试论中国环境诉讼制度

范俊荣　王利娟　张冬冬

摘要：据有关数据统计，2013年中国废水中主要污染物排放总量为2352.7万吨。其中有工业源、生活源、农业源等，当前中国的环境污染是立体化、全方位的。在我国环境受到破坏和污染严峻的形势下，存在数量较多的环境诉讼案件，可现实数据却并非如此。截至到2012年底，全国环保法庭已达95个，受理案件却非常少，可起诉至法院的不足1%，由此可见，环境污染与环境诉讼的不相对应。形成如此大的反差，究其原因与中国现存的环境诉讼体系有关，就中国环境诉讼制度存在问题进行分析，提出制定专门的环境诉讼法；鼓励公民积极参与环境诉讼等完善该制度的措施。

关键词：环境诉讼；体系；构建

中图分类号：D922.6文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）04-0065-02

一、环境诉讼制度的概述

（一）环境诉讼制度的界定

中国法学界将诉讼制度分为公益诉讼制度和私益诉讼制度，环境侵害的司法救济亦可分为环境公益诉讼和环境私益诉讼。对于环境公益诉讼和环境私益诉讼学界没有统一的说法，不同学者有不同的看法。对于环境公益诉讼，吕忠梅教授认为环境公益诉讼可分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。别涛学者认为环境公益诉讼分为普通的环境公益诉讼和环境公诉两大类，普通的环境公益诉讼又可分为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼，环境公诉则包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形式。

私益诉讼是指个人为了保护其权利不受损害或其利益受到侵害为获得补偿而提起的诉讼，只有权利受到侵害的特定人或者其代理人才可以提起诉讼。公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的，公益诉讼是指为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，市民均可以提起。所以，根据诉讼目的不同，诉讼可以分为公益诉讼和私益诉讼。因为民事诉讼和行政诉讼都是诉讼主体为了维护其自身合法权益的诉讼，所以民事诉讼和行政诉讼都属于私益诉讼。这一观点在学界普遍认同，但是既然民事诉讼和行政诉讼属于私益诉讼，那么这与环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼属于公益诉讼相矛盾，汪劲教授认为享受环境的人类主体是广泛的、多元的，而大多数环境要素不论外在形式还是内在性状都具有区别于传统法的“物”的特性，使得环境的范畴既包含公物也包含共有物、共益物。正是由于环境的公共属性，也就决定了环境保护涉及利益的公益性，所以环境诉讼具有公益诉讼的性质，与民事诉讼和行政诉讼的性质是不同的。因此，应将其与民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼分隔开，与三大诉讼相并列，赋予环境诉讼以独立的诉讼地位。

现在所指的环境诉讼与以往所说的环境公益诉讼是不能等同的，通说的环境公益诉讼是相对于环境私益诉讼而言的，这种观点认为“有关环境的诉讼”除了保护环境公益，还保护环境私益。作者认为“环境诉讼”就是环境诉讼，环境诉讼只保护环境公益，所谓的环境私益本质上还是属于民法和行政法范畴，只不过是穿上了环境的外衣，并没有改变其属性。虽然“环境公益诉讼”更能表明环境诉讼的公益诉讼性质，但是也容易使人对环境诉讼做出环境公益和环境私益的错误分类。为了利于转变思想认识，“有关環境的诉讼”就应称之为环境诉讼，它是具有明确内涵的环境法学专业术语。

环境公益就是指权利人对不可独占、不具有排他性的环境公共物品所享有的利益。环境诉讼是指自然人、法人、政府及其他组织认为其环境公益受到侵害时向法院提起的诉讼，法院、当事人和其他诉讼参与人在审理环境案件的过程中所进行的各种诉讼活动以及由这些活动所产生的各种诉讼关系的总称。

（二）环境诉讼制度的特征

1.特定的诉讼请求

诉讼行为都是围绕着诉讼标的展开的，诉讼请求是诉讼标的的核心内容，也是具体体现，诉讼请求正是确定诉讼类型的关键因素，不同的诉讼请求属于不同的诉讼类型。环境诉讼的诉讼请求以要求被告停止侵害环境行为或者被告履行法定职责为主，目的是为了维护环境公共利益，特别是生态环境利益，不是为了获得额外的私人利益，这是环境诉讼与民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼的不同之处。

2.特定的法律责任

因为原告诉讼请求不同，所以被告所要承担的法律责任也就有所不同。传统法学中的法律责任就是指民事责任、行政责任和刑事责任，由于中国环境保护法中还没有明确使用环境责任概念，只统称为环境法律责任。其实在《中华人民共和国环境保护法》第五章的法律责任中规定的就是环境责任。吕忠梅认为随着环境保护法律制度的发展，“专门环境法律责任”的产生具有必要性与可能性。笔者认为环境责任应独立于其他法律责任，但并不否认这些法律责任之间的共同之处，他们之间有相互交叉的内容，区别的关键在于这些法律责任之间是否有各自独特的责任形式以及其在责任体系中的重要性。

从法律的规定以及近年来司法实践来看，在环境诉讼中被告需要承担的环境责任大体包括：停止侵害行为；停止危险行为；排除环境污染和破坏的危险；采取补救措施恢复和治理环境；撤销行政审批或者许可；赔偿损失；赔礼道歉。环境诉讼中被告需承担的法律责任是以停止侵害环境和恢复生态环境为主，获得的损害赔偿也需要用于环境恢复，并不同于民事诉讼和行政诉讼以填补原告损失的损害赔偿为主要责任形式。环境诉讼中环境责任的特JI生，说明了环境诉讼本身具有独立存在的必要性。

3.特定的诉讼主体资格

环境诉讼原告主体范围广泛，法学界普遍认为环境诉讼的主体资格应为一切受到环境污染和环境破坏危害的公民都有权启动环境诉讼程序，同时，有关的环保非政府组织和环境保护行政主管部门也有权利提起环境诉讼。为了维护环境公共利益，人民检察院也可作为原告提起环境诉讼。环境诉讼理论上的原告主体资格的范围要远远大于民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼的原告主体范围。

二、中国环境诉讼制度存在的问题

（一）中国环境诉讼主体资格受到限制

中国《宪法》中第9、10、26条表明：保护环境是中国的一项基本的国策，但并没有明确提出公民的环境权。

中国《民事诉讼法》规定，诉讼原告必须是与案件有直接利害关系，行政诉讼的原告要与具体行政行为有法律上的利害关系，刑事诉讼只能由作为公诉人的人民检察院和作为自诉人被害人或者其法定代理人、近亲属提起。这些诉讼资格规定都不能保障公民的环境参与权，都不能满足以保护环境公益为目的的环境诉讼的要求。《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。本条规定了可以提起环境公益诉讼的主体，表面看可以帮助解决环境侵害纠纷，但是实际限定了原告的主体资格，缩小了提起环境公益诉讼原告的范围。不利于调动公众参与保护环境的积极性。

现行环境保护法及诉讼法的规定一方面保障了环境诉讼的权利，规范了环境诉讼的程序。另一方面也无形中限制了环境诉讼的进行和发展。

（二）中国环境诉讼审理期限过短

中国没有专门的环境诉讼法，环境诉讼涉及民事、刑事、行政的分别采用相关民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法。中国民诉法规定，人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。环境民事诉讼案件中大多数案件涉及调查取证期限长、主体范围难以确定的问题，因此，很多案件在规定的审理期限内很难结案，但由法院内部的司法效益评估指标需要，尤其是年底一味追求结案率，很多法院直接采取不立案或少立案来解决这一问题，因此，很多环境案件被拒之法院大门外。

（三）环境责任单一

环境诉讼案件通过一种审判形式结案，不利于环境问题的解决。例如，环境污染案件构成犯罪的，仅有刑事审判，没有行政审判和民事审判结合。这就使得环境刑事犯罪虽然得到惩罚，但是环境问题并没有解决，环境污染和环境破坏没有得到治理和恢复。行政案件也仅仅只有行政处罚，没有民事赔偿，达不到谁污染谁治理的效果。

（四）缺乏专项基金支持

中国相关法律规定环境诉讼不得从中获取经济利益，虽然民事诉讼法规定，诉讼费用由败诉方承担，但是，在原告提起环境诉讼时是必须要垫付诉讼费用的，环境问题涉及范围广，治理费用大，因此，诉讼标的额相对较大，原告不仅要垫付巨额的诉讼费用，而且还承担调查取证等一系列的费用，污染环境、破坏生态的多为规模小、资金不足的企业，这些企业根本承担不起巨额的环境治理费用，更不用说缴纳诉讼费用及支付其他费用，因此，这些费用基本是无法得到补偿的。环境诉讼原告主体在付出时间的同时还在承担大量的经济支出。这使得很多有资格提起环境诉讼的主体逃避自己的责任，对环境污染和生态破坏置之不理。

三、完善中国环境诉讼制度的措施

（一）制定专门的环境诉讼法

应尽快制定环境诉讼法，对环境诉讼相关方面做详细及有操作性的规定，从案件审核到证据分配，从原告主体资格到庭审细节应作全面的阐述。使中国环境诉讼有专门的程序法依据。

（二）鼓励公民积极参与环境诉讼

全球环境是一个整体，每个人都是环境的影响者和受益者，由于大气、水等环境体系的整体性和流动性，任何人都不可能置身于环境问题之外，环境问题涉及每个公民的切身利益。调动全社会公民的积极性，参与到环境保护、环境治理，是每个公民的义务也是权利。鼓励公民积极参与环境诉讼包括精神和物质两方面。由于环境诉讼不同于一般的诉讼，虽然环境诉讼的原告通过环境公益的维护可能最终会受惠于此，但总没有自身私人利益的维护更能引起人们进行环境诉讼的积极性。人们作为自身权益的最大维护者，具有趋利避害的共性。如果人们花费大量的时间、金钱、精力来进行环境诉讼，而自身从中受益甚微，每一个理I生的经济人都不会作出此种抉择。所以，应对环境诉讼的原告进行经济奖励，使其获得物质方面的鼓励。另一方面对典型的环境诉讼的原告进行宣传，提倡全社会向其学习。

（三）完善环境刑事附带民事诉讼

环境行政机关如果发现破坏环境的行为有涉及犯罪问题，应当通知刑事侦查机关并行调查，互相协助完全成行政调查和刑事调查，让刑事诉讼程序及时启动。.在刑事诉讼启动后，作為公诉机关的检察院和审判机关的法院，应当通知受到侵害的民事主体参与附带民事诉讼，可通过多种送达方式，例如，到相关地方粘贴公告，采用广播、电视等媒体发布信息，没有必要只采用直接送达方式，提高诉讼效率，减轻民事诉讼成本。

（四）设立专门的基金，鼓励、支持环境诉讼

国家财政应设立专门的资金，以保障环境诉讼。资金来源为国家拨款和对相关企业的罚款。资金一方面用于环境的治理与恢复，另一方面对环境诉讼原告提起环境诉讼所花费用的补偿。