产业导向目录对产业结构优化的作用分析

李汉宗

摘 要：为加快转变经济发展方式，推动产业结构调整和优化升级，完善和发展现代产业体系，我国于2005年建立产业导向目录，2011年和2013年又分别进行了两次调整完善。产业导向目录的构建，明确了鼓励、限制、禁止发展的产业方向，着力发展具有国际竞争力和高附加值的产业，重点布局新兴产业和现代服务业，有利于促进产业结构优化和调整升级，逐步形成以高端化、集群化、集约化和生态化为特征，以高新技术为核心、先进制造为基础、现代服务业为延伸配套的梯次型产业体系，提高核心竞争力。

关键词：产业结构 产业导向 目录调整 限制

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）07（c）-132-03

当前，世界经济在深度调整中曲折复苏，新一轮科技革命蓄势待发，以信息技术为核心的新技术得到广泛采用，引领产业结构向技术、知识、服务密集的方向升级；以放松管制、强化竞争、要素流动自由化为特征的制度创新，扩大了产业发展和全球转移的空间；可持续发展理念深入人心，对产业结构调整提出更高的社会责任要求。

传统产业产能过剩已经成为我国经济运行中突出矛盾和诸多问题的内在原因。近年来，我国政府高度重视解决产能过剩问题，对供给绝对过剩和结构性过剩的传统产业采取不同的政策措施。针对于供给绝对过剩的传统行业加大淘汰力度，2013年国务院出台《国务院关于化解过剩产能矛盾的指导意见》，明确提出重点治理钢铁、水泥、玻璃、电解铝等传统行业。对于供给结构性过剩的传统行业，需要加快产业升级，挖掘有效需求。

在全球产业结构深刻调整的大背景下，及时构建完善产业导向目录，是顺应科技发展和产业变革趋势的必然要求，对于巩固发展优势、转变发展方式、抢占未来发展制高点具有重要的战略意义。

1 国外产业结构调整的做法

基于引领未来和提升国家竞争力的重大意义，主要国家将产业变革提升到国家战略高度，发展重点聚焦于信息技术、生物技术、新能源、新材料等成长潜力大、综合效益好的产业领域，制定了明确的发展规划与目标，并出台相关政策措施，加速产业变革。

1.1 美国

美国于2009年和2011年两度发布《国家创新战略》，核心理念是构筑创新的金字塔，催化国家优先领域突破；推行研发税收抵扣政策，改革知识产权制度，激励企业家创新，构筑开放竞争市场，以促进市场导向的创新；培育具备21世纪知识和技能的人才，加强并扩大在基础研究上的领先地位，创建领先的物质基础设施，发展先进的信息技术生态系统，以构筑美国创新的基石。

2015年10月，美国国家经济委员会与科技政策办公室联合发布《国家创新战略2015》报告，继2011年之后，再次对美国国家经济委员会与科技政策办公室在2009年联合发布的《美国创新战略》进行了更新。新战略将通过继续投资于美国的创新基础、刺激私营部门创新、鼓励个人创新三大创新要素，推动创造高质量就业及持久的经济增长、刺激国家优先领域取得突破、为人民提供创新型政府三大战略计划来促进美国创新经济发展。新战略着重刺激精准医学、神经科学、医疗保健、先进车辆、智慧城市、清洁能源、教育技术、空间技术及高性能计算技术等国家优先领域取得突破。

1.2 欧盟

欧盟于2014年启动了新的科研框架计划——“地平线2020”。根据该计划，欧盟进一步加大科研投入力度，更强调基础科学的研究；在人类面临的共同挑战方面，“地平线2020”涉及应对气候变化、“綠色”交通、可再生能源、食品安全、老龄化等领域；在产业应用技术方面，涵盖信息技术、新材料技术、生物技术和空间技术等领域的研发。

英国于2014年12月发布了新的《科学与创新增长规划》，提出继续支持大数据和高能效计算、卫星和空间技术的商业应用、机器人和自动化系统、合成生物学、再生医学、农业科技、先进材料与纳米技术、能源及其存储8大战略性科技和产业领域的科技创新，保证国家的经济增长目标。

德国联邦内阁于2014年9月通过了新的《高技术战略》，旨在通过将好的创意迅速转化为具体创新来加强德国的增长与繁荣，保持德国在全球科技和经济竞争中的领先地位。该战略将技术创新与社会需求相结合，将创新概念扩展到社会创新，并以此为基础确定了包括数字经济与社会、可持续经济和能源、创新工作环境、健康生活、智能交通以及公民安全6个优先重点领域。

法国于2015年3月发布国家科研战略《法国—欧洲2020》，确定了应对10大社会挑战的优先科研方向，提出5大主题行动计划，旨在保障法国世界一流科研大国的地位，应对法国当前面临的科学、技术、环境与社会挑战。10大优先科研方向：资源节约与应对环境变化，清洁、安全与高效能源，工业振兴，生命健康，食品安全与应对人口挑战，可持续交通与城市体系，建设信息与通讯社会，创新型、适应型和谐社会，欧洲空间开发，以及保障公民安全。5大主题行动计划涉及大数据、气候变化和地球观测、系统生物学、生命健康、人类行为学等研究方向。

1.3 日本

为强化日本的国际竞争力并实现可持续发展，日本实施特色发展战略，积极创造新的价值，以率先引领变革时代。2013年日本启动了“颠覆性技术研究计划”，主要研究主题涉及资源利用、能源节约，信息社会、居住环境和应对自然灾害等方面。该计划对日本经济社会产生重大影响，对创新活动的组织模式带来重要变革。

2016年1月，日本内阁发布了“第五期科技基本计划”（2016年～2020年），明确指出要实现领先世界的“超智能社会”，即深入推进ICT发展，实现生产、流通、销售、交通、健康、医疗、金融、公共服务等广泛领域的产业结构变革，引发人们工作方式与生活方式的变化；加强对网络空间中信息流通、处理、储备的相关技术的积累和创新，创造具备新价值的核心优势基础技术，包括机器人技术、传感器技术、纳米技术、测量技术等。同时，“第五期科技基本计划”还指出了需要率先解决的经济社会问题，包括能源保障、粮食安全、先进医疗、海洋科学和航空航天等领域。

1.4 韩国

2013年12月，韩国发布“第六次产业技术创新计划（2014——2018）”，今后5年将为该计划投资17.8万亿韩元（约1010亿元人民币）。该计划提出了摆脱现有模仿发达国家的模式，在创意产业、材料零部件产业、系统产业、能源产业实施13个大型交叉研究项目。2014年4月，韩国通过了“国家重点科学技术战略路线图”，描绘了未来10年以下5大领域共30项技术的发展蓝图：（1）以信息技术为基础的新兴产业领域：包括信息安全、大数据、下一代半导体、智能汽车等8项技术；（2）未来成长动力领域：包括生物能源、医疗设备、服务机器人、高附加值船舶、下一代能源储存设备、下一代材料等7项技术；（3）环境领域：包括减少温室气体排放、环境综合监测与管理、污染控制与治理、智能生态建筑、废物利用等6项技术；（4）健康与长寿领域：包括定制型新药开发、干细胞、远程医疗保健服务等5项技术；（5）社会保障领域：包括遗传应用技术、自然灾害监测、预测与应对技术等4项技术。

1.5 其他国家

俄罗斯、巴西、印度等新兴经济体采取重点赶超战略，立足本国优势和特殊资源禀赋，力图在新兴产业竞争中抢占一席之地。2015年10月，俄罗斯出台未来20年国家技术发展规划，即国家技术发展规划及实施路线图，遴选了未来20～25年具有市场发展潜力的9个主导产业，包括航空运输、汽车运输、海洋运输、能源、金融、食品、医疗、神经网络、安全等，并选择了未来20年俄罗斯将优先发展的相关技术群。

2014年1月，巴西工业开发署发布领域技术议程研究报告，报告分析了巴西未来15年的8大优先领域，即油气、航天、信息通信技术、化工、综合卫生产业、汽车、资本货物、可再生能源，以及这些领域中有望促进生产力提高的关键技术。在对8大优先领域研究的基础上提出，信息通信技术领域有74项技术、可再生化学品领域有85项新兴技术与上述8大优先领域发展密切关联。

2016年1月印度召开第103届“印度科学大会”，提出了发展清洁能源技术，解决城市规划问题（如建设生态环境、保护文化遗产、解决交通拥堵），发展建筑节能、废物废水的管理与回收、都市农业与生态、清洁城市空气等，保护和开发海洋，深化河流研究和推动生态恢复，充分开发传统知识，应对农业资源、生命健康领域的挑战。

2 我国构建产业导向目录的历程

当前和今后一个时期，全球科技和产业变革孕育新突破，新技术、新产品、新模式、新业态不断涌现，产业分工和利益格局正在深度调整；我国经济发展进入新常态，经济发展方式由规模速度型转向质量效率型集约增长，发展动力从要素投入转向创新驱动。面对国际产业技术新趋势及国内经济发展新常态，我国圍绕结构深度调整、振兴实体经济，通过构建产业导向目录，不断推进供给侧结构性改革，培育壮大新兴产业，重点发展先进制造业，加快发展现代服务业，改造提升传统产业，推动产业结构加速向中高端迈进。

产业结构调整指导目录是政府引导产业结构调整和转型升级的基础性、指导性、规范性文件，是国家或地区产业政策的具体体现，并根据经济社会发展阶段特征的变化、发展理念的演化、发展目标和方式的调整进行适时修订。目前，国家制定出台了多种类型的产业导向目录，如《产业结构调整指导目录》《外商投资产业指导目录》《西部地区鼓励类产业目录》《中西部地区外商投资优势产业目录》等，在宏观上对全国各类型产业进行控制和引导。许多省、市级政府部门根据国家产业导向目录，结合自身产业发展实际，制定出台了各具特色的地方性产业导向目录，如《珠江三角洲地区产业结构调整优化和产业导向目录》《广东省主体功能区产业发展指导目录》《北京市新增产业的禁止和限制目录》《湖南省产业园区主导产业指导目录》《山东省海洋产业发展指导目录》《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录》等。

自2005年我国建立产业导向目录以来，于2011年和2013年又分别进行了两次修订。

2.1 产业结构调整指导目录（2005年本）

随着我国经济体制的转型，为推进经济结构调整，国务院于1989年颁发了《关于当前产业政策要点的决定》，并在文件后附有一份《当前产业发展序列目录》，这是我国首次制定的产业目录。随着我国加入世贸组织，产业发展进入高速发展期，根据产业结构调整的需要，2005年，国务院出台《促进产业结构调整暂行规定》，同时《产业结构调整指导目录（2005年本）》成为指导我国产业结构调整的重要规范性文件，并作为有关优惠政策的制定依据。本版目录是我国国家层面的首个产业结构调整指导目录，将产业结构分为鼓励类、限制类、淘汰类3大类型，而且成为了我国各级政府产业导向目录的基本分类标准。

2.2 产业结构调整指导目录（2011年本）

为加快转变经济发展方式，推动产业结构调整和优化升级，完善和发展现代产业体系，2011年国家发改委会同国务院有关部门对《产业结构调整指导目录（2005年本）》进行了修订，形成了《产业结构调整指导目录（2011年本）》。

本版产业结构调整指导目录是对上版产业结构调整指导目录的继承和发展，既维持了2005年分类不变，仍分为鼓励类、限制类和淘汰类，同时又与时俱进，在以下5个方面作出新突破：一是更加强调培育发展战略性新兴产业；二是鼓励服务业的政策内容比重显著增大；三是有色金属、钢铁、化工等重工业鼓励类项目大大减少；四是新能源成为政策倾斜的对象；五是节能减排政策更加集中。

2.3 产业结构调整产业导向目录（2011年本）（2013年修订）

为更好地适应转变经济发展方式的需要，2013年国家发改委会同国务院有关部门对《产业结构调整指导目录（2011年本）》有关条目进行了调整，形成了《产业结构调整产业导向目录（2011年本）（2013年修订）》。

与产业结构调整产业导向目录（2011年本）相比较， 2013年修订本指导目录有以下几个特点：一是细化条目内容，对条目内容进行了较大程度的细化，具体到产品、规格和技术参数，明确支持发展的重点；二是提高技术要求，对大部分鼓励类别条目，较大幅度地提高了规格参数的要求，对部分限制类和淘汰类条目，也提高了规格参数要求；三是扩大覆盖范围，修订后的条目，涵盖了电工、机床、仪器仪表、通用机械、农机、重型机械、石化机械、内燃机、液气密、模具、轴承、通用零部件、塑料机械、环保机械、印刷机械、食品包装机械、工程机械、文化办公、制冷、城市轨道交通，以及铸造、锻造等机械工业各个行业，覆盖更加全面。

从国家产业导向目录的调整历程来看，产业导向目录调整呈现出以下几点特征。

产业目录内容不断细化。从产业目录的发展趋势来看，产业目录条目更细化、更精确、更具有可操作性，模糊性标准和提法相对减少，具体到产品、规格和技术参数量化的指标增多。

产业目录的针对性不断加强。根据区域发展和产业升级需要，制定了倾斜性的区域、行业发展目录，产业导向重点从以产业结构调整为核心转向产业结构调整与产业布局引导并重。

产业导向性更加明确。随着产业结构的调整升级，产业目录的目标导向性越来越清晰明确，战略性新兴产业和现代服务业成为产业目录关注的主要内容和鼓励方向。

条目类型基本固定。各级政府制定的产业目录一般都采用产业发展分类指导政策，条目类型分为鼓励类、限制类和禁止类，不属于上述三类且符合有关法律、法规、规划和政策规定的，为允许发展类，不列入产业目录。

产业导向标准日益提高。从产业目录发展趋势来看，为提高资源节约集约利用水平和产业的发展能级，对产业导向标准和约束指标的重视程度不断提高，规模参数、用地门槛不断提升。

3 产业导向目录对产业结构优化的作用

产业导向目录是国家宏观调控的重要方式之一，承载着经济社会发展的导向性要求，用于引导和约束全社会投资，是政府实施对投资项目管理的重要手段，也是各部门制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据，对区域产业发展起到基础性引导和控制作用。产业导向目录的构建，明确了鼓励、限制、禁止发展的产业方向，着力发展具有国际竞争力和高附加值的产业，重点布局新兴产业和现代服务业，有利于促进产业结构优化和调整升级，逐步形成以高端化、集群化、集约化和生态化为特征，以高新技术为核心、先进制造为基础、现代服务业为延伸配套的梯次型产业体系，提高核心竞争力。产业导向目录对产业结构优化的作用具体表现在以下几个方面。

3.1 重塑产业发展新格局

产业导向目录一般采用产业发展分类指导政策，有利于明确鼓励、限制、禁止发展的产业方向，促进鼓励类产业发展壮大和规模聚集，引导限制类产业升级改造和有序退出，防止盲目投资和产能过剩行业低水平重复建设，有效控制禁止类产业发展，淘汰落后生产能力，最终有助于推动形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口资源环境相协调的产业发展格局。产业导向目录的构建，有利于充分发挥主体功能区的资源配套、区位优势，加速产业在空间上的布局，逐步形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范的区域空间开发格局，形成产业集群，发挥规模效益，强化区位竞争优势。

3.2 激励科技开发创新驱动

产业导向目录能够激励企业创新意识，促使企业积极进行创新研究，增加研发投入，开发和应用新工艺、新技术，淘汰落后技术，促进技术改造升级，提高劳动生产率，增加产业科技含量，加快创新驱动发展，进而推进经济结构优化升级、提高经济增长质量，科技含量高、经济效益好、生态关系和谐的产业在经济成分中占据主导地位，高附加值的产业成为经济发展的强大动力，拉动经济稳定快速增长。

3.3 提高市场资源配置效率

产业导向目录的构建有利于充分发挥市场的配置作用，提高资源配置效率，引导社会投资和其他资源投向效益高、生态关系和谐的鼓励发展领域，防止盲目投资和产能过剩行业低水平重复建设，淘汰和禁止落后生产能力，提高效率和投入产出比，促进社会经济增长。加强资源综合利用，降低对不可再生资源的依赖度，走新型化发展道路，大力发展循环经济，加速建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展。

3.4 推进绿色低碳循环发展

产业导向目录通过加强对限制类产业的管理和改造，对严重浪费资源、污染环境的落后工艺技术、装备和产品进行淘汰，有利于从源头上遏制粗放发展方式，防止高能耗、高水耗、高污染、低效率项目发展，提高资源利用效率，推进生态文明建设。通过鼓励绿色、低碳、循环、高附加值产业发展，有助于形成低投入高产出、低消耗少排放、能循环可持续的经济发展模式，提高可持续发展能力，促进经济发展与人口资源环境相协调，推动区域生态经济圈建设，推动生态文明建设，加快建成资源节约型、环境友好型社会。

参考文献

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