风险，促使业务有序开展并始终保持权责清晰。下面结合地市级电大的具体情况，从业务层面谈谈如何有效实施内控：

1.预算管理：地市级电大首先要建立预算业务内部管理制度，确保预算在电大管理过程中有章可循、有据可依，在单位业务活动中能发挥效能；其次要结合单位实际合理设置预算业务管理机构和岗位，这一机构分为预算业务决策机构、预算业务工作机构、预算业务管理执行机构。其中预算业务决策机构一般由学校领导班子和财务部门等业务部门负责人组成，主要职能是审定预算管理制度、预算编制内容、预算调整方案等；预算业务工作机构通常设在学校财务部门，由财务负责人组织领导，履行预算日常管理职能，具体包括拟定预算管理制度、预算编制的程序、方法和要求、汇总各业务部门编制的预算、协调解决预算编制和执行中的有关问题、向单位预算决策机构上报预算、监督预算执行等；预算业务管理执行机构是单位内部各业务部门，它们的主要职能是要为编制预算提供所需的各项基础资料、根据部门分管业务编制本部门预算、严格执行预算；最后，还要重视预算编制的质量，预算编制环节最主要的风险就在于认为预算编制仅是财会部门的工作，业务部门不参与其中，导致预算编制不科学、不合理，针对这一主要风险，采取相应的控制措施：（1）落实单位内部各部门预算编制责任；（2）确保预算编制的合规性，比如，编制的程序时间要求、人员定额标准、严控“三公经费”等经费开支要求等；（3）建立部门之间沟通协调机制；（4）强化部门审核责任；（5）严格执行预算。

2.收支业务管理：收支业务是电大核心业务之一，也是内控的防范重点。地市级电大中涉及有现金流的收入业务，更是防控的重点。目前，地市级电大的学生人数远远低于其他高校，收费性质属于行政事业性收费，在财政不批准开通网银收费的前提下，所有收费均涉及现金，因此资金收费业务的风险防控点就是要确保现金完整、如实上缴财政。收费岗位设置及人员安排一定要考虑不相容岗位因素，具体包括票据领用、保管岗位相分离，收费和记账岗位相分离。另外，票据复核、收费复核要有专人负责审核，不定期检查，强化资金对账等基础工作很重要。地市级电大由于人员不足等客观原因，存在一人多岗的情况，但一定要考虑单位收入业务环节的制衡性，才能有效防控风险。地市级电大的支出业务主要是费用报销、采购物资等资金支出事项，尤其要防控的是大额资金支付事项。这里主要通过建立制度、明确报销流程、大额资金支付集中讨论、按照業务事项类型和金额大小设置相应的审批权限、明确资金支付审批责任、加强票据审核特别是事前申请支出的控制等措施完善支出业务内控。

3.政府采购业务：政府采购业务也是电大业务的重要组成部分，它需要相关业务部门协调完成。要设立采购事项决策机构、实施机构和监督机构。决策机构负责决定采购业务能否实施，由单位领导、采购归口部门、财务部门和相关业务部门负责人组成，负责决定采购事项，审定采购计划，协调解决采购业务中的具体问题；实施机构包括归口部门、财务部门和提出采购业务申请的业务部门，他们按照采购领导小组的决定按各自职责实施采购。在采购活动中，要建立采购、资产管理、财务等部门或岗位相互协调、相互制约机制。

4.资产管理：固定资产是地市级电大资产中比重最大的资产，管理风险主要体现在资产固定资产领用环节。固定资产管理应该遵循“谁使用、谁保管、谁负责”的原则，明确资产使用和保管的责任，明确资产配置、使用、处置的工作流程。资产领用环节要履行相应审批手续、完善领用登记，要及时更新资产变动信息，包括使用人变更、存放地变更，确保相关管理人员掌握资产动态信息。资产管理部门要建立资产台账，详细登记资产信息，要定期清查盘点资产，确保资产安全、完整，要与财务部门、资产使用部门定期对账，发现问题，查明原因，落实责任。

5.建设项目管理：根据地市级电大的具体情况，建设项目立项要做好可行性研究，切合实际，避免概算过大，要按规定安排好招投标工作，明确建设项目归口部门和相关岗位职责，明确建设项目的工作流程，明确项目竣工验收工作职责，加强资金支付监管。

6.合同管理：地市级电大合同业务主要涉及政府采购、劳务用工、工程建设、大型维修等业务。其流程主要包括合同订立、履行、纠纷处理以及登记归档环节。实施好合同管理方面的内控，是要在建立合同业务内部管理制度下，明确合同归口管理部门，由一个部门统一保管合同，合理设置合同业务岗位，注意合同拟定和审核、合同审核与审批、合同执行与监督不相容岗位的因素，对合同实施归口管理，比如，物资和服务的采购合同归属一个岗位，工程建设和维修项目勘察、设计、施工等归属一个岗位，付款结算归属一个岗位。

内部控制是治理单位的基石，是防范风险、预警与控制的重要机制。地市级电大在实施内控过程中，如能从以上几个方面考虑，那将有利于管理更加规范化、科学化和法治化。实施好内控是自我提升管理水平的一次契机，基础夯实、制度完善对地市级电大管理水平上新台阶将有十分重要的意义，特别是在地市级电大向社区教育转型的环境下，能有一套规范、科学、健全的管理制度作保障将十分重要。

参考文献：

[1]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].经济科学出版社，2013.

[2]财政部会计司，中国会计报社.行政事业单位内部控制建设：理论与实践[M].经济科学出版社，2015.

[3]中华人民共和国财政部.行政事业单位内部控制规范（2017年版）[M].立信会计出版社，2017.

[4]王德敏.行政事业单位内部控制精细化管理全案[M].中国劳动出版社，2010.