皖北地区财政科技支出优化策略探析

张丽

摘要：与皖北地区经济社会发展状况相比，皖北地区财政对科技的投入总量严重不足，科研成果转化率不高，高新技术产业化水平较低。完善皖北地区科技支出绩效的策略是构建适应皖北地区发展的财政科技支出增长机制；优化适应皖北地区发展的财政科技支出结构；尝试适应皖北地区发展的财政科技支出监督模式。

关键词：皖北地区；财政科技支出；科技创新

近年国家及地方政府出台了一系列促进科技创新发展，推动创新型国家及省份的重要文件，规划了政府对科技扶持的支持政策导向，优化了科技资源配置的方式。作为安徽欠发达的地区的皖北地区，科技事业发展受到诸多因素制约，这导致皖北地区经济发展与科技事业都出现困境。有必要认真研究安徽省及皖北地区科技事业发展状况，厘清科技事业发展、政府支出及企业高度参与的协同关系，特别要充分发挥财政支持科技事业可持续发展的功能，改善和调整财政科技支出的具体构成，科学评估科技支出绩效，发挥财政科技支出的“四两拨千斤”的作用，最终推动皖北地区经济社会发展。

一、财政科技支出在皖北科技事业发展中的重要性

（一）有利于实现建立安徽省创新型省份建设的战略目标

皖北地区是经济社会相对落后的地区。安徽整体性创新型省份建设目标的实现，离不开皖北科技创新的有力配合。皖北地区重视财政科技支持力度，针对目前财政科技支出中存在的问题，明确财政科技支出评价内容、评价方法，对于确保财政科技经费的合理规范使用，增强财政科技经费的引领效应，促进全社会人力和物力向科研创新领域发展，为最终实现皖北乃至安徽省创新型省市建设战略目标提供有力支撑。研究有助于发现在创新驱动发展战略下财政科技投入中存在的新问题，对财政科技支出项目实施状况进行检测，最终提高财政科技扶持的效果。皖北地区科技创新能力的提升，科技改造项目的健康发展，科技服务能力的不断增强，必将为安徽创新型省份建设目标的实现提供有力支持。

（二）不断优化安徽省尤其是皖北地区财政科技支出结构

加大财政科技支持力度，实施创新驱动战略已经成为各级政府考虑的首要问题。皖北各市财政支出中财政科技支出占的比重越来越大。此时，需要进一步，优化财政科技支出结构，促进财政支出向最能实现创新驱动发展的科技领域倾斜，实现财政科技资源的优化配置格局。更为重要的是，通过财政科技支出绩效评价研究，也有益于促进皖北地区财政科技支出的管理能力，切实提高整体财政支出的整体效果，推动皖北地区各市财政管理工作的主动性和财政管理体制的深入发展。

（三）进一步提高皖北地区财政科技支出经费的使用效益

财政科技支出经费使用如何，该如何评估财政科技经费的使用效益，是财政支出绩效评价的重要内容。当务之急，是明晰财政部门、科技部门及专业评估机构在财政科技经费监管的职责，增强评估的透明性。需要针对财政科技经费评估结果，有针对性地调整财政经费使用方向与投放领域。

科学技术是第一生产力，其核心理念是基础科学研究引出应用科学，后者带来创新与财富增长，其典型代表是“智力模式”开启，近年来一直是指导各国实施科技支持政策的重要模式。安徽科技综合实力有着长足的进步，在产业、科技等方面取得一定进展，但在科技经济一体化进程中还是出现诸多不协调的状况，特别是皖北科技创新实力相对滞后。当前，皖北经济与社会发展的转型定位离不开科技引导，这取决于软件平台（以人力平台为核心）、硬件平台、制度激励外、桥接机构等，所在种种离不开经费支撑，其中的财政经费具有诱导与导航作用，能释放杠杆效应，因此，研究皖北地区财政科技支出与产出现状至关重要。

二、皖北地区财政科技支出现状与问题

（一）皖北地区财政科技总支出明显不足

皖北地区经济社会发展相对落后，财政实力与安徽省其他地区（如皖中、皖南地区）相比，还有很大差距。体现在科技投入的绝对量和相对量都明显滞后。2014年，皖北地区六市加总为618 848万元，不及合肥的40%，后者为1603 362万元。实际上，皖北地区六市中，淮北的R&D经费投入出现断崖式剧减，从2010年的14.79亿元降至2014年的9.14亿元，2013年近乎0增长，2014年增长达-8.03%，只相当于2010年的62%水平，與皖北其他城市上升趋势背离，占皖北之比由2010的46%持续降至20%。不仅如此，淮北市自2010年以来是安徽唯一一个R&D人员断崖式增速下降城市，2014年突破零界点，出现负增长，引爆R&D人员流失。更为严重，周边的宿州与毫州在2014年都出现R&D人员流失，淮北发展渐失内部人才支撑，也失去周边人才互动氛围。

（二）基础研究经费占财政科技支出比重偏低

从皖北地区财政科技支出构成结构来看，皖北地区的财政科技应用基础研究和应用研究比重严重偏低。基础科学研究是科学研究的基石，具有较强的公共物品属性。皖北地区基础研究经费占皖北地区财政科技投入比重偏低的状况，一定程度上反映了皖北地区财政科技支出结构不够合理，区域自主创新能力不强，严重影响了科技财政支出的经济后果，影响了区域创新能力的提升。实际上，2014以来，淮北、宿州、毫州也现出了R&D人员外流与皖北地区严重忽视基础研究与应用研究有明显关联。

（三）皖北财政科技经费管理体制不完善、欠缺协作机制

目前，财政科技资金的管理部门较多，既有各级财政部门，也有各级科技部门和发改委部门。多头管理的沟通协调机制尚不健全，同一个科技资金管理部门，在科技项目审批及经费使用方面的权力也分散。这种财政科技资金管理体制存在一定弊端。一是多头为政，互相推诿，影响科技资金的使用效率；二是科技资源配置混乱，造成财政科技资金浪费；三是多头使用财政资金，影响跨领域项目的顺利开展。实际上，上述协作机制不仅仅在皖北各市存在，在皖北六市间的协作机制方面，根本未曾建立，很难想象，聚皖北六市的财政科技支出，都不及合肥一市的40%，而皖北各市内部又存在财政科技经费管理体制不完善，六市问没有协作机制，淮北、宿州、毫州2014年以来就现出了R&D人员外流，可以预见不出几年，皖北的地区自主创新水平将会降至临界点，皖北经济转型定位会变得举步维艰。

三、皖北地区财政科技支出优化策略

（一）构建适应皖北地区发展的财政科技支出增长机制

财政科技支出增长机制的构建涉及多种财政手段的运用。财政科技支出绩效评价的实证研究显示，区域间财政科技支出增长的经济效应，可以分为直接绩效，如财政科技支出带来的专利权等的增加，间接绩效，如财政科技支出对经济增长的影响。当务之急，是摈弃粗放的财政科技增长方式，避免随意安排财政科技支出，必须要统筹安排多种财政科技支出手段支持科技创新。财政直接安排资金用在科技创新方面是一种重要手段，其他财政手段，如转移支付制度、税收优惠政策及政府贴息扶持政策等多元化措施，也可以发挥重大作用。在科技基础研究领域，可以采取财政直接投入方式；对研发等应用研究领域，可以通过税收优惠支持，如税收抵扣政策，或者给与一定财政贴息支持；加大对科技创新人才的支持力度，重视对高校、科研院所研发力量的支持，最终形成多元化的财政科技支出增长态势。

（二）优化适应皖北地区发展的财政科技支出结构

公共科技支出结构安排与公共预算的编制和执行密切相关。在公共财政框架下，公共支出要能体现科技活动规律和科技支出特征，要通过科学有效的预算管理办法，通过设置专门反映区域创新活动的预算支出科目体系，系统完整地反映科技创新活动全貌。科技及财政部门依据这些预算管理措施实施对财政科技支出的分析和比较。值得注意的是，财政科技支出预算的安排一定要与所在省市财政收入及支出增速保持一致，与省市经济社会发展保持一致。首先，财政科技支出科目设置上要能反映财政科技支出的实际项目，如科技事业费和科技三费用支出项目，综合反映自然科学及社会科学方面的研发活动；科技基建项目的支出，综合反映科技设施活动开展。以上反映的是预算科目的“类”项。“类”项下设“款”，相对比较具体地反映政府在科技创新和科技服务等方面的具体支出项目。其次，财政科技支出项目设置要符合预算管理要求，要与部门实际和统计指标保持一致。

（三）尝试适应皖北地区发展的财政科技支出监督模式

财政科技支出资金的监督和管理，关系到衡量相关资金安排使用效率效果的重要途径。财政科技资金涉及部门较多，各级财政部门及科技部门，各级发改委，各高校科研院所，各类企业等。这些部门的工作都关系到财政科技资金的使用效率，都与科技资源合理配置相关。各级政府应该在各自管辖范围内对科技项目规划立项、财政科技资金安排、财政科技项目验收及绩效评价等进行统筹，合理实现科技资源的归口协调管理。根据近年财政科技资金监管过程中存在的问题，可以将其监管模式分为内部监管模式和外部监管模式。內部监管模式是指上述财政科技资金牵涉部门通过有效的内部控制机制建设，实现对财政科技资金绩效目标，即财政科技资金安全规范有效，最大限度地规避资金使用方面的风险。外部监管模式是指引入第三方监管机制，通过会计师事务所等中介服务机构，客观评价财政科技资金使用情况，强化第三方对财政科技资会的监管。