土地使用权到期续期相关情况浅析

□温州瓯江口产业集聚区土地储备中心 郑巧凤

□温州市国土资源局 张传新

土地使用权到期续期相关情况浅析

□温州瓯江口产业集聚区土地储备中心 郑巧凤

□温州市国土资源局 张传新

2016年4月，温州市部分市民因土地使用年限到期或即将到期的问题在社会各界引发热议和关注，土地使用权到期后续期的制度性安排也纳入了政府法制和政策的研究制定程序。本文在总结回顾温州市土地使用权出让历史沿革的基础上，基于具体实践及当前法律规定，对土地使用权出让年限届满续期提出了相关见解。

一、温州市土地使用权出让历史沿革

作为土地有偿使用试点城市之一，温州市曾于1989年制定公布了《温州市土地使用权有偿出让和转让暂行办法》，该办法明确“全市国有土地实行使用权有偿出让和转让制度”“集体所有土地需经依法征用，成为国有土地后，方可出让和转让”，并明确“土地使用权的出让年限最长为75年”。但在具体的实践中，该暂行办法未出现实践案例。

1990年5月19日，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年国务院令第55号），国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。国务院第55号令颁布后，温州市具体实践中仍未立即实行国有土地使用权的有偿出让，而是按照《浙江省土地管理实施办法》第十九条规定的有偿划拨方式供地，并收取相当于土地出让金的有偿划拨费（后经研究，该类型土地认定为出让性质）。

1992年3月12日，浙江省政府颁布了 《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》（省政府19号令）后，土地使用权出让才陆续展开。

1992年9月28日，原温州市土地管理局下发了《温州市土地管理局关于加快土地供应转轨速度增大出让比重的通知》，确立了温州市土地有偿使用方式供应的主导地位，明确了“凡是经营房地产、金融、商业、旅游和外商投资建设项目，一律实行出让方式提供土地”，实行以出让为主的土地有偿使用方式供应土地使用权。

1995年，《城市房地产管理法》颁布实施，国家第一次以法律的形式明确规定了土地有偿出让是土地使用权取得的主要方式。从《城市房地产管理法》出台到2002年国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》期间，温州市大部分土地是通过双方协议方式供应。随着市场经济的发展，国有土地供应结构产生了根本性改变，招标拍卖挂牌作为公开、公平、公正的市场配置制度，在土地供应中发挥着越来越重要的作用。

2004年，温州市国土资源局拟定温州市国有建设用地招拍挂出让操作细则，8月6日温州市人民政府印发《温州市招标拍卖挂牌出让国有土地使用权管理暂行办法的通知》，细化完善了温州市国有建设用地公开出让操作规范。根据国土资源部、国家监察部联合颁发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》要求，温州市经营性用地在2004年8月31日之后不再以历史遗留问题为由采用协议出让，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，以及经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的严格按规定一律采用招标、拍卖、挂牌方式出让。

2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）、《物权法》以及国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）等把工业用地纳入了必须招拍挂出让的范围，自此之后，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的均采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让，对除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方采取协议方式出让。

在土地使用权出让工作具体实践过程中，因历史观念转变、工作推进需要等种种原因，在具体的土地出让工作实践中，同种土地用途的土地出让设定不同出让年期的情况，土地使用权出让年限长短不一，这成为除土地出让起始时间外第二个影响土地使用权到期具体时间的因素。实施出让时间较早而且出让时间较短的土地使用权，其到期日便出现的早。广受关注的温州已到期或即将到期的住宅用地使用权便属该类情况。

二、已到期土地使用权续期处置相关认识

（一）现行相关法律法规规定

国务院于1990年5月颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》) 《暂行条例》中第39条明确土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。第40条确定了土地使用权期满后土地使用权、地上建筑物及其他附着物所有权“由国家无偿取得”的届期处置规则。第三，第4l条确定续期程序规则。依据该规则，土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。对于“需要续期的”，应当重签合同、支付出让金并办理登记。

自1995年1月1日起实施的《城市房地产管理法》改变了《暂行条例》中的部分规定。第一，该法将土地使用权的提前收回、土地灭失和土地使用权到期分开表述，且规定导致土地使用权灭失的情形仅为土地的灭失。第二，不再采用《暂行条例》中“需要续期的”表述，而是规定“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准”。该规定的内容更加明确，对政府部门的自由裁量权作出较大限制，使土地使用者的权利不再完全受制于公权力。第三，将《暂行条例》确立的土地使用权期满后土地使用权、地上建筑物及其他附着物所有权皆由国家无偿取得的届期处置规则修改为仅限于土地使用权“由国家无偿收回”。第四，将《暂行条例》中的土地使用权续期应重签土地使用权出让合同、支付土地使用权出让金和办理登记等三项要求修改为两项，删除了办理登记的要求。第五，规定了土地使用权期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

2007年公布并实施的《物权法》对先前立法所确立的（住宅）建设用地使用权续期规则进行了较大修改。《中华人民共和国物权法》第一百四十九条作出了原则性的规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理”。

（二）关于土地使用权续期的认识

根据上述现行法律法规规定，笔者认为，对于建设用地使用权的续期，应遵守以下五项原则。

1.住宅用地与非住宅用地的续期应区别对待

物权法中明确对住宅用地和非住宅用地的续期进行分类表述，虽然具体的法条表述没有对续期要求、具体程序等进行规定，但两类用地的续期要求等具有明显的差异，因此针对建设用地使用权的续期，住宅用地与非住宅用地应区别对待。对于住宅用地，在使用权人拥有房屋所有权的前提下，应该充分考虑房屋的基本生活保障要素的性质，对发挥“住”的作用的房屋对应的使用权，与投资投机作用的房屋对应的使用权，应当有所区别。

2.住宅建设用地的续期应自动

住宅建设用地的续期应自动，无需申请；非住宅建设用地的续期应严格按照《城市房地产管理法》有关规定办理。

物权法中明确规定了住宅建设用地“自动续期”，关于“自动”两字的含义，现行相关立法并未予以明确，各界也认识不一。但社会各界对于“自动意味着申请程序的法定免除”已形成共识。住宅建设用地的续期不存在申请环节，自然也就不存在审查环节，因此只要住宅建设用地使用权到期，便可自动续期。

对于非住宅建设用地使用权的续期，物权法明确按照法律的规定办理。目前，对建设用地续期作出明确规定的仅为《城市房地产管理法》。该法第二十二条中明确提出，“土地使用者出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期”，“经批准予以续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金”。因此，对于非住宅用地的使用权续期，应该严格履行“申请—审查—批准（不批准）—重新出让（无偿收回）”的程序。对于审查环节中，应该进行严格的审查，我们认为，审查相关要素应该包括但不限于以下两点。

第一，是否在禁止用地目录内。在禁止用地目录内的项目，其申请土地使用权的续期，应该不予批准。

第二，是否满足法定的土地使用权提前收回的条件。

《城市房地产管理法》中对于续期不予批准的情形作出了规定，其中第二十二条明确“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准”。在“社会公共利益”没有明确的法定范围的情况下，笔者认为，对于符合《土地管理法》第五十八条中规定提前收回的前二种情形的土地，不应予以批准续期，土地使用权按照《城市房地产管理法》的规定无偿收回。其一是为公共利益需要使用土地的；其二是为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的（即不符合现行城市规划的）。

3.建设用地续期应以公平公正为基本原则

建设用地的续期，其缴纳的出让金的考量应该从以下三个方面着眼，保障公平性。

第一，同一时期土地使用权人之间的考量。从目前调研情况看，同一种土地用途的土地使用权，由于种种历史原因，在设定土地使用权期限的时候存在不一致的情况，部分土地使用权为法定最高年限，部分土地使用权低于法定最高年限。当前的地价计算体系为折现方式，这就造成了在某一固定时点一定年期的地价中，前半段时间的地价占总地价的比例远远高于后半段时间的地价（例如，70年期的住宅用地中，前20年的地价占到了整个70年地价的50%以上）。在考量经济发展对价格水平的稀释以及地价上涨因素后，两者的资产差异更为悬殊。因此，对于同一时期的土地使用权，在不同使用期限的使用权人之间，应确定科学的计价体系和处置方式，保障公平。即对于原出让时未达法定最高年限的土地使用权与达法定年限到期后的土地使用权，在续期时应予以区分考量。

▲温州市鹿城区到期土地证

第二，批准续期与不批准续期的土地使用权人之间的考量。根据《城市房地产管理法》的有关规定，对于土地使用权到期后使用权人不申请续期的，或者符合不批准续期条件的土地使用权到期后不予批准续期的，其土地使用权无偿收回。即，对该部分使用权人而言，其土地使用权到期后，在土地上所对应的权益全部消失。该部分人如需使用土地，只能通过新的出让行为参与市场竞争而获取土地，而如果对予以续期的土地使用权人，在续期土地使用权出让金收取标准上存在任何的优惠，都是对现行法律本意的误解和错误执行。因此，在确定土地使用权续期出让金缴纳的标准时，应充分考量同意续期与不同意续期（未申请续期）土地使用权人之间的公平性，需对现行法律进行修改保障不同意续期（未申请续期）土地使用权人的权益或者制定完善法律条款明确限定同意续期人的权益，防止厚此薄彼，造成实践的困难。

第三，新生土地使用者与现有土地使用者之间的平衡。土地使用权出让合同约定期限的到期，意味着原权利义务的结束，土地使用权的续期行为，从本质上讲应属于土地使用权的协议出让行为，而国家（地方政府）作为全民所有制土地资源所有权的行使者，最基本的原则便是公平、公正原则。当前我国土地资源配置规定，明确了土地使用权在具体出让时的配置办法和定价体系。对于土地使用者而言，无论是新生土地使用者或者原土地使用者，在获取相同年期的土地使用权时，不应在法律上或者制度上确定不同的标准，造成制度上的不公平。

4.建设用地使用权续期的程序设定应便于操作

除工业用地等单宗用地外，商服、办公等开发性地块在项目开发完毕后，均以分割登记的形式进行销售转让，根据一直以来实行的土地使用权的登记规则，整宗土地的建设用地使用权被“化整为零”，实际分散在数量众多的个体中。因此在使用权续期的程序设定中，要求以完整的物理宗地为单位进行申请续期，显然不现实也不具有可操作性。

5.科学界定和理清房屋所有权的权益

当前，我国的房屋不动产权利由土地使用权和房屋的所有权两部分构成，即使目前实行形式上的不动产统一登记，依然不改变其权利内容。在土地使用权到期后，对土地使用权的科学处置应以房屋所有权的权益理清为前提，如此方能提出操作可行的法律安排。如以个人为使用权人的数量众多的土地使用权到期后，如果使用权人拒绝支付相应的续期成本，在其拥有房屋所有权的前提下，在法律上需设定科学的处置应对条款，方能确保法律制度的实现。