我国医养结合养老模式相关政策梳理

窦伟洁，温 楠，宋 燕，韩志琰，宋奎勐，甄天民

(山东省医学科学院医药卫生科技信息研究所/山东省卫生服务与管理创新软科学研究基地，山东 济南 250062)



•养老与老年保健•

我国医养结合养老模式相关政策梳理

窦伟洁，温 楠，宋 燕，韩志琰，宋奎勐，甄天民

(山东省医学科学院医药卫生科技信息研究所/山东省卫生服务与管理创新软科学研究基地，山东 济南 250062)

随着中国老龄化进程的加速，老年人的养老、医疗护理等问题日益凸显，而我国养老与医疗相对比较独立，实现养老与医疗的融合(医养结合)势在必行。笔者系统梳理了2006年到2016年间中国医养结合相关政策，并做简要分析，以期对我国医养结合探索提供政策参考。

医养结合；养老模式；政策

国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或者65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家和地区进入老龄化的标准。按照此标准，我国大约从2000年已开始进入老龄化社会。据中国老龄事业发展报告(2013)指出，2012年我国老年人口数量达1.94亿，老龄化水平达14.3%。2013年老年人口达2.02亿，老龄化水平达14.8%。根据民政部数据显示，截至2014年底，我国60岁及以上的老年人口有2.124亿，占总人口的15.5%，2020年预计将达到2.43亿，2025年将超过3亿[1]。老年人群是社会的特殊群体，各种疾病特别是慢性病等威胁老年人的身心健康，由此导致了众多失能老年人。老年人口数量的持续增长，老年人的养老、医疗和护理问题日益突出。现行的养老服务已经不能满足老年人群的医疗需求，实现养老和医疗的结合势在必行。

本文系统梳理了2006年-2016年，我国医养结合的相关政策，以期对我国医养结合探索提供政策参考。

1 “医养结合”养老模式内涵

“医养结合”可视为“整合照料”(integrated care for elders)的一个子概念，是在重新审视养老服务内容间的关系之后，强调老年照顾中的医疗和照护两个方面，并将医疗放在更加重要的地位[2]。但“医养结合”养老模式并不是简单的养老加医疗。

就其服务对象来说，“医养结合”面向的服务对象重点是失能和半失能老年人群，主要包括患有慢性病的老年人、大病康复的老年人、本身有残疾的老年人等[3]。其服务内容区别于传统的单纯为老年人提供基本生活需求的养老服务。“医养结合”养老模式既包括传统的生活护理服务、精神心理服务、老年文化服务，还包括了健康咨询、健康检查、疾病治疗和护理、大病康复等在内的多项医疗健康相关服务[4]。而对于提供“医养结合”的主体，可以是灵活多样化的，对传统的居家养老可以选择上门康复、护理以及生活照料；对于社区养老，可以在为老年人提供休闲娱乐、餐饮服务等的基础上，增加医疗康复相关设施和服务；对于机构养老，可以在原来的养老机构基础上，增设医疗护理部门，或者依托当地医院，采取合作方式引入医疗服务机构[5]，为老年人提供专业的医疗康复服务。同时鼓励部分中小医疗机构转型为养老机构，内设养老机构，实现医疗和养老的相互融合。

2 “医养结合”养老相关政策梳理

2.1 政策回顾

随着老龄化趋势加剧，老年群体多层次、多样化的健康需求日益突出，使得养老和医疗的融合迫在眉睫，国家审时度势，积极应对，出台了系列政策，现就2006年以来我国涉及“医养结合”的相关政策进行回顾和梳理，见表1。

2.2 梳理分析

相关数据显示，2006年我国65岁及以上老年人口突破1亿，老年人口的剧增，对养老服务提出了新的挑战。因此，国家适时提出养老服务机构“开展护理、康复及医疗服务”。2011年《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》的发布，可以看作是“医养结合”的前奏，为后续政策的开展奠定了基础。

表1 医养结合政策一览表

2.2.1 医养结合政策正式落地

2013年，国发〔2013〕35号文件的发布，标志着我国养老服务业开始进入新的模式。该文件堪称是我国养老服务业发展史上的里程碑式文件[6]。同月，国务院又发布40号文件，两个文件的发布，将“医养结合”正式纳入国家层面的指导和管理。35号文件可以看作是我国医养结合政策的原点，而40号文件是对35号文件的合理补充和完善。两个文件特别强调的是机构养老层面的医养结合，无论是在养老机构增设医疗服务，或是医疗机构发展老年病房，还是两者的有机结合，都是从我国实际情况出发，有着政府和市场的可操作性。

2.2.2 医养结合政策实施探索

2014年的两个文件则旨在落实2013年国务院发布的35号和40号文件。其中，《关于组织开展面向养老机构的远程医疗政策试点工作的通知》试将远程医疗为突破口，推动医疗和养老服务的融合发展。通过远程医疗可以降低养老服务机构的医疗时间和成本，合理的解决没有医疗保障的养老机构病人接受医疗存在障碍的情况。后一个文件从健康与养老服务工程出发，强调建设“为失能、半失能老人提供生活照料、健康护理、康复娱乐等服务的老年养护院等专业养老服务设施，具备餐饮、清洁卫生、文化娱乐等服务的养老院和医养结合服务设施”的养老服务体系。

2.2.3 医养结合政策全面深化

2015年度发布的相关政策文件，是对“医养结合”的全面部署，民发33号文件从市场资源配置和政府层面，提出全面推进医养结合。国办发14号文件，进一步强调医疗机构与养老机构的合作，是对2013年40号文件的继续深入贯彻。国办发87号文件是继35和40号文件之后的对医养结合的全面细致部署，为医养结合确定了大政方针，为下一步推进社会养老服务体系指明了方向。

2.2.4 医养结合政策落地实施

2016年，在继续深入贯彻落实84号文件的基础上，医养结合政策密集发布。这一年，从保障政策审批到确定试点单位，再到健全合作机制，医养结合政策不断完善，实践也在摸索中展开，中国医养结合之路正式开启。

3 医养结合实施现状

随着国家政策的相继出台，2016年全国多个省市根据自己的情况出台医养结合实施意见或者方案，积极推动医养结合发展。笔者所在的山东省先后出台了《养老服务业转型升级实施方案》和《加快推进医养结合工作的实施意见》，对推进医养结合养老机构的发展起到了促进作用。实施多项措施，支持医养结合：专项资金支持机构运营建设；将养老设施建设用地纳入城乡土地利用总体规划和年度用地计划；优先扶持和重点保障医养结合型养老设施建设等，并表示2017年新增养老床位6万个，特别是着眼于失能老年人护理需求，优先发展医养结合型养老床位。

山东省积极推动医疗卫生事业和养老服务业融合发展，各地都在积极探索医养结合机构新模式：济南市采取由政府建设、委托有实力的医疗卫生机构进行管理的运营模式，建设一批医养结合服务综合体；青岛市于2012年成为全国首个颁布实施护理保险的城市，借助医疗保险平台，以“医养结合”养老护理机构、社区医疗机构为主要载体，开展居家、社区和养老机构医疗护理[5，7]，得到了认可；滨州市采取医院直接进驻养老机构。尽管如此，山东省医养结合还是存在诸多问题，山东省民政厅2016年统计数据显示，全省3127家养老机构中，内设医疗机构的仅有190家，医养结合型养老机构供不应求。另外，各主管部门沟通和管理衔接不畅，医保无法结算等问题都是制约医养结合发展的瓶颈。

纵观全国来看，《2016年中国统计年鉴》显示，截至2015年，全国共有养老服务机构3万余个，而65岁以上人群数量为14,386万人，占总人口的比重达10.5%[8]。面对这一庞大的需求群体，医养结合供给还是明显不足，同时也存在很多问题。一是管理机制不完善，管理部门划分不明确[9]。养老服务业属于民政部门管理，与医疗卫生隶属不同的部门，对于医养结合型的医疗机构的管理需要多部门合理分工，因此明确各自职责是关键。二是资金、土地等保障力度不够[3，10]。医养结合型的养老机构标准高，相应的需要高投入、高保障，收费相对也较高，仅凭政府筹资，处境相对困难。另外，对于建设用地等层面的国家政策虽然已经相当透彻，但实际操作中还需要各部门积极配合。三是人员短缺问题。医护型的养老机构需要更多专业的医护人员，应当加强相应人才的培养，并提高人员的福利待遇，从而提高其积极性，更好的为老年人提供服务。

4 结语

推进医养结合，是统筹利用卫生和养老服务资源，促进两者发展的重大战略举措，更是满足老年人多样化养老服务需求的实事；推进医养结合，是全面建成小康社会的基础工程，是积极应对人口老龄化的长久之计，也是实现健康老龄化的重要途径。因此，做好医养结合工作意义重大。从2006年开始提及医养结合，到2016年全面铺开，医养结合性质的养老机构在各地陆续兴起，这是未来不可逆转的趋势走向，我们相信在国家政策的正确引导下，医养结合工作会取得老百姓看得见的实效。

[1] 马丽丽，陈 娜，汤少梁.医养结合养老机构养老服务发展政策研究[J].医学与社会，2016，29(4)：40-43.

[2] 袁晓航.“医养结合”机构养老模式创新研究[D].杭州：浙江大学，2013.

[3] 黄佳豪，孟 昉.“医养结合”养老模式的必要性、困境与对策[J].中国卫生政策研究，2014，7(6)：63-68.

[4] 张 旭.医养结合养老模式研究[J].赤峰学院学报，2014，35(3)：102-104.

[5] 李 杰.青岛“医养结合”养老模式问题研究[J].中国人力资源开发，2014，(18)：74-80.

[6] 北京师范大学中国公益研究院.中国医养结合政策发展历程[J].社会福利，2016，(1)：23-24.

[7] 王 赟，曹 勇，唐立岷，等.青岛市“医养结合”养老模式探索[J].卫生软科学，2015，29(2)：72-73.

[8] 国家统计局.2016年中国统计年鉴[EB/OL].(2017-12-26).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.

[9] 吴 侃，钱佳慧，罗会强，等.我国“医养结合”养老模式构建现状及存在问题探讨[J].现代预防医学，2016，43(10)：1805-1809.

[10] 於军兰，周文萍，张 杰，等.黄石市医养结合养老服务现状分析[J].护理研究，2015，29(3)：1079-1081.

(本文编辑：邹 钰)

Elaborating related policies about China’s medical-nursing pension mode

DOU Wei-jie， WEN-Nan， SONG Yan， HAN Zhi-yan， SONG Kui-meng， ZHEN Tian-min

(ShandongMedicineHealthscientificandtechnologicalInformationinstituteofShandongMedicalSciencesAcademy/ShandongHealthServiceandManagementInnovationSoftScienceResearchBase，JinanShandong250062，China)

With speeding of aging process in China. The problem of the aged’ pension and medical nursing have gradually become a heated issue. But the pension and medical are relative independence in our country. It is imperative that to combine pension and medical. The author elaborates relevant policy of medical-nursing combination from 2006 to 2016， and briefly analyzes it. Hoping to provide policy reference for exploring medical-nursing combination in our country.

medical-nursing combined， pension mode， policy

2017- 12- 21

10.3969/j.issn.1003-2800.2017.06.005

山东省医学科学院医药卫生科技创新工程；山东省医科院项目：山东省医养结合养老模式探索研究(2014-57)

窦伟洁(1986-)，女，山东平度人，研究生，研究实习员，主要从事卫生政策方面的研究。

甄天民(1963-)，男，山东聊城人，研究生，研究员，主要从事卫生政策方面的研究。

R197

A

1003-2800(2017)06-0019-04