分权对地方政府食品违规处罚激励的影响

高 玥，晋 慧

(东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025)

分权对地方政府食品违规处罚激励的影响

高 玥，晋 慧

(东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025)

本文基于31个省级流通领域的食品案件数量及食品违规处罚数据，采用负二项回归等方法实证检验财政分权背景下地方政府对食品监管及违规处罚的激励。研究结果显示，在控制人口、人均GDP与前一期地方政府食品监督努力水平等影响因素的条件下，财政分权度与食品案件数量显著正相关，财政自主度与食品违规处罚金额也显著正相关。这表明，在财政分权制度背景下，地方食品安全监管部门对罚款收入的偏好可能致使监管者并不是基于安全关注而提高对食品案件的监管力度，进而导致违规处罚的激励发生扭曲。应提高考核地方政府的评价指标体系中对安全监管效果方面的权重，加强对地方政府在食品违规处罚方面的监督，并确保处罚行为与标准的规范性及省际间的一致性。

财政分权；食品安全规制；食品安全事故；违规处罚

一、引 言

近年来，重大食品安全事故在中国时有发生。食品安全问题已成为民众高度关注的问题之一。针对中国食品安全领域出现的诸多问题，中央政府通过《中华人民共和国食品安全法》的颁布与修订，提出“建立最严格的覆盖全过程的食品监管制度”，体现出对食品安全问题的高度关注。

然而，在当前的行政体制与财政体制背景下，财政分权可能导致中国各个地方政府为了追求政治绩效目标而通过经济绩效进行竞争[1]。虽然地方政府为经济增长而竞争，能够促进基础设施建设及城市化进程，并推动中国经济的快速增长，但分权也会引发诸多问题，如环境污染加剧、安全事故频发等[2]。甚至某些地方政府对于食品违规的处罚激励也出现了扭曲，出现监管部门通过违规罚款作为创收途径的现象。2014年底，河南省工商局曾下发催促下级单位完成罚没收入任务的通知，包括罚没收入与职工各项福利相关联的激励机制。1993年出台的《关于行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》明确要求，罚没收入必须全部上缴财政，绝不允许将罚没收入与本部门经费划拨及职工各项福利挂钩，各级财政部门也不应对执罚单位下达罚没收入的指标。这些现实问题的背后涉及到一个重要的研究问题，即财政分权背景下地方食品安全的监督与处罚激励是否受到影响？如何影响？具体体现在财政分权背景下，地方政府是否出于安全关注而加大食品安全处罚力度？本文采用中国省级工商统计数据中食品案件数量及违规处罚的分省数据，通过理论分析与实证检验对这些问题进行回答。

针对食品安全研究的现有文献通常从消费者、生产者或政府监管部门的视角展开。

从消费者视角进行的食品安全研究，主要关注消费者对安全食品的偏好与支付意愿(WTP)，以及影响这类偏好的因素。朱淀等[3]通过实证分析发现，消费者愿意为猪肉的安全信息支付较高的价格，且他们对不同层次可追溯猪肉的偏好也存在差异。周应恒和彭晓佳[4]采用假想价值评估法分析了消费者对食品安全支付意愿的影响因素，被调查者的支付意愿对食品价格的敏感度较小。周应恒等[5]则认为，由于消费者对食品的生产信息缺乏了解，阻碍了消费者潜在购买意愿向实际购买意愿的转化。

从生产者视角进行的食品安全研究，主要关注哪些因素能够影响食品生产商、供应商在食品安全方面的投入与努力。陈雨生等[6]通过对超市的实地调查与实证检验发现，是否位于一线城市对参与意愿的影响最大。张红霞和安玉发[7]认为，生产企业应根据不同环节中可能出现的风险因素，建立风险防范与控制机制。施晟等[8]认为，可追溯体系建设方面存在问题，如农户缺乏提供真实信息的激励，企业缺少提供追溯信息的积极性。

从政府监管部门视角进行的食品安全研究，主要围绕政府食品安全规制的影响因素，以及如何改进制度实现食品安全监管水平的提升。赖诗攀[9]通过对食品安全监管的地方政府治理模式进行区分发现，控制权的纵向配置及监管权的横向配置都对监管激励产生影响。王耀忠[10]依据发达国家的相关经验，提出中国食品安全体制改革建议。王志刚等[11]认为，应依据行业类型与企业性质，并基于规模经济与边际效应规律制定质量安全标准。倪国华和郑风田[12]通过理论分析发现，降低媒体监管的交易成本能够为监管者提供积极激励，并抑制监管者与企业合谋。李军林等[13]采用静态三方博弈模型对分头监管模式与合并监管模式进行比较发现，合并监管在降低食品安全事故发生率和规范厂商行为方面都优于分头监管。

关于财政分权的相关文献，多数研究发现财政分权对公共物品供给的负向影响。贾智莲和卢洪友[14]认为，财政分权并没有增进地方政府对教育及民生类公共品的有效供给水平。傅勇[15]认为，财政分权降低了基础教育的质量,减少城市公用设施的供给。罗伟卿[16]采用地级面板数据研究发现，财政分权减少了公共教育供给。然而，也有少数研究得到与前述研究相反的结论。丁菊红和邓可斌[17]认为，财政分权虽能促进“硬”公共品的供给，但却抑制“软”公共品的供给。高琳[18]通过实证分析发现，地方政府的财政自主权通过提高公共服务项目投入的资金效率，增强了地方政府提供公共服务的有效性。还有一些研究发现的结果则是混合性的。卢洪友等[19]认为，适度的收入分权通过地方可支配财力的增加能够有效促进本地基本公共服务的发展。

与本文最为相关的研究是Loureiro[20]基于美国的食品安全规制及实践的研究，探讨了产品责任法等变量与食品安全案件发生数量的相关关系。

由于中国政府部门食品安全监管数据的非公开性与不易获得性等原因，现有关于食品安全研究的相关文献很少对食品违规及处罚问题进行实证分析，也没有从财政分权与行政体制的制度背景角度对问题产生的原因进行实证检验，而从不同角度检验财政分权对公共物品投入影响的文献虽然涉及到教育、卫生、公共设施与服务，但并没有对食品安全监管进行特别关注与专门研究。因此，本文采用工商部门的内部数据资料，从财政分权视角对影响食品安全监管及违规处罚模式的因素进行研究，以期在理论与实证方面对现有研究进行扩展。

二、理论假设

第二代财政联邦主义理论的前提假定为政府追求的目标是自身预算的最大化[21], 而不是社会福利的最大化[22]。依据该理论的观点，由于政府官员以私人利益最大化为目标，如果缺乏一定的约束和相应的激励机制，政府没有足够激励来提供有效的公共品，其行为发生偏离[16]。在财政支出分权的情况下，地方政府对食品安全监管就有较大自主权，由于中央对地方政府的考核主要以地方经济增长作为评价指标，结果导致地方政府盲目追求GDP的增长，进而出现地方政府行为的缺位与越位。例如，在基础设施建设领域的过度投资导致公共服务领域投入不足[17]，其中包括对食品安全监管方面的投入不足。由于工商部门对流通领域的食品安全监管采取抽样检查的方式，本文将食品违规案件数量等同于地方政府对食品安全的监管水平或程度。基于上述分析，本文提出假设1a。

假设1a：财政分权度与食品安全违规案件数量无关或负相关。

一方面，基于第一代财政联邦主义理论[23]的假定，政府以最大化社会福利作为目标，由于食品安全对于社会福利的重要性，政府会给予食品安全高度的关注。因此，财政分权度越高，在食品安全监管方面的投入就越大。另一方面，由于食品安全违规处罚能够带来罚没收入，根据第二代财政联邦主义理论的预期，地方食品安全监管部门也有激励提高食品安全监督方面的努力。例如，梁若冰[24]认为，财政分权度越高, 地方政府对财政资源的控制或需求越强, 也越有动力为追求高的财政收入和GDP增长率而纵容土地违法行为。陈刚等[25]认为，政治集权下的“经济分权”会加剧地方政府谋求私人利益的行为。因此，财政分权度越高，食品安全违规案件数量越多。基于上述分析，本文提出假设1b：

假设1b：财政分权度与食品安全违规案件数量正相关。

罗伟卿[16]在Qian 和Roland[26]与Cai 和Treisman[27]理论模型基础上，提出了修改版本的模型用于分析财政分权或集权对公共服务方面投资的影响。本文在罗伟卿[16]的地方政府效用函数中加入一个参数γi，该参数表示能够带来罚款收入的公共服务投资。

(1)

(2)

地方政府效用函数对Z2这种能够带来罚款收入的公共服务投资的一阶导数为：

∂U/∂Z2=(1-t)(∂F/∂I)(∂I/∂Z2)+λ+γi∂v/∂Z2

(3)

由于∂I/∂Z2=-1，进而∂U/∂Z2=(t-1)∂F/∂I+λ+γi∂v/∂Z2。t表示税率。因此，t-1<0。效用最大化时式(3)为0得到∂v/∂Z2=1/γi[(1-t)∂F/∂I-λ]。

在以GDP考核为主的财政分权背景下，财政分权度越高，相对于GDP与部门私利，地方政府考核中安全关注的重要性λ越小(假设极端的情况为0)，进而相对于罚款收入，地方政府i对安全关注的偏好γi也越小，在∂F/∂I一定的情况下，导致∂v/∂Z2越大。 基于上述分析，本文提出假设2：

假设2： 财政分权度与食品安全违规案件处罚金额正相关。

三、实证分析

(一)实证模型、数据来源与方法

在估计财政分权对食品安全案件数量的影响时，由于因变量(食品安全违规案件数量)为计数数据这一特征，可采用Possion回归或负二项回归，考虑到因变量的分布是过度分散的，本文采用负二项回归。由于样本量相对较小，因而本文同时采用自助法(Bootstrap)。

log(λit)=xitξ+χitδ+εit

(4)

其中，xit代表控制变量，参照以往研究，包括各省的人口pop，而χit则表示本文关注的财政分权度，其衡量指标包括收入指标decrevit、支出指标decexpit和财政自主度指标(decsrit)。

在估计财政分权度对地方处罚食品违规案件处罚的影响时，采用混合回归(pooled regression)方法，由于同一个体在不同时期的扰动项往往可能是自相关的，对标准误的估计使用聚类稳健标准误。计量模型如下：

(5)

因变量为各省食品违规案件的惩罚总金额，自变量包括：食品违规案件的平均案值(avercasevalue)，用当年食品违规案件总案值与案件数的比值进行衡量；财政分权度(dec)包括收入指标、支出指标和财政自主度指标；当期的食品案件数量(casenum)。控制变量包括人口数的对数(lnpopit)及人均GDP(lnagdpit)。

在数据来源方面，关于食品安全案件数量及监管部门对案件的违规惩罚分省数据来自《工商行政管理统计资料汇编》2010—2012年的分省数据，样本数为93个。财政分权度的衡量指标有三类[28]，收入指标(本文以省本级预算内财政收入与中央本级财政预算内收入之比)、支出指标(省本级预算内财政支出与中央本级财政预算内支出之比)和财政自主度指标(省本级预算内财政收入与省本级预算内财政总支出之比)，计算这三个指标的数据来自2011—2013年的《财政统计年鉴》。各省的人口、GDP数据来自中经网统计数据库。

(二)实证分析结果

表1概括了各变量的描述性统计特征。

表1 变量的描述性统计特征

表2列示了财政分权度对食品案件数量影响的检验结果。表2的(1)—(6)列分别为采用不同的财政分权度指标以及是否加入人口这一控制变量的结果。回归结果显示，人口对数、前一期食品安全案件数量的系数均为正，并且至少在5%的水平上是显著的。人均GDP对数的系数均为负，在不加入人口变量、选择财政分权度的收入指标(decrev)或是财政自主度指标(decsr)进行回归时，其系数在5%的水平上是显著的，系数的符号符合理论上的预期。而本文所关注的财政分权度的三个指标的系数均为正，在0.1%的水平上都是显著的。而在同时加入人口和人均GDP时，财政分权度的收入指标也仍然显著。总言之，在控制其他因素影响的条件下，财政分权度越高，地方食品监管部门所查出的食品违规案件数量也越多，这表明，财政分权度与食品安全监管努力程度正相关。这个结果支持了假设1b的预测。

表2 财政分权度对食品案件数量的影响负二项回归结果

注：括号中数据为稳健标准误，*表示p < 0.05,**表示p < 0.01,***表示p < 0.001。

表3列示了采用混合回归并选择聚类稳健标准误的方法时，财政分权度对地方食品违规处罚行为的影响检验结果。表3的(1)—(6)列分别为采用不同的财政分权度指标以及是否加入人均GDP这一控制变量的结果。回归结果显示，食品安全案件的平均案值、人口对数、当期食品安全案件数量的系数均为正，并且除了第(3)列，这些系数均在统计上显著。人均GDP对数的系数为正，但在这里是不显著的。表3的第(1)、(2)、(3)列，财政分权度的三个指标(收入指标、支出指标和财政自主度指标)的系数均为正，而只有财政自主度指标在5%的水平上显著。总言之，在控制其他因素影响的条件下，财政分权度越高，食品违规处罚总金额也越高，这表明财政分权度对地方食品违规处罚的激励产生了影响，使监管激励发生扭曲。这个结果与假设2的预测是一致的。

表3 采用混合回归检验财政分权度对食品违规处罚的影响回归结果

注：括号中数据为稳健标准误，*表示p < 0.05，**表示p < 0.01，***表示p < 0.001。

四、结论与政策建议

本文基于31个省级流通领域的食品案件数量及违规处罚金额的数据，采用负二项回归等方法实证检验了财政分权度分别对地方食品监管及违规处罚模式的影响。结果发现，在控制人口、人均GDP与地方食品安全水平的滞后影响等因素的条件下，财政分权度与食品案件数量显著正相关，同时，财政自主度与食品违规处罚金额也显著正相关。这表明，财政分权制度背景下，地方食品安全监管部门对罚款收入的偏好可能致使监管者并不是基于安全关注而提高食品案件的监管努力，进而导致违规处罚的激励发生扭曲。

财政分权度与食品安全案件正相关的结果，可以从两个方面进行解释。一方面，这具有积极意义，这表明财政分权度对食品安全监管存在积极影响。另一方面，由于排除其他控制变量的影响后，财政自主度仍与违规处罚金额正相关，这个结果体现出财政自主度对于安全监管的消极影响。

基于这些发现，由于目前关于食品安全处罚的法律法规对不同案值的罚款规定一般存在一个自由幅度，这使地方食品监管部门拥有选择处罚程度的自由权。虽然较高的处罚程度对于违规具有威慑作用，但在控制其他因素影响的情况下，财政分权对处罚金额的影响仍然显著，这与梁若冰[24]关于财政分权度对地方政府纵容土地违法行为的发现是一致的。因此，这个结果需要在对监管部门的监督机制设计中予以重视。

本文的结论对于食品安全规制机制设计，尤其是如何对规制机构进行监管这方面的规制机制设计(如对规制者的考核与激励机制)及行政体制改革具有一定的理论指导意义。例如，对于违规处罚激励的矫正，可以通过对地方政府考核评价指标体系中提高对安全监管方面效果的权重，同时适度降低GDP的权重，进而提高地方政府对安全的关注。此外，顶层监管部门也应该在考核评价体系中多关注地方食品安全监管部门对食品违规行为的处罚实践，加强对地方政府对违规处罚的监督，并确保处罚行为与标准的规范性以及省际间的一致性，尤其是在食品安全的跨区域案件大量存在与不断增多的情况下。

本文的局限性与不足主要体现在，由于数据的可获得性，样本量较小，数据时间跨度仅有3年，因而在实证分析中不能应用长面板数据的计量方法。

[1] 王文剑,仉建涛,覃成林. 财政分权、地方政府竞争与FDI的增长效应[J]. 管理世界,2007,(3): 9-21.

[2] 尹振东. 垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择[J]. 经济研究,2011,(4): 41-54.

[3] 朱淀,蔡杰,王红纱. 消费者食品安全信息需求与支付意愿研究——基于可追溯猪肉不同层次安全信息的BDM机制研究[J]. 公共管理学报,2013,(3): 129-143.

[4] 周应恒,彭晓佳. 江苏省城市消费者对食品安全支付意愿的实证研究——以低残留青菜为例[J]. 经济学(季刊),2006,(4):1319-1342.

[5] 周应恒,霍丽,彭晓佳. 食品安全: 消费者态度、购买意愿及信息的影响——对南京市超市消费者的调查分析[J]. 中国农村经济,2004,(11):53-80.

[6] 陈雨生,房瑞景,尹世久,等. 超市参与食品安全追溯体系的意愿及其影响因素——基于有序 Logistic 模型的实证分析[J]. 中国农村经济,2014，(12):41-50.

[7] 张红霞,安玉发. 食品生产企业食品安全风险来源及防范策略——基于食品安全事件的内容分析[J].经济问题,2013,(5):73-76.

[8] 施晟,周德翼,汪普庆. 食品安全可追踪系统的信息传递效率及政府治理策略研究[J]. 农业经济问题,2008,(5):21-27.

[9] 赖诗攀. 权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职: 争论与检验[J]. 公共行政评论,2014,(11):122-142.

[10] 王耀忠. 食品安全监管的横向和纵向配置——食品安全监管的国际比较与启示[J]. 中国工业经济,2005,(12):64-70.

[11] 王志刚,李腾飞,韩剑龙. 食品安全规制对生产成本的影响——基于全国 334 家加工企业的实证分析[J]. 农业技术经济,2012, (11):57-68.

[12] 倪国华,郑风田. 媒体监管的交易成本对食品安全监管效率的影响——一个制度体系模型及其均衡分析[J]. 经济学(季刊),2014,(1):559-582.

[13] 李军林,姚东旻,李三希,等. 分头监管还是合并监管: 食品安全中的组织经济学[J]. 世界经济,2014,(10):165-192.

[14] 贾智莲,卢洪友. 财政分权与教育及民生类公共品供给的有效性——基于中国省级面板数据的实证分析[J]. 数量经济技术经济研究,2010,(6):139-150.

[15] 傅勇. 财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给[J]. 经济研究,2010,(8):4-15.

[16] 罗伟卿. 财政分权是否影响了公共教育供给——基于理论模型与地级面板数据的研究[J]. 财经研究,2010,(11):39-50.

[17] 丁菊红,邓可斌. 政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权[J]. 经济研究,2008,(7):78-89.

[18] 高琳. 分权与民生: 财政自主权影响公共服务满意度的经验研究[J]. 经济研究,2012,(7):86-98.

[19] 卢洪友,卢盛峰,陈思霞. “中国式财政分权”促进了基本公共服务发展吗？[J]. 财贸研究,2012,(6):1-7.

[20] Loureiro, L.M. Liability and Food Safety Provision: Empirical Evidence from the US[J].International Review of Law and Economics，2008, 28 (3): 204-211.

[21] Oates, W.E. Toward a Second Generation Theory of Fiscal Federalism[J].International Tax and Public Finance, 2005, 12 (4) :349-373.

[22] 刘晓路. 财政分权与经济增长：第二代财政分权理论[J]. 财贸经济,2007,(3):47-53.

[23] Tiebout, C.M. A Pure Theory of Local Expenditure[J].Journal of Political Economy，1956, 64 (5): 416-424.

[24] 梁若冰. 财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法[J]. 经济学(季刊),2009,(10): 283-306.

[25] 陈刚,李树,余劲松. 援助之手还是攫取之手?——关于中国式分权的一个假说及其验证[J]. 南方经济,2009,(7): 3-15.

[26] Qian，Y.,Roland，G. Federalism and the Soft Budget Constraint [J]. The American Economic Review, 1998, 88 (5): 1143-1162.

[27] Cai，H., Treisman，D. Does Competition for Capital Discipline Governments? Decentralization, Globalization, and Public Policy [J] . The American Economic Review, 2005, 95 (3): 817- 830.

[28] 陈硕,高琳. 央地关系：财政分权度量及作用机制再评估[J]. 管理世界,2012,(6):43-59.

(责任编辑：韩淑丽)

2017-01-16

辽宁省社会科学规划基金项目“集权—分权模式与地方政府监督激励：食品安全监管机制优化研究”(L13DGL036)

高 玥 (1979-)，女，辽宁沈阳人，助理研究员，博士，主要从事食品安全规制研究。E-mail：emmagy@hotmail.com

F810；F062.9

A

1008-4096(2017)03-0074-06