试行法定机构的可行性研究

孙西玲　王海光

法定机构作为一种组织机构模式是探索国家治理体系现代化、推动政府职能转变、深化事业单位改革、优化公共服务等方面的重要尝试，已逐步成为我国公共部门改革的重要参照模式之一。许多西方国家的法定机构已经发展的较为成熟，我国香港、佛山顺德、深圳前海等地开展了相关试点，并取得了一些经验和成效。但总的来说，目前法定机构的研究和认识还不够深入，而且缺乏理论支撑，运行机制和管理模式不够完善。为此，我们对法定机构从理论上进行梳理分析，对这一管理制度本身的问题以及潍坊市试行法定机构的可行性和实现形式进行了深入思考探讨。

一、法定机构的内涵、特点

（一）法定机构的概念

法定机构是指立法机构依据特定的法律、法规或规章设立的与政府决策部门相区别的，相对自主、独立运作，依法承担法律赋予的执行公共政策、进行公共管理、提供公务服务和发展经济职能，不列入行政机关序列，具有独立法人地位的公共机构。

（二）法定机构的特点

法定机构最大的优势是兼具企业经营和政府行业管理职能，具有一定的独立性，运作比政府部门更具弹性。

一是法定性。解决合法性是法定机构设立的基础条件。每个法定机构都有一个专门的法规或管理条例（“一法一机构”），规定机构的设立、变更和撤销，职责及与相关政府部门的关系边界，主要负责人产生办法和任免、经费来源、活动管理、监督机制等内容。

二是独立性。法定机构享有法定事权，在特定的法律规定框架下，拥有较大的管理、人事和财务自主权，依法自主办理有关业务，独立承担法律责任，不受政府机关及其他机构的干涉和制约。

三是专门性。法定机构一般为保障特定区域功能的实现，或推动某些专项事业而设立。通过法律和行政授权，赋予其专门的功能、任务、运作方式和管理模式。

四是灵活性。法定机构符合小规模、低成本、高效率的特点，通常实行类似于企业的管理方式，普遍建立法人治理结构，经费筹措、运营管理、用人机制、薪酬分配更加灵活。如经费来源，包括政府资助、向市场收取、自筹资金等多种形式。

（三）法定机构与其他组织的异同

1.法定机构与国有企业、事业单位的区别：

2.法定机构与购买服务、民间组织、国有企业的区别：

由此可以看出，作为社会治理体系中一个非政府组织形态，由法律授权和监管，市场化运作，以高度专业化的公共服务推动经济社会有序发展，其本质特征是政府职能的让渡和延伸。

法定机构具有与政府部门、事业单位、公司企业与民间组织皆有相似之处但又有所不同，这种属性也正是它们的优势所在，其作为一种特色鲜明的公共管理和公共服务组织形态，能够将上述各种组织形态的优势集中进来，尽可能地避免它们的缺陷，既给国家和公众提供优良的公共服务，同时又显现出很高的效率性、灵活性。

政府部门和传统事业单位承担了公共管理和服务中比较核心、基础和需要均衡提供的部分，而法定机构则以代理执行的方式履行政府职能中比较外层的、有一定针对性并且对灵活性要求较高的部分，用接近市场经营的方式实现这个目的，可较好地避免传统政府职能部门因程序、法规的约束性太强而造成的保守、迟缓、僵化以及针对性较差的瘤疾，满足公共服务的专业化、多样化需求。

二、国外法定机构的产生与发展

法定机构管理制度发源于20世纪中叶的英国。当时正值英国政府过多地干预社会经济生活，包办主要公共事务，对社会需求反应迟钝，运作效率较低，于是追求“小政府主义”的思潮开始抬头，政府部分职能社会化的构思产生，从而需要在政府行政系统之外重建一种管理架构，以承担政府转移的部分职能，纷纷设立法定机构来解决这些问题。20世纪70年代以来，欧美国家为了应对政府职能扩张、政府规模膨胀、公共事务激增、财政危机与信任危机以及民众需求多样化等挑战，公共机构得到了不断发展和完善。

在世界范围内，法定机构大致可以分为三大类：美国模式、英国模式和香港模式。美国模式的最大特点在于独立行政机构集立法、司法、行政三权于一身，问题在同一个机构中就能得到全面解决，避免机构间相互推诿、扯皮，办事效率大为提高。同时，三权集于一身，使得独立行政机构的权威性很高，监管性很强。以英国、新加坡为代表的英联邦国家的执行机构没有独立的地位，仍然隶属于政府的某个部门，受主管部门的领导，在重大项目、预算经费和人事任免等方面仍受主管部门的管理和约束。

三、国内推行法定机构情况

（一）香港模式

20世界60年代，受香港經济迅速发展和政府职能扩展趋势，香港法定机构大规模兴起。根据2012年数据，香港特区共有230个左右法定机构。按照组织形态分为“非政府部门公共机构”“公营公司”和“规管组织”三类；根据职能性质的不同，分为经营性法定机构和监管性法定机构两类；按财务安排的不同，可分为“受政府经常性资助”的法定机构和“按商业原则运作”的法定机构两类。香港的法定机构广泛渗透到经济社会的各个领域，如廉政公署、证券及期货事务监察委员会、贸易发展局、医院管理局、旅游发展局等等。

（二）深圳前海模式

2011年，深圳经济特区前海深港现代服务业合作区（简称前海合作区），依据深圳市地方性法规《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，设立了国内首个法定机构“前海管理局”，建立了包括“决策—前海开发建设领导小组、执行—前海管理局、监督—前海廉政监督局”在内的三方治理监督结构。前海管理局设11个处室，下设3家全资控股公司。这也是全国首个采取法定机构模式推动区域开发的开发区。

深圳前海合作区法定机构的主要特点是，通过建立“充分授权，封闭运作”的法定机构治理模式，积极探索“企业化政府”之路：企业化管理，市场化运作。前海管理局可以根据实际需要，以事设立机构，设立项目组，组建事业部，充分发挥市场的作用。前海管理局和局属公司200多名员工中，只有局长一人保留公务员身份，建立了有别于机关和事业单位的职位等级和薪酬序列，淡化行政色彩，实行同工同酬。这一运作模式有利于激活政府活力，弥补市场缺陷，大大提高行政效率。

（三）佛山顺德模式

2012年，佛山市顺德区借鉴新加坡、香港、深圳等地的先进经验和做法，尝试在社会创新、生产力促进、人才发展服务和文化艺术发展等领域开展法定机构试点工作。2012年8月，顺德区首批成立了社会创新中心、文化艺术发展中心、人才发展服务中心和产业服务创新中心四家法定机构，开创无立法权的地方人大利用宪法赋予的决定权为改革保驾护航的先河。2013年，顺德区成立城市更新发展中心，是顺德区第五个法定机构。

顺德区在法定机构内部建立理事会管理模式。理事会是决策和监督机构，人员由法定机构职责对应的主要政策部门、相关政策部门、服务对象等利益相关方代表组成，非政府部门代表应占所有理事的三分之二以上。管理层由行政负责人以及副职组成，行政负责人设1人，由政府聘任，对法定机构负责，政府有权对法定机构行政负责人进行问责。顺德区推行法定机构，促使政府精减机构、人员，在政府框架之外建立了更加自主、灵活、高效的执行主体。

四、潍坊市推进法定机构改革存在问题和难点分析

（一）法定机构之法的问题

法定机构与其他机构的最大区别是“一机构一立法”，那么，“法定机构”的“法”究竟为何法，是何层级的“法”？从广东省法定机构试点情况来看，目前主要是以政府规章的形式规定法定机构的职责任务、组织架构、管理运作和监督机制等事项。例如，深圳市已发布《前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》《南方科技大学管理暂行办法》等。由于深圳市人大及其常委会、深圳市政府既有地方性法规、规章的制定权，又有经济特区法规、规章的制定权，深圳市法定机构的立法模式在这一特定城市是没有特别障碍的。根据《立法法》规定，潍坊市可在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项有立法权，按照这种“一机构一立法”的原则，潍坊市在立法问题上存在一定的局限性。

（二）法定机构在新设单位还是在原有单位设立的问题

按照《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，我国今后不再新设承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位，法定机构作为事业单位改革的路径之一，在新设单位还是在原有单位设立，实践中存在争议和选择的困境。将新设机构设为法定机构，法定机构运行的历史负担少，改革补偿代价小，不存在新旧体制、机制的摩擦，也不会遇到“老人、新人”的管理难题；在现有机构中选择设立，法定机构运行的困难较多，法定机构内部人事管理实行双轨制，涉及现有人员身份、待遇、工作方式、职业前景等方面的突然改变，人们的心理和行为都难以适应，改革的补偿代价也比较大。

（三）法定机构与现行事业单位登记制度不衔接的问题

依据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，我国事业单位的设立、变更和注销需要核准登记。法定机构是我国行政体制改革、事业单位改革大背景下产生的一种新型公共组织，首先，可以肯定的是其需要登记，不经登记的法定机构不能开展任何活动，例如不能治印、不能申请开立银行账户等；其次，我国的法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四类。法定机构是个“舶来品”，我国现行法律并没有这一概念，因而法定机构不能以“法定机构法人”的名义登记，这是一对矛盾。

（四）法定机构的监管问题

法定机构是企业化的政府，既有政府部门的公共管理权力，又有企业灵活、创新、富有活力、追求效益、对顾客需要反应迅速的特点。但是，应该认识到，要达到这样的效果必须建立强而有效的监管体系，否则法定机构所具有的灵活性和弹性可能使它成为腐败的高发区。

五、推行法定机构改革的建议

（一）探索以省地方性法规授权的方式获取地方立法权限

潍坊市目前仅在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项有立法权，若超出以上领域立法，法律方面会面临一些障碍。对此，省人大及其常委会制定有关地方性法规或者相关决议，授权潍坊市法定机构设立方面定法权，比如，知识产权领域、教育管理服务领域等方面的立法权力。

（二）妥善处理好法定机构与政府部门的衔接问题

法定机构应该具有的行政执行权力应该通过法律授权和政府授权双重授权的方式获得，并通过立法的形式予以确认和固化。经过授权以后，政府各部门与法定机构不再有领导和指导关系，没有主管部门的法定机构原则应该只对领导小组负责。法定机构与上级政府部门的衔接也必须通过领导小组及其授权的机构来进行，这样可以减少政府各部门对法定机构的干涉，减少与各级政府部门的协调难度和工作量，保证法定机构各项工作的合法有序正常开展。同时应该明确经费管理的特殊性，只有财务的自主，才能促进法定机构更好地融入市场。

（三）坚持分类推进法定机构建设

法定机构发展应该注意“三分”。分种类——在总体法规的前提下，分类设计，分类支持，对不同类型提出不同要求。比如可分为纯公益类、有经营收益类等等。分阶段——主要指政府对法定机构的整体促进和财政支持两方面。整体促进可分前期、中期和后期，财政支持可分为常年的、一次性的和逐年递减的等方式。分专业——专业化要求是政府剥离权力给法定机构的意义所在，如果失去专业化的特征，法定机构就与行政机关没有太大的区别了。

（四）建立完善多层次的有效监管体系

按照法定机构灵活多样的特点，建全完善法紀、内部、人事、审计财务、社会“五位一体”的监管体系。以法的形式明确法定机构的职能范围，强化纪检监察部门对机构的全程监督，做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。组建内部审计机构，对法定机构的经营管理情况进行监管，强化内部监管。法定机构的高层管理人员通过委任的形式确定，强化组织人事监管，使其经营管理目标为中心大局服务。□作者单位：潍坊学院马列学院 山东省行政管理科学研究所 E：FQJ

关键词：法定机构 治理体系 事业单位改革