司法行政体制改革的初步思考

陈瑞华

北京大学法学院教授，教育部长江学者奖励计划特聘教授

司法行政体制改革的初步思考

陈瑞华

北京大学法学院教授，教育部长江学者奖励计划特聘教授

我国司法行政机关属于一种兼掌宏观司法行政事务与政府法律事务的行政机关。

未来指导司法行政体制改革的基本原则有以下四个方面：一是权力分离与制衡的原则；二是保证公、检、法三机关职能中立性的原则；三是法律职业从业人员培养的专业化和精英化原则；四是法律服务体系的统一性原则。

自2014年新一轮司法体制改革启动以来，一系列司法改革措施相继得到推行，并取得了良好效果。但是，这些旨在推动司法“去地方化”和“去行政化”的改革措施，所针对的主要是法院和检察机关的司法行政管理机制，而对公、检、法三机关的法律关系并没有作出实质性的调整，对一系列困扰我国司法体制的问题，如看守所的归属问题、执行体制的改革问题、司法审查机制的构建问题等，都没有提供有针对性的“顶层设计”。［参见陈瑞华：《司法改革的理论反思》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2016年第1期。］而按照法学界的普遍看法，未来司法体制改革的深入进行，取决于对公、检、法三机关法律关系的重新认识，也取决于对司法行政机关的职能作出重新定位。要真正维护司法的公平正义和优质高效，就应高度重视司法行政机关的作用，对其权力分配和机构设置作出全新的制度安排。一言以蔽之，我们既应当站在司法改革的全局看待司法行政体制的改革问题，也应当通过司法行政体制的改革来全面推动司法体制的整体变革。

本文从全面推动司法体制改革的立场出发，对司法行政体制改革问题作出初步的考察。笔者将对我国司法行政机关的职能进行理论上的定位，将其确定为司法行政与政府法律事务的统一管理机关。在此基础上，笔者将根据司法行政体制改革的历史演变情况，结合我国司法体制改革的宏观目标，来确定推动司法行政体制改革的若干基本原则。最后，在历史考察和理论分析的前提下，本文对司法行政体制改革提出几项宏观的改革思路。

一、我国司法行政机关的职能定位

从世界范围来看，司法行政机关的职能存在两种模式：一是英美法国家的“司法行政领导检察工作模式”；二是大陆法国家的“大司法行政模式”。根据前一模式，司法行政机关在管理政府法律事务的同时，还行使检察职能，也就是代表政府对犯罪案件行使刑事追诉的职能。例如，美国联邦司法部，作为联邦检察官的领导机构，对于那些“联邦罪案件”刑事追诉权，包括领导联邦调查局行使侦查权，代表政府提起公诉。1参见［美］爱伦·豪切斯泰勒·斯黛丽等：《美国刑事法院诉讼程序》，陈卫东等译，中国人民大学出版社2002年版，第189页以下。但与此同时，司法部还负有对移民、反垄断、烟酒枪炮爆炸物、缉毒、判决执行等项法律事务的管理权。而根据后一种模式，司法行政机关作为政府组成部分，负有对法院、检察机关的司法行政事务进行管理的权力，举凡法院、检察机关的设置、预算、后勤保障、财政经费，法官、检察官的编制、入职、晋升、奖惩，以及司法考试和法官、检察官的教育培训等事项，司法行政机关都负有作出规划、提出建议甚至进行决策的权力。2参见［德］克劳思·罗科信：《刑事诉讼法》，吴丽琪译，法律出版社2003年版。这两种模式的相同之处在于：司法行政机关都属于政府行政分支的组成部分，司法部长甚至属于内阁成员；司法行政机关都负有对监狱、未决羁押场所加以管理的职责。但两者的主要区别在于：前一模式下的司法行政机关领导检察工作，对于追诉犯罪负有全面责任，而后一模式下的司法行政机关则对法院、检察机关的全部司法行政事务负有管理责任。前一模式下的司法行政机关可以被称为总检察院或者政府法律事务部，后一模式下的司法行政机关则属于法院、检察机关的“司法行政事务管理部门”。

新中国成立初期，我国司法行政机关的职能是参照大陆法系的模式建立起来的。所谓“大司法行政模式”，其实在一定程度上就是大陆法系国家司法行政机关的缩影。这可能是新中国成立初期全面参照借鉴和移植前苏联的司法体制的一种结果。但随着一轮又一轮的司法体制改革，特别是在1979年恢复法制建设以来，我国司法行政体制与大陆法系的模式渐行渐远，终于在1982年以后走上了一条独立发展的道路。3参见郝赤勇：《优化司法职权配置，完善司法行政制度》，载《中国司法》2014年第12期。但是，这种司法行政体制从来就没有倒向英美法系的模式，未来也几乎没有领导检察工作的可能。这是因为，按照我国人大领导下的“一府两院制”，检察机关与法院都是司法机关，与同级政府一起，由同级人大及其常委会产生，并向其报告工作，接受其监督。而司法行政机关作为政府领导的行政部门，所行使的是行政职能，与作为司法机关的检察机关是不可同日而语的。

在笔者看来，我国司法行政机关属于一种兼掌宏观司法行政事务与政府法律事务的行政机关。所谓“宏观司法行政事务”，是与“专门性司法行政事务”相对而言的，是指那些不属于法院、检察机关内部人财物管理的宏观层面的司法行政事务，如律师、公证、法律职业资格考试、司法鉴定、刑罚执行等事务，这些事务或者在新中国成立初期就属于司法行政机关的“专属法律职能”，或者在1982年以后随着司法改革的推进逐渐被纳入司法行政机关的管理之下。而所谓“政府法律事务”，则是指由各级政府承担的法律法规编纂、国际司法协助、人民调解、基层政权司法行政事务等法律事项。这些政府法律事务在新中国成立初期曾被纳入司法行政机关的管理之下，后在1982以后出现了一定程度的萎缩，但在2001以后又开始出现了职能的逐渐回归。4参见徐汉明：《论司法权和司法行政事务管理权的分离》，载《中国法学》2015年第4期。下面从两个角度对此作一分析。

（一）宏观司法行政事务的管理者

新中国成立以来，我国司法行政机关一直在行使一些基本的司法行政事务，如律师、公证、法制宣传、人民调解等事务。1982年以来，司法行政机关逐步获得对监狱、司法考试、司法鉴定、社区矫正等事务的管理权。5参见王公义：《我国司法行政体制的历史沿革》，载《中国司法》2004年第1期。这些事务都属于“宏观司法行政事务”，因为它们不属于公、检、法三机关所独有的司法行政事务，而独立于这些机关的基本法律职能，具有明显的普遍性和共同性。这些职能要么本来就归由司法行政机关加以管理（如律师、公证、人民调解、法制宣传等），要么是随着司法体制改革的推进而逐步被划归司法行政机关的（如刑罚执行、司法考试、司法鉴定、社区矫正等）。当然，对于哪些司法行政事务属于这种“宏观司法行政事务”的问题，并没有一个放之四海而皆准的标准，而是由我国改革决策者通过长期的制度实践和改革探索而逐渐确定的。经验表明，当某一项司法行政事务交由公、检、法三机关自行加以管理会出现诸如权力集中、职能冲突、权利保障不力等问题时，该项事务就应从公、检、法三机关独立出来，被确定为“宏观层面的司法行政事务”，并最终被划入司法行政机关的管理职能。

至于法院、检察院、公安机关对本系统人、财、物的管理事务，我们可以界定为“专门性司法行政事务”。例如，新中国成立初期司法行政机关对法院和检察院的设置，对司法干部教育、训练，对司法干部登记、分配、任免，对全国诉讼案件种类、数量及社会原因之统计，对司法经费之厘定等事项，就都属于这种“专门性司法行政事务”。6参见郝赤勇：《我国司法行政制度及其改革发展》，载《中国司法》2011年第9期。经验表明，由法院、检察院对这些专门性司法行政事务进行自行管理，有助于实现法院、检察院内部司法行政事务的专门化，有利于对法院、检察院人、财、物有效管理，也符合我国现行的司法体制。2014年以来，为实现法院、检察院“去地方化”的改革目标，改革决策者推行了法院、检察院人、财、物收归省级统一管理的举措，一方面强化法院、检察院的财政预算和基本建设由省级财政加以保障，另一方面也强调入额法官、检察官的遴选和惩戒要由省级专门委员会加以决定。这显然说明，法院、检察院甚至公安机关内部的“专门性司法行政事务”，是不可能被纳入司法行政机关的管理体系的。

在“宏观司法行政事务”与“专门性司法行政事务”发生分离的情况下，司法行政机关究竟还要承担哪些新的司法行政事务呢？在笔者看来，公、检、法三机关目前承担的一些专门性司法行政事务可以转化为“宏观司法行政事务”。迄今为止，由公、检、法三机关负责管理的一些司法行政事务，由于涉及本部门的多重利益，也由于与本部门的核心职能存在一定程度的冲突，因此存在专业化水平不高、管理效率低下等方面的问题。例如，法院、检察院对在职法官、检察官的教育培训，公安机关、法院对部分刑事处罚承担执行职能，法院对民事和行政裁判承担全部的执行职能，公安机关对于犯罪嫌疑人、被告人的未决羁押，就都属于由公、检、法三机关不当行使司法行政管理权的领域。未来，有必要将这些“专门性司法行政事务”转化为“宏观司法行政事务”，并最终将其划归司法行政机关行使。

（二）政府法律事务的统一管理者

在任何国家，司法行政机关都不只是一个纯粹的“司法行政事务机关”，而多多少少享有对政府法律事务的管理权。新中国成立初期，司法部既是司法机关的“组织部、宣传部、教育部和后勤部”，也是政府法律事务的综合管理部门。可以说，司法部在管理法院、检察机关的全部司法行政事务的同时，还同时承担政府“法务部”的职能。直到1982年5月，原来由司法部负责的法律起草和编纂工作，才被划归新成立的国务院法制局。但是，政府法律事务的管理职能并没有完全被转交给这个法制部门。1987年6月，国务院批准司法部成立司法协助局，负责统一管理我国与其他国家司法协助工作。这种国际司法协助事务，其实就属于政府对外法律事务的一部分。

从未来司法行政体职能发展的角度来看，究竟哪些职能应被纳入“政府法律事务”之中呢？在笔者看来，根据所要达到的法律目标的不同，政府法律事务应分为三个层面：一是与立法有关的法律事务，二是与政府法律顾问有关的法律事务，三是与国际司法协助有关的对外法律事务。所谓“与立法有关的法律事务”，主要是指法律法规的起草和编纂事务，包括对行政法律法规的起草，对行政法律法规草案的提交和修改，对各行政机关所提交的行政规章和部门规则的审核和修改，等等。在这一方面，司法行政机关可以充当中央政府、省级政府以及具有地方立法权政府的立法编纂部门。而所谓“与政府法律顾问有关的法律事务”，是指司法行政机关为各级政府充当法律顾问的角色，为其依法行政起到保障作用。在一定意义上，司法部长就是中央政府的总法律顾问，对于政府的所有行政管理活动负有法律保障责任。在任何行政决策作出之前，司法行政机关要发挥法律把关作用，对其法律风险作出审查和评估；在一项行政决策或行政行为受到法律质疑或法律诉讼之后，司法行政机关应派员代表政府进行应对或者应诉。不仅如此，所谓“与国际司法协助有关的对外法律事务”，则是指在与外国政府发生的国际司法协助领域，基于互惠原则、双边司法协助条约或者根据共同参加的国际公约，司法行政机关代表中央政府与外国政府进行各种相互间的司法协助工作。

二、司法行政体制改革的基本原则

既然将司法行政机关定位为管理宏观司法行政事务的行政机关，那么，这种宏观司法行政事务的确定究竟应遵循哪些基本原则呢？在这一方面，我们应当充分考虑我国司法行政职能的历史变迁情况，从中发现司法行政体制改革的若干规律。那种无视我国司法行政体制改革的历史演变情况，而只根据国外司法改革经验或者根据纯粹理性思辨所提炼出来的基本原则，是不具有生命力的。与此同时，我们在对司法行政体制改革的基本原则进行总结时，也不能故步自封，完全着眼于历史的经验，而应将视野投向我国司法体制改革的总体目标，也就是将司法行政体制改革纳入整个司法体制改革的框架之中进行综合考虑，由此才能确定一种与时俱进、具有前瞻性的改革原则。7参见王平：《评价〈司法行政权的历史现实与未来〉》，载《中国司法》2005年第3期。

有鉴于此，未来指导司法行政体制改革的基本原则有以下四个方面：一是权力分离与制衡的原则；二是保证公、检、法三机关职能中立性的原则；三是法律职业从业人员培养的专业化和精英化原则；四是法律服务体系的统一性原则。下面依次对这些基本原则作一分析。

（一）权力分离与制衡的原则

1982年以来，司法行政机关的职能一直处于不断变化之中，司法行政机关的内设机构也在持续增加。在这种机构变化现象的背后，存在一种值得关注的制约因素，那就是改革决策者为避免司法机关权力的过分集中，而将一些原由公、检、法三机关分别行使的职权划归司法行政机关加以行使。这一制约因素的核心就是司法机关权力分离与制衡的原则。根据这一原则，公、检、法三机关所享有的各项权力，包括侦查权、批捕权、起诉权、审判权与执行权等在内，都应发生适度的分离，避免由同一机关因为行使多项权力而发生集权现象，也防止同一国家机关因为行使不同职权而发生职能上的冲突，从而实现公、检、法三机关在行使职权上的相互制约，进而实现国家权力的均衡行使。

1982年以来，“劳改”部门和“劳教”部门被从公安机关划归司法行政机关，最终促成了监狱机构和强制戒毒机构的改革完善，使得司法行政机关成为专门行使狱政管理和司法戒毒管理的专门机构。不仅如此，诸如国家统一司法考试制度的建立、司法鉴定体制的改革以及社区矫正制度的改革等，也都意味着原来由法院、检察院、公安机关行使的部分权力，被划归司法行政机关，使得审判权、检察权与司法人员资格考试管理权、司法鉴定管理权等发生职能上的分离，使得侦查权与非监禁刑执行权也发生职能上的分离。这些改革所带来的职能分离，避免了公、检、法三机关权力的过分集中，防止了不同性质的国家权力由同一机构行使所带来的职能冲突，有助于实现不同国家权力相互间的制约和平衡。

1982年以来司法行政职能的适度扩张，既然贯彻了国家权力分离与制衡的原理，那么今后司法行政体制的改革，要不要继续贯彻这一原则呢？答案是肯定的。迄今为止，在公、检、法三机关分工负责、相互制约、相互配合的法律关系中，仍然存在一些权力过分集中、职能相互冲突的问题。例如，公安机关作为主要刑事侦查机关，仍然行使对拘役、管制以及部分附加刑的执行权，并利用其对看守所的管理权，将被判处短期自由刑的罪犯放置在看守所进行执行。这种由公安机关行使部分刑罚执行权的情况，破坏了国家刑罚执行权的统一行使，仍然造成刑事侦查权与刑罚执行权的高度集中和职能冲突。8参见陈瑞华：《论侦查中心主义》，载《政法论坛》2017年第2期。

又如，法院作为国家审判机关，目前仍然在行使刑罚执行权和民事、行政裁判执行权，造成事实上的审判权与执行权的高度集中和职能混乱。在刑事执行领域，包括死刑、罚金刑、没收财产刑在内的刑罚，都是由法院自行加以执行的。而那些涉及违法所得的追缴，尽管还不算是一种独立的刑罚，但也是由法院自行执行的。这显然说明，对公民生命权的剥夺以及对个人财产权的剥夺，都存在法院“自审自执”的问题，既破坏了国家刑罚执行权的统一行使，又带来了审判权与执行权的相互冲突。而在民事、行政裁判的执行领域，法院既行使审判权，又行使对生效裁判的执行权；既负责行使执行实施权，又负责对执行过程中执行标的等的变更问题行使裁判权，这种将审判权与执行高度集中行使的体制，既造成法官自由裁量权的滥用，甚至酿成结构性的司法腐败问题，又由于法院自身政治权威和资源的局限而带来制度性的“执行难”问题。2014年以来司法决策者本来已经提出了“审判权与执行权分离”的改革目标，但这一改革迟迟没有发生实质性的推动，法院只是在内部建立了一些保证执行实施权与执行裁判权相对分离的技术性应对措施。为贯彻权力分离与制衡的原则，有必要将执行权与审判权进行完全分离，也就是将刑罚执行权和民事、行政裁判执行权从法院剥离出来，划归司法行政机关行使，这才属于实质性的司法改革措施。

（二）保障公、检、法三机关职能中立性的原则

作为国家司法体制的有机组成部分，司法行政机关在职能配置上要保证公、检、法三机关的中立性和超然性，避免这些国家机关与案件发生直接或间接的利害关系。为此，公、检、法三机关本来行使的一些法律职能，实际造成其与案件发生利益牵连，以至于严重影响案件公正处理的，都应被移交给司法行政机关。这种法律职能的脱离和移交，并不只是一种国家权力的再分配，也不意味着司法行政机关成为司法体制改革的“受益者”，而应致力于公、检、法三机关的职能中立和利益无涉。

自1982年以来，司法行政体制的一些改革都体现了上述基本价值取向，也就是保障公、检、法三机关在行使基本法律职能上的中立性，避免这些机关与案件发生某种利害关系。例如，通过司法鉴定体制的全面改革，司法鉴定机构从法院脱离出来，变成由司法行政机关监督管理的社会鉴定服务机构，这有助于维护司法鉴定的科学性和权威性，也确保了法院审判的中立性和超然性。9参见陈如超：《司法鉴定管理体制改革的方向与逻辑》，载《法学研究》2016年第1期。对于那些由中立鉴定机构所提供的鉴定意见，法官或合议庭无论是加以采纳还是不予采信，都不再存在法院“自审自鉴”的问题，防止出现“瓜田李下”“自我审查”的尴尬处境。

但是，这种司法鉴定体制改革进行得并不彻底，当时公安机关、检察机关都保留了服务于本部门侦查活动的鉴定机构和鉴定人员，只不过这些机构和人员被禁止从事面向社会提供鉴定服务的活动。未来随着检察机关的职务犯罪侦查权逐步移交国家监察机关，检察机关内设的司法鉴定机构也有可能被随之移交监察机关。但无论如何，这种由侦查机关自行设置司法鉴定机构的制度安排，仍然会带来“自侦自鉴”的问题，使得司法鉴定成为侦查活动的“附庸”，而失去基本的中立性和超然性，甚至丧失司法鉴定之作为“法庭科学”的基本品质。从维护司法鉴定中立性的角度出发，未来那些设置在侦查机关内部的司法鉴定部门，应逐步被移交司法行政机关进行管理。

从公、检、法三机关保持职能中立的角度出发，目前需要研究两个涉及司法行政职能扩张的问题：一是看守所的隶属权问题；二是公、检、法三机关对涉案财物的强制处分和追缴问题。

在看守所的隶属问题上，目前的最大问题是未决羁押权与侦查权存在冲突。本来，未决羁押职能主要是为了实现对未决犯的有效控制，避免其发生进一步的社会危害行为，同时也有助于对其人身安全的有效保护。但在看守所归由公安机关控制的体制下，公安机关同时行使未决羁押权和刑事侦查权，这就造成未决羁押权无法保持基本的中立性，而不得不服务于刑事侦查的需要。例如，目前公安机关高度依赖于看守所内的“狱侦机制”，使得高达三分之一以上的刑事案件通过看守所内部的“深挖机制”得以破获。这种侦查模式一方面容易使看守所内的“狱侦活动”发生失控现象，造成一些“特情人员”滥用调查权，发生事实上的威胁、引诱、欺骗甚至暴力取证等现象，甚至酿成冤假错案；另一方面也造成嫌疑人、被告人的“超罪犯化”，使其受到较之罪犯更为不利的待遇，使其辩护权利乃至人格尊严都受到不合理的剥夺。10参见高一飞等：《我国看守所中立化改革》，载《中国刑事法杂志》2012年第9期。

在看守所管理体制之外，公、检、法三机关对涉案财物的强制处分和追缴机制，也会造成这些机关对案件发生不适当的利害关系，以至于影响它们的中立性和超然性。目前，在涉案财物的查封、扣押、冻结、拍卖、变现等问题的处置上，我国普遍实行由侦查机关自行处置的工作方式，结果造成侦查权与涉案财物处置权的高度集中，造成侦查机关与案件结局发生直接的利害关系，影响了司法活动的公正性。不仅如此，部分法院对由其负责审理的案件，竟然不经过法庭审理程序就直接作出追缴违法犯罪所得的决定，并自行负责进行执行。这也影响了追缴涉案财物活动的公正性。

（三）法律职业从业人员培养的专业化和精英化原则

1982年以来，司法行政机关在创建律师制度的基础上，推行了全国统一律师资格考试制度。2000年以后，随着全国统一司法考试制度的建立，司法行政机关获得了组织和管理司法考试的权力。这是法官、检察官、律师遴选制度发生的重大变化，标志着我国法律职业从业人员的培养方式朝着专业化和精英化方向迈进了一大步。11参见李红海：《统一司法考试与合格法律人才的培养与选拔》，载《中国法学》2012年第4期。在总结司法考试制度成功经验的基础上，司法改革决策者构建了全国统一法律职业资格考试制度，使得更多从事法律职业的人员，包括立法人员、侦查人员、公证人、仲裁人员等都要通过国家统一考试，才具有相应的法律职业从业资格。可以说，从律师资格考试制度的建立，直到全国统一法律职业资格考试制度的推行，我国司法行政机关为法律职业从业人员的专业化和精英化做出了较大贡献。

但是，要实现法律职业从业人员的专业化和精英化，仅靠统一法律职业资格考试制度的推行还是远远不够的。这种考试制度所保障的仅仅是较高的法律职业入门条件和较为严格的遴选程序而已。自国家统一司法考试制度推行以来，由于这一考试难度极大，通过率非常低，因此被称为国内“第一考”。尽管国家统一司法考试起到了严格把关、提高司法人员从业水平的作用，但是，由于全日制法学教育本身存在制度性的缺陷，也由于司法人员的在职教育培训机制存在一些漏洞，更由于那些通过国家统一司法考试的人士处于放任自流的状态，而根本没有建立相应的国家统一司法研修制度，因此，法官、检察官和律师的职业水平仍然存在一些难以尽如人意之处。

我国司法行政体制改革的经验表明，对于法官、检察官、律师以及其他从事法律职业的人员，唯有建立统一的教育、培养、遴选、研修、在职培训等职业养成体系，才有可能确保从事法律职业人员的专业化和精英化。而根据2014年以来司法体制改革的目标，唯有确保那些具有较高素质和丰富经验的司法精英人士进入法官、检察官的员额，并保证法官、检察官独立自主地行使职权，才有可能维护司法的公平正义，并优质高效地完成司法工作。有鉴于此，未来的司法行政体制改革应当在培养专业化和精英化的法律职业从业人员方面发挥积极的作用，并将此类管理事务纳入司法行政的重要职能之中。

（四）法律服务体系的统一性原则

从1982年以来，伴随着政治体制改革和经济体制改革的逐步推进，司法行政机关对于法律服务的管理方式也在发生根本的变化。这种变化的基本轨迹是，行政控制的色彩逐渐减弱，行业指导的特征逐渐加强。12参见程滔：《从自律走向自治——兼谈律师法对律师协会职责的修改》，载《政法论坛》2010年第4期。法律服务机构逐渐从司法行政机关控制下的“准公务员”，变成独立自主从事法律服务的专业人员；法律服务机构也从司法行政机关控制下的事业单位，变成独立经营、自负盈亏的法律服务机构；多种法律职业协会作为独立注册的社团法人，承担起对本法律职业从业人员的监督管理职责。

随着司法行政体制改革的逐步深入，律师协会对律师职业的管理力度逐步加强，包括律师在职培训、维护权益、纪律惩戒在内的一系列律师事务，逐步由律师协会进行自主性管理。13参见葛晓阳：《司法部出台〈关于进一步加强律师协会建设的意见〉》，载《法制日报》2016年12月2日。甚至越来越多的律师协会在会长选举和理事任免等方面，显示出越来越强烈的独立自主性。与此同时，作为公证员工作机构的公证处，尽管是由司法行政机关设立的，但在公证事务的办理上越来越具有独立自主性，公证员协会在教育培训、权益维护、业务交流、纪律惩戒等方面，也越来越按照公证业务的规律进行管理。不仅如此，随着2005年司法鉴定体制改革的初步完成，司法行政机关对司法鉴定的管理，从原来的行政控制方式彻底转变为现在的行业指导方式。无论是对司法鉴定机构，还是对司法鉴定人，司法行政机关的行业指导和监控主要表现在以下几个方面：颁布司法鉴定执业证书，划定司法鉴定活动范围，登记司法鉴定机构和鉴定人名册，制定和维护司法鉴定职业伦理规范，进行司法鉴定人诚信等级评估，对司法鉴定人进行教育培训，对违规鉴定人进行调查惩戒，等等。

司法行政机关对法律服务业从行政控制走向行业调控，所涉及的领域并不仅仅限于律师、公证和司法鉴定，还可以扩展到法律援助、人民调解等方面。司法行政机关有必要推动统一法律服务体系的建立，并允许法律服务机构按照自负盈亏、自主经营的原则从事法律服务活动，通过全面建立和完善律师协会、公证员协会、司法鉴定协会、法律援助协会、人民调解员协会、司法社会工作者协会等法律职业协会，对法律服务行业进行全新的管理。司法行政机关管理的重心应当是确立法律服务业的准入资格、颁发执业证书、确定服务范围、进行名册登记、制定并维护职业伦理规范、进行教育培训、组织纪律惩戒等方式。

三、司法行政体制改革的宏观构想

根据司法行政机关的职能定位，结合司法行政体制改革的基本原则，本文尝试对未来司法行政体制改革提出宏观的构想。

（一）看守所制度的改革

为实现未决羁押权与侦查权的分离，避免侦查机关利用羁押未决犯的便利展开任意侦查活动，有效保障在押未决犯的人身权利和辩护权利，有必要对看守所制度进行全面改革，将看守所成建制地从公安机关剥离出来，转由司法行政机关管理。这一改革如能实现，将意味着我国司法行政机关对未决犯的羁押行使管理权，也将是我国司法行政体制的一项重大变革。14参见顾永忠：《论看守所职能的重新定位——以新〈刑事诉讼法〉相关规定为分析背景》，载《当代法学》2013年第4期。

为了顺利将看守所成建制地转交司法行政机关管理，看守所制度的改革需要有进行一系列配套措施加以保障。首先，现行的“狱侦”制度应当全面取消，司法行政机关未来行使对看守所的管理权之后，应当全面废除“深挖余罪”机制，不得在监号内设置“特情人员”或者“耳目”，也不得协助侦查机关将“深挖余罪”或“深挖同伙”的数量作为确定看守所行政等级的标准。其次，看守所不应继续承担刑罚执行职能，任何被生效判处自由刑的罪犯，都应被转往监狱执行刑罚，接受专业化的教育矫正。未来的看守所应变成一种专门羁押未决犯的场所，并按照无罪推定的原则，对在押的犯罪嫌疑人、被告人给予有尊严的对待，除了足额保障在押人员的福利待遇以外，还应为其有效行使辩护权提供基本的便利。最后，未来由司法行政机关管理下的看守所，既要保障侦查机关在看守所内进行讯问的便利，也要给予辩护律师及时会见的机会，使辩护律师与在押的未决犯的会面交流得到无障碍的实现。

（二）统一刑罚执行体系的构建

为了建立统一的刑罚执行体制，保障刑罚执行权被统一掌握在中立国家机关手中，避免执行权与侦查权的冲突，也避免执行权与审判权的矛盾，有必要将刑罚执行权全部收归司法行政机关统一行使。15参见焦占营：《统一刑罚执行体制保障刑罚执行公正》，载《法制日报》2014年12月3日。

首先，那些由公安机关负责执行的刑事处罚，包括拘役、管制以及包括剥夺政治权利、驱逐出境在内的部分附加刑，都应转由司法行政机关予以执行。未来可以考虑对被判处拘役的罪犯，放置在监狱内单独执行刑罚；对于被判处管制的罪犯，可以将其纳入社区矫正的执行体系之中；对被判处剥夺政治权利的罪犯，可以由司法行政机关联络其所在的村庄、街道或者社区，以保证这一刑事处罚的有效执行。而对于那些被判处驱逐出境的外国人或无国籍人，可以由司法部司法协助部门根据国际条约或者根据互惠原则，有效执行这类特殊的附加刑。

其次，那些由法院负责执行的刑事处罚，包括死刑、罚金刑、没收财产刑，都应被转交司法行政机关加以执行。作为一种旨在剥夺罪犯生命权的极刑，死刑的执行应由司法行政机关下属的监狱负责执行。可以考虑在监狱设置死刑执行部门和执行设施，在接到最高人民法院生效的死刑裁判文书和最高人民法院院长执行死刑的命令之后，监狱死刑执行官员应指挥法警执行死刑，检察机关可以派员临场监督。与此同时，对于法院生效判处的罚金刑和没收财产刑，也应由司法行政机关下设的执行部门负责执行，必要时可以采取诸如查封、扣押、划拨、冻结、拍卖、变现等财产性执行措施。对于所执行来的财产，应一律上缴财政部门设置的国库账户。检察机关也应派员全程监督司法行政机关的财产性执行活动。

再次，在统一的刑罚执行体系建立之后，司法行政机关除了继续设置和完善监狱、社会矫正机构以外，还可以考虑组建新的刑罚执行机构。未来的监狱可以继续对所有被判处有期徒刑、无期徒刑和死刑的罪犯行使执行权，还可以对被判处拘役的罪犯进行单独关押，执行特殊的教育矫正措施。未来的社区矫正机构对那些被判处管制、缓刑、假释的罪犯，执行非监禁性刑罚措施，包括监督劳动、教育、治疗、考察、评估等各项矫正措施，同时对那些被判处剥夺政治权利的罪犯，社区矫正部门也负责进行执行。16参见贾晓文：《完善监狱刑罚执行与社区矫正衔接配合的相关机制》，载《中国司法》2016年第1期。那些被判处驱逐出境的罪犯，未来可以由司法部下设的司法协助局负责执行。

至于那些被判处罚金刑、没收财产刑的罪犯，司法行政机关可以考虑设置专门的财产刑执行机构负责执行。同时，我国法律建立了违法犯罪所得的追缴制度，但并没有将其纳入刑事处罚的范围，也没有对其执行建立较为完善的程序保障机制。为避免罪犯的合法财产受到任意剥夺，也为了防止其他个人的合法财产受到无理侵犯，有必要在将追缴环节纳入正当程序的前提下，将追缴违法犯罪所得的执行权纳入刑罚执行体系之中。

（三）民事和行政执行体制的全面变革

早在2014年，司法改革决策者就提出了“审判权与执行权分离”的改革设想，但最高人民法院提出的改革方案却是在法院内部分别设置执行实施机构和执行裁判机构，实现所谓的“内部审执分离”。但经验表明，无论是审判业务庭与执行机构的分离，还是执行机构内部执行实施权与执行裁判权的分离，都存在一些难以克服的缺陷和弊端。这种内部审执分离既无法解决结构性的“执行难”问题，也无法解决由于审判权与执行权集中在法院所带来的自由裁量权滥用问题，甚至难以避免制度性的执行腐败问题。因此，民事和行政执行体制改革的唯一出路还是推行全面的“外部审执分离”，也就是将民事和行政裁判的执行权全部交由司法行政机关负责行使，法院专心致志地从事民事和行政裁判活动。

具体来说，未来民事案件和行政诉讼案件的裁判活动可分为两个部分：一是实体性审判活动，也就是对提起民事诉讼和行政诉讼的案件，为确定民事责任和行政处罚的合法性问题所进行的所有审判活动；二是执行裁判活动，也就是在执行过程中遇有诸如诉讼标的变更、执行对象发生变化或者执行案外人提出异议的情况，执行实施机构应当中止执行活动，将前述事项交由法官予以裁决，后者经过审查作出执行裁定。上述两项司法裁判权都应由法院加以行使，但可以进行必要的分离，也就是前一种裁判权由民事审判和行政审判部门行使，后一种裁判权则由专门的执行裁判法官负责行使。

至于未来对民事和行政裁判的执行实施权，则一律交由司法行政机关负责行使。可以考虑在司法行政机关内部组建民事行政裁判执行部门，由其负责对全部民事和行政裁判加以执行。为保证民事和行政裁判执行的顺利实施，可以在该执行部门配备必要的司法警察和执行设备，对被执行人采取包括查封、扣押、冻结、拍卖、变现等在内的一系列执行措施，必要时对于那些阻碍执行活动的被执行人，也可以经执行裁判法官批准，采取剥夺人身自由的强制措施。但无论如何，在执行实施过程中，一旦发生诸如执行标的变更、执行对象发生变化或者案外人提出异议等情形的，执行人员应当立即中止执行活动，将有关事项提交执行法官负责裁决。一旦执行法官作出裁决，司法行政机关的执行部门将恢复执行活动的进行。

（四）统一法律服务体系的构建

迄今为止，经过多年的司法行政体制改革，我国已经在律师、公证、法律援助、司法鉴定、人民调解等领域初步形成了多元化的法律服务制度。在管理体制上，司法行政机关对这些法律服务业也从原来的行政控制向行业调控方向进行转变。未来，为保障法律服务业的健康发展，司法行政机关应考虑建立统一的法律服务体系。

具体而言，在对律师、公证、法律援助、司法鉴定、人民调解等法律服务业的管理过程中，司法行政机关应在总结成功经验的基础上，建立一套统一的行业调控制度。司法行政机关应允许所有这些领域的法律服务机构按照自负盈亏、自主经营的原则从事法律服务活动，将这些机构中的法律服务人员按照专业法律服务人员来加以管理。无论是对法律服务机构还是对法律服务人员，司法行政机关都应采取行业调控的方式进行管理，也就是通过确立法律服务业的准入资格、颁发执业证书、确定服务范围、进行名册登记、制定并维护职业伦理规范、进行教育培训、组织纪律惩戒等方式，对法律服务机构和服务人员进行监督和调控。另一方面，应当全面推动法律服务协会的建立和完善，将部分行业调控职能逐渐交付法律服务协会来行使。目前，律师、公证和司法鉴定已经组建了相关的行业协会，未来的法律援助、人民调解甚至与社区矫正有关的司法社工领域，也应组建相应的法律援助协会、人民调解员协会以及司法社会工作者协会。在这些法律服务行业协会组建完毕的前提下，逐渐由这些行业协会来组织从业人员教育培训，维护从业人员的合法权益，对违规违纪人员进行必要的纪律惩戒。

考虑到未来的社区矫正机构将承担更多非监禁刑的执行职能，而单靠司法行政机关设在基层的社区矫正人员根本不足以完成这方面的使命，因此，可以考虑借鉴和推广北京、上海等地的改革经验，全面组建社会工作者服务机构，并将其纳入法律服务体系之中。目前，社会工作者的工作机构一般设在共青团、高校、非营利性组织等之中，可以协助社区矫正机构提供多方面的服务工作。17参见许同禄：《深入推进公共法律服务体系构建》，载《中国司法》2013年第5期。未来，为有效地规范这些社工机构的工作，司法行政机关有必要组建司法社会工作者协会，对司法社工的从业资格、从业范围、名册登录、职业伦理维护、权益维护、纪律惩戒等加强管理和调控，使该项服务业得到健康发展。

（五）法学教育管理体制的变革

对于那些已经开办法律院系的全日制高等学校，司法行政机关应当充分运用其管理国家统一法律执业职格考试的便利，对于这些高校的法学教育水平、师资状况、办学质量、人才培养、毕业生水平等进行定期审查和评估。经过这种定期的、动态化的审查和评估，司法行政机关可以对各高校法学教育水平可以设置卓越、优秀、良好、合格、不合格等若干级别。对于那些办学水平持续下降的高校，司法行政机关可以公开进行警示。司法行政机关经过严格的审查程序，对于那些法学教育水平不高、师资匮乏、课程设置不合理、人才培养等都无法达到合格级别的高校，可以暂停该学校毕业生参加国家统一法律职业资格考试的资格，并督促其限期整改。在整改期仍然无法达到司法行政机关所确定的法学教育最低标准的，建议永久性地剥夺其毕业生参加法律职业资格考试的资格。

（六）司法研修制度的确立

在国家统一法律职业资格考试制度推行之后，有必要建立全国统一的司法研修制度。具体设想是在司法部组建国家司法官学院，在各省、直辖市、自治区组建国家司法官学院分院。未来的国家司法官学院同时负责两项教育培训事务：一是对通过法律职业资格考试的人士，安排为期两年的法律事务培训；二是对现任法官、检察官、司法行政官员进行定期的在职教育培训。

对于各省、直辖市、自治区每年通过法律职业资格考试的人士，国家司法官学院分院安排统一的司法研修。在为期两年的研修期间，学院将为其安排一系列司法实务操作类课程，由经验丰富的资深法官、检察官、律师为其讲授法律实务课程，同时安排其进入法院、检察院、律师事务所、公证处、公安机关、司法行政机关、仲裁机构等进行实习，以便对法律运作情况有全面的了解。在司法研修结束后，要举行法律实务方面的考试，考试通过者方具有从事法律职业的资格。

（七）在职司法官教育培训体系的统一构建

为确保法官、检察官和司法行政官员获得统一的教育培训，有必要组建统一的国家司法官学院，并在各省建立分院。未来的国家司法官学院直接隶属于司法部，各省、直辖市和自治区所设立的分院，则隶属于各省级司法行政机关，并受国家司法官学院的业务指导。在对通过法律职业资格考试的人士提供司法研修课程的同时，这些司法官学院分院还要为现任法官、检察官提供在职教育培训。与此同时，法院、检察院和司法行政系统都有各自的司法警察，这些司法警察也应受到不间断的专业教育训练，未来应由司法部重新组建国家司法警官学院，并在各省、直辖市、自治区开设分院，对上述三个机关的司法警察进行统一的教育培训。

目前，法官、检察官和司法行政官员几乎都接受过系统的法学专业教育，这些人员的在职教育培训应着眼于应用性和前沿性，尽量由资深的专家型法官、检察官、司法行政官员授课，并辅之以有效解决法律实务问题的课程安排。与此同时，考虑到在法院、检察院和司法行政机关工作的司法警察，也都受到过系统的专业训练，那种常规的、基础性的教育培训显然是多余的，对这些司法警察的培训也应侧重关于应用性、实战性和前沿性，以确保这些司法警察得到与时俱进的在职培训，从而提高各自的技战术水平。

（八）政府法律事务与司法行政事务的统一管理

根据司法行政事务与政府法律事务相统一的原则，未来的司法行政机关应加大对政府法律事务的管理力度。为确保司法行政机关成为名副其实的政府法务部门，降低政府法律事务的管理成本，促进司法行政事务与政府法律事务管理上的有机整合，有必要将政府下设的法制局（办公室）予以取消，将其职能全部划归司法行政机关加以行使。

随着国家统一法律职业资格考试制度的推行，无论是司法行政人员还是政府法制人员，都将经由统一的法律职业资格考试产生，并都被要求具有法学本科以上的专业学历。在这种统一法律学历和统一法律职业资格考试的资格要求下，司法行政官员与政府法制人员就具有了同质性，政府法制部门被整合进入司法行政机关就具有现实的基础。未来，在司法部和各省级司法行政机关之下，可以设置政府法制部门，专门负责法律的起草和行政法规、地方性法规的编纂，并对其他行政部门起草的行政规章进行及时的审查核实。如需要提交同级人大或其常委会加以审议的，该法制部门还应从事相应的工作。

与此同时，鉴于各级政府法制机构还负责对各级、各类仲裁机构的管理工作，未来取消政府法制机构之后，对仲裁机构的管理权也应被划归司法行政机关。当然，这种对仲裁机构的管理，也应被纳入统一的法律服务体系。司法行政机关应负责仲裁机构的组建、仲裁员资格的授予、仲裁员名册的登录、仲裁员权益的维护和仲裁员的纪律惩戒等事项，但对于仲裁委员会的仲裁活动则不予干预，尊重其仲裁结论的独立形成。

不仅如此，随着信访工作逐渐被纳入法制的轨道，政府信访部门接受群众来信来访的工作也应逐步被划归司法行政机关。毕竟，目前的信访案件大都属于“涉法信访案件”，也就是与公、检、法三机关办理的诉讼案件有着直接或间接的关系。由司法行政机关统一行使对信访工作的管理职能，有助于及时为信访人提供法律援助服务，及时组织对有关重大信访案件的听证，及时将案件转交相关部门予以处置。司法行政机关统一行使信访管理职能，对于信访人员的息诉罢访、信访案件的公正处理以及社会和谐稳定的实现，都具有积极的意义。