莱州市政府工作部门和事业单位机构编制跟踪评估调研报告

徐宝春

开展机构编制跟踪评估，是加强机构编制管理的重要环节。近几年来，莱州市通过开展机构编制评估，系统地剖析被评估部门内部与外部情况，对机构编制配置及执行情况进行全面评价和作出科学结论，为机构编制事项调整、深化行政管理体制改革和事业单位改革提供了重要决策依据，对促进政府职能转变、合理配置机构编制资源具有重要现实意义。

一、背景和依据

在我国，机构编制执行情况评估作为一种评估手段首次以法规条款形式出现于2007年5月国务院第486号令《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十四条“县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据”。2008年2月，党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》也明确提出要“建立科学合理的政府绩效评估体系和评估机制”。2008年上半年中央编办选择江苏、重庆、厦门和青岛4个省、市先行开展试点工作。在这一形势下，烟台市针对新设立事业单位的机构编制政策执行和机构职能履行情况开展评估方面的研究，出台了《烟台市机构编制评估工作总体意见》和《烟台市新设机构跟踪评估实施意见》，在推动机构编制评估工作方面进行探索。近几年来，莱州市编办根据烟台市编办总体部署，认真总结前期机构编制评估的经验，大胆探索政府工作部门和新设事业单位机构编制跟踪评估，不断创新机构编制评估方式方法，完善评估体系，有效地推进了机构编制规范化、法制化和精细化管理，促进了政府部门提速增效和事业机构提升公共服务效能。

二、主要做法和成效

（一）针对不同类型机构，评估重点上各有侧重。落实省编办“五年内要将所有政府工作部门评估一遍”的安排部署，丰富评估手段，优化评估流程，积极推进政府部门履职评估。先后完成了审计局、商务局等26个部门机构编制管理和履职情况评估工作。对政府工作部门的跟踪评估主要侧重于各部门职能配置、机构编制执行情况及履行职责情况及成效，评估结果作为部门“三定”修订和机构编制调整的重要依据。今年刚启动的对近两年新设立事业单位的跟踪评估则主要侧重于机构启动情况、职责履行情况及公益服务情况，对不能正常启动开展工作的，撤销单位建制；对不能履行全部职能的，相应核减编制。

（二）着眼于评估效果，在手段和体系上不断丰富完善。评估分单位自查、实地督查两阶段。实地评估督查主要采取听取单位主要负责人的汇报、实地查看相关资料和召开座谈会的方式进行。在上级要求的基础上，进一步创新完善评估内容，重点加大了量化评估，细化了外部评估，一方面，将评估表由2类增加到8类，将自我评估、外部评估的二级指标具体量化到“三定”规定中每项职责上，同时增加了部门基本情况表、人员情况表、借调人员表、工作创新表、解决社会热点难点表等，可直观地反映机构设置人员编制与职责适宜度、人员配备到位度与结构合理度、人员岗位适应度、工作创新成效度、社会满意度等分指标。另一方面，有针对性地走访了服务对象、人大代表与政协委员。共走访人大代表、政协委员、部门服务及监管对象155人次，发放部门履职情况调查问卷600多份，书面征求意见建议40余条。

（三）根据不同阶段改革要求，做好结合文章。2017年，结合事业单位分类改革，将公益类事业单位全部纳入机构编制跟踪评估范围，计划用五年时间将全市所有公益类事业单位评估一遍；对市体育发展中心、市文化中心管理处等近两年新设事业单位的机构编制管理情况进行了专项督查评估，并与事业单位绩效考核有效衔接，形成监管叠加效应；同时，将行政审批规范化建设情况、行政审批事项事中事后监管情况及“四张清单”公布与执行情况等行政审批制度改革相关内容纳入评估指标体系，丰富完善了评估指标体系。

评估成效主要体现在三个方面：一是丰富了机构编制管理的手段。机构编制评估工作，是在机构编制实名制管理、机构编制监督检查基础上，又一条加强机构编制精细化管理的有效手段。各部门特别是被评估部门对机构编制评估都比较重视，将之看作反映本部门工作成效的途径之一，将之作为检验本部门内部运转情况及履职效能等情况的试金石与检验器。二是凝聚了机构编制管理的合力。走访的人大代表、政协委员与部门服务对象对被评估部门的职能履行情况、取得的工作成效及存在的問题都能畅所欲言、建言献策，并对机构编制工作提出合理化的意见建议，社会反响比较好，这在一定程度上促进了机构编制管理的科学化。三是增强了机构编制部门的权威性。被评估部门（单位）充分认识了机构编制法制化的意义，并对评估过程中发现的问题积极进行整改，对推动全市经济社会发展起到了积极的作用。

三、存在问题及原因分析

（一）思想认识上重视程度不够。对机构编制跟踪评估作为政府绩效评估重要途径的认识不足，评估意识尚未深入人心。一些评估对象为维护自身或部门的既得利益，总想在增设机构、增人增编、增职数、提升机构规格等方面打主意，很少有单位主动提出精简机构、减少编制的要求。不能辩证地看待评估的优缺点。任何制度都不是万能的，机构编制执行情况评估制度也是一样。通常情况下，人们总希望评估“一评就灵”，而现实中，机构编制管理往往遇到各方面的阻力，理想与现实的矛盾冲突，容易形成“评也白评”的认识障碍。

（二）指标体系方面不够完善。机构编制跟踪评估指标体系界定还比较宽泛。如现行的机构编制评估主要围绕职能履行、机构编制执行和执行成效三个方面展开，但这三个方面的指标体系只有“机构编制执行”项目是比较容易细化考评的，而对如“职能履行”的评估，说某机构“越位”“缺位”“不到位”，“位”在哪里，拿不出一个明晰的尺度，认定比较困难。“机构编制执行成效”的评估也是难以有统一的精细化考评标准，评估指标量化难度较大，容易流于形式。评估敏感复杂，属于一种多因素综合评判。科学而全面地衡量或评判一个部门的“三定”执行情况或政府机构改革方案总体执行情况，需要把影响机构编制管理工作的多种因素分成若干类别和层次，对多因素若干类别和层次的影响指标是很难进行逐一量化的。基础指标有待进一步完善。随着经济社会的发展，一些机构的某些职能逐步弱化、消失，而一些职能得到强化或新产生，这就需要不断规范政府各部门之间的职责，合理界定和划分职权范围，适时对相应的机构和编制进行调整变化。但多数单位总想在“增”字上打主意，很少有单位愿意在“减”字做文章，多形式阻扰，造成机构编制评估参照的基础指标本身科学性、合理性、准确性受到一定的制约。

（三）评估对象不够系统全面。机构编制跟踪评估多数是根据上级的部署要求被动开展的，列入评估范围的机构覆盖面小、评估的领域覆盖面小，党委部门以及所属事业单位并未列入评估范围。对住房保障、农产品与环境保护及食品安全领域进行过专项评估，其他领域未开展评估。

（四）方式方法相对单一。评估方法有待进一步改进。目前，机构编制跟踪评估的方法主要有：听取汇报、资料审核、民主测评、开展访谈和调查访问等。这些评估方法主要通过“听”和“看”两个方面来完成，主观性影响程度较大。要么因光环效应，要么会“戴着有色眼镜看人”，致使考评结果不够准确。评估的手段还不够成熟。客观、定量分析在机构编制执行情况评估中的运用较少。借鉴政府绩效评估，利用统计学与数学原理对机构编制执行情况信息进行汇总分析、参量加权，综合评判的评估体系尚未真正建立。多部门相互协调制约的机制还未形成监管合力并未形成。

（五）跟踪问效上不到位。评估效能尚有一定差距，评估结果运用乏力。机构编制跟踪评估作为职能、机构、编制的配置与调整依据其依存度并不高，作为政府部门绩效考核及主要领导提拔、任用、奖惩依据的关联度也并不紧密，评用脱节现象还时有存在。违规问题的处罚权限相对有限。对于机构编制评估中发现的问题，应按机构编制监督检查法规规定的情形处理。但法规中对违反机构编制法规的行为只有通报批评、建议改正或者责令限期纠正、建议处分等，没有直接处罚权，影响了机构编制跟踪评估工作的力度和效果。

四、深化机构编制跟踪评估工作的对策建议

对于下一步如何继续深化评估工作，提高评估的合理性、科學性，提出以下对策建议。

（一）加强政策法规宣传。通过报纸、刊物、广播、电视、网络等宣传媒体，报道机构编制跟踪评估工作动态信息，让更多的人了解机构编制跟踪评估有关情况，获得社会对机构编制评估的关注和支持，营造健全机构编制监督约束的良好氛围，引导各部门（单位）熟悉机构编制政策法规、自觉遵守机构编制纪律。定期召开编委会议，组织学习机构编制法规文件，汇报政策法规执行情况。协调市委党校，将机构编制政策法规培训列入了党校主体班次培训内容；每年举办1—2期机构编制业务培训班，着力提升市镇两级领导干部的机构编制政策法规水平。

（二）科学设计指标体系。制定设计指标体系一定要符合被评估部门（单位）的实际情况，不断完善评估指标体系，实现由定性分析向定量分析的转变，针对被评估部门机构职能差别较大，业务范围各异，积极研究探索适合部门（单位）特点的个性指标，避免凭主观印象打分、凭感觉打分的问题存在，从而影响评估结果的客观性、公正性和科学性。对指标进行细化量化，以增强评估的可操作性和部门之间的可比性。要科学、准确地评价各部门履职尽责的情况，兼顾长远目标与眼前目标、显绩与潜绩，区别对待不同类别、不同部门、不同层次，体现部门工作性质、特点差异，做到共性目标和本部门的个性特点相统一。

（三）逐步扩大评估范围。为全面了解和掌握全市机构的运转、职责履行和机构编制执行等情况，逐步将党委部门和全市所有事业单位纳入评估范围，计划用5年的时间，对全市机关事业单位机构编制评估一遍。对职能弱化、不能履行全部职能的，相应核减编制，优化机构编制资源配置。

（四）丰富方式方法。在现有“看”“听”“访”的基础上，加强数理统计与数学计算及数据分析等定量评估方式。充分发挥人大、政协的监督作用，逐步引入第三方评估。认真拟定每批评估对象的评估内容和指标体系，做到科学合理、更加贴近每一个评估对象。周密设计调查问卷、访谈提纲，根据不同的调查对象确定调查重点，设置调查事项，以求不同侧面取得较为全面的信息。要多层次全方位确定调查对象，将被评估单位的分管领导、班子成员、机关中层干部、下属单位代表、服务对象等列入调查对象，力求较为广泛地取得评估信息，使评估结果更真实、更全面、更科学。进一步完善评估主体与被评估部门配合联动机制，加大与被评估对象的联动协调，保持密切衔接沟通，通过建立健全顺畅高效的联动配合机制，增进工作共识，健全工作网络，合理调配力量，推动评估工作顺利开展。积极探索建立由编办牵头，组织、纪检监察、人社、财政等部门共同参与，分工明确、各负其责、相互配合、运转协调的评估机制，切实形成评估工作合力。

（五）扎实做好跟踪问效。要在进一步健全完善评估结果运用机制上下功夫，把评估结果的落脚点继续放在充分运用上，发现问题，及时反馈，加强跟踪督查，真正把评估结果与部门的切身利益挂钩，作为政府部门绩效考核及主要领导提拔、任用、奖惩的重要依据。通过分行业、类别、项目、阶段等，纵、横向比较分析，总体上把握机构编制执行面上情况，并对评估工作中出现的普遍性问题加以研究，及时提出对策措施或政策建议，真正实现评估效益最大最优。对被评估部门（单位）整改情况进行后续督查或单项再评估，抓紧抓严后续管理。同时，要结合深化政府机构改革、行政审批制度改革和事业单位分类改革，将评估结果作为改革决策和修订“三定”规定的重要参考依据，运用到调整部门机构编制配置，优化部门结构、调整理顺部门职责权限上，通过评估不断提高机构编制工作科学化水平，增强机构编制工作服务中心服务大局的能力。对于机构编制评估中发现的问题，严格按机构编制监督检查法规规定的情形处理，对于严重违纪违规相关责任人，移送纪检、司法部门处理，绝不姑息。□作者单位：莱州市编办E：ZLH

关键词：政府部门 事业单位 机构编制跟踪评估