湖北城市义务教育均衡发展研究

祝志芬

（湖北师范大学 历史文化学院，湖北 黄石 435002）

湖北城市义务教育均衡发展研究

祝志芬

（湖北师范大学 历史文化学院，湖北 黄石 435002）

基于湖北三个城市中小学择校问卷调查结果，发现湖北城市义务教育非均衡的问题较为显性。实证分析制约湖北义务教育均衡发展的因素主要有经济性因素、制度性因素、管理性因素和政策性因素等四个方面，并对湖北城市义务教育的均衡发展进行了思考。

城市；义务教育；均衡发展

一、湖北城市义务教育非均衡发展的基本情况

虽然我国义务教育多年来坚持的配置原则是 “免试、就近入学”，充分彰显了我国义务教育公平、公正的原则，但各地城市义务教育择校治理难以突破现象成为亟待解决的热点问题之一。笔者以省会城市武汉、鄂西部城市宜昌、鄂东南工业城市黄石为问卷调查的样本城市，对湖北省城市义务教育择校情况进行了问卷调查，随机发放的有效问卷回收率96%共5038份，其中择校生1309个，所占比例为25.9%。调查结果表明湖北城市义务教育择校现象比较严重，义务教育非均衡发展问题较为显性，并且发现湖北城市义务教育择校具有以下特征：第一，省会城市与地级市的择校存在明显差异，前者明显高于后者，且小学择校比中学的择校比例更高；第二，择校的客观因素偏多，择校发生率与学生家长年龄、职业、学历等相关；第三，虽然择校方式呈现了多样化，但每个家庭对择校成本的代价与感受各有所不同；第四，择校行为发生率与家庭收入密切相关，收入越高的家庭更偏好择校，且择校成本也相对较高[1]。笔者从教育社会学角度分析湖北城市义务教育择校现象发现：向上社会流动是刺激家庭或学生择校行为的动机，择校行为的形成主要由教育层化与个体发展需求所促成。择校行为的方式是家庭文化资本、经济资本和社会资本的集合体现[2]。

湖北城市义务教育择校主要原因是地区之间、校际之间的中小学的办学历史、办学条件、师资队伍、教学设施、升学率、社会声誉等方面存在差异，有些差异很大，导致家长为获得优质想尽办法为子女择校，而以上这些差异是义务教育的非均衡发展所致。近年来，为促进义务教育的均衡发展，湖北省实行撤并部分中小学进行布局调整，较大程度上改善了义务教育的城乡差异，但城市义务教育非均衡发展的现象并未见明显好转，成为当前城市义务教育发展亟待解决的重要问题之一[3]。

二、制约湖北城市义务教育均衡发展的主要因素分析

有关义务教育非均衡发展的原因分析，已有的研究主要包括三个方面：一是从宏观层次进行分析论述，如生产力水平、城乡二元体制、经济社会发展、人口地域分布、文化思想观念等[4]；二是中观层次的因素，如教育财政投入、教育政策选择、教育管理体制、教育资源分配、家庭及学校社会资本、重点学校制度等[5]；三是微观层次的因素，如教师流动不畅、教育政策执行不力、应试教育阻力、教育资源闲置浪费、流动儿童入学壁垒、优质高等教育需求向优质义务教育需求的纳什均衡信息博弈传递等[6]。以上分析基本上囊括了所有影响因素，但对影响义务教育均衡发展每方面因素的具体揭示并不多，笔者结合湖北的实际情况，对影响湖北城市义务教育均衡发展的主要因素按照其重要程度进行区分。

（一）经济性因素：省域内城市经济社会发展水平的差异

随着国民经济恢复性增长，国家生产力布局调整已向中部地区展开，2011年以来湖北城市经济社会综合发展速度呈增长趋势,跨入中等发展水平行列，但在湖北省域内城市经济社会综合发展水平存在一定的差异。从以下图表一中可得出，2011-2015年省会城市武汉的生产总值分别是宜昌的3.16、3.19、3.21、3.22、3.21 倍， 是黄石的 7.30、7.69、7.91、8.26、8.19倍，期间宜昌的经济发展水平也远高于黄石，分别为2.31、2.41、2.46、2.57、2.54倍。从空间分布格局来看，2011—2015年湖北省域内省会城市武汉的经济社会综合发展水平远远优于地级城市宜昌、黄石，湖北西部城市的经济社会综合发展水平优于鄂东城市。从时序变化情况来看，2011—2015年省会城市的经济社会综合发展水平与地级城市宜昌、黄石均呈快速发展的趋势，其时序特征呈先扩大后缩小的明显变化过程。湖北城市间经济发展水平的差异，必然会导致省域内义务教育的教育需求和有效供给也存在较大的差异，从而致湖北省城市义务教育发展的极不平衡。在国家财政、地方财政有限的拨款教育经费条件下，现有教育资源供给是很难以满足义务教育的起点公平、过程公平以及结果公平的需求[7]。由于现阶段教育结果公平实现的难度最大，教育过程公平的实现方式大多以考试的形式体现，已基本被社会认同，因此，教育起点公平就成为了社会聚集的焦点。既然优质教育资源的需求与供给之间存在着天然的不平衡，不可能人人享受有同样质量同样水平的教育，而许多人为了获取优质教育资源就会绞尽脑汁进行择校，制造一种人为的、新的不平衡。

表1：2011—2015湖北三城生产总值、教育支出基本情况

（二）制度性因素：地方财政教育经费投入的差异

2006年6月，新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确规定，义务教育经费投入实行“国务院和地方各级人民政府共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”[8]当前我国义务教育投入体制模式是以中央、省级政府为主，地方财政投入为辅。就义务教育公用经费而言，在中央、省级政府分项目、按比例分担的前提下，从图表一中可得出，由于各个地方财政收入存在差距，对义务教育的投入也将必然存在差异。

2011—2015年省会城市武汉的教育支出水平较高，逐步达到国家规定的20%标准线，分别是宜昌的1.85、1.69、1.77、1.47、1.41 倍，是黄石的 2.34、3.14、3.91、3.29、3.77 倍，期间宜昌的经济发展水平也远高于黄石，分别为1.27、1.86、2.20、2.24、2.29倍，但离20%的标准还有一定的差距。从空间分布格局来看，2011—2015年湖北省域内省会城市武汉的教育支出水平远远优于地级城市宜昌、黄石，湖北西部城市的教育支出水平也远优于鄂东城市。从时序变化情况来看，2011—2015年省会城市武汉的教育支出水平与地级城市宜昌、黄石均呈快速增长的趋势，其时序特征呈先扩大后缩小的明显变化过程。但结合上述的生产总值数据分析来看，武汉生产总值高出宜昌、黄石好几倍，三城市的教育支出水平也存差异，但差异没有前者突出。由以上数据可得知，各级地方政府的义务教育投资份额在一定程度上决定了当地义务教育发展的水平，如果财政收入差距越大，教育支出水平差异也越大。如果省域内各城市财政转移支付的均衡没有得到应有的发挥调控能力，那么实际上，随着时间的前移省域内区域间的义务教育非均衡发展的差距将会继续拉大。

（三）管理性因素：中小学校布局结构不合理

由于我国实施多年的人口计划政策，近几年来我国义务教育阶段普遍存在中小学在校生逐渐减少的现象，许多地区出现小学校点过多、中小学在校生少等现象。从图表二中可看出，2011—2015年，武汉、宜昌、黄石义务教育阶段在校生和校数变化特征为：中小学学校数量总体呈现先趋减后平稳的变化趋势，但中小学在校生的变化趋势不同。其中武汉小学在校生呈现逐年增加，宜昌和黄石小学在校生呈现先锐减后慢增的变化趋势。武汉、宜昌两市初中在校生都呈逐步减少的趋势，黄石初中在校生在2012年出现锐减外，其他年份生源波动不大，基本与人口变化趋势保持一致。

由于在加快工业化建设步伐、城镇化的社会背景下，湖北也出现农村人口大量涌入城市务工，尤其是省会城市武汉，随着涌入人口的增多，随迁子女也会增加，武汉小学生人数剧增，特别是工业、商业密集区小学生人数增加幅度较大。随着随迁子女年龄的增长且受到升学政策影响，许多随迁子女在中学期间选择回家乡读书，故武汉中学在校生出现逐年减少的趋势。以上数据表明，湖北省城市义务教育阶段存在部分小学需要合理撤点并校，初中办学规模急需扩大，布点不足，办学条件有待补充改善等问题，总之，当前湖北城市义务教育存在教育布局结构、生源结构的非均衡状况。

表2：2011—2015湖北三城中小学校园点、在校生基本情况

（四）政策性因素：教育资源配置的差异

20世纪80年代，在我国人口多、底子薄，全国各地经济发展不平衡，义务教育经费、师资队伍、教学设备很有限的社会条件下，在要办好所有中小学是不可能的，党中央根据当时国情决定先集中力量办好一批条件较好的中小学为重点学校、示范学校。随着义务教育普及化迅速发展，建设重点学校、示范学校的教育政策违背义务教育均衡发展的弊病逐步凸显出来，尽管不久被取消，但因实施这一教育政策人为地造成了校际间的差距，在短期内甚至很长时间内难以缩小、弥补。因此，造成义务教育非均衡发展的最主要的、最直接的因素是政府颁布实施的教育政策，在一定程度上从制度层面导致了义务教育阶段教育资源配置的失衡。2001年《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定了教师配备标准，核定了中小学教师编制，城市小学阶段师生比为1∶19.0，城市初中阶段师生比为1∶13.5。据统计，2014年宜昌市普通小学在校学生达15.82万人，普通中学人数有13.91万人，专任教师分别有1.11万人、1.33万人，小学和中学师生比分别为1∶14.3和1∶10.5。2014年，黄石市小学在校生186369人，专任教师11527人，中学在校生63833人，专任教师5331人，小学和中学师生比分别为1∶16.2和1∶12.0。显然，湖北宜昌、黄石的义务教育阶段教师配置均已达到并略超国家标准，但两市的教师配备标准仍然存在较大差距。

三、湖北城市义务教育均衡发展的思考

湖北城市义务教育非均衡发展的问题解决必须确保四个坚持：一是坚持以科学发展观为指导；二是坚持以义务教育公平为取向；三是坚持以促进义务教育均衡发展为核心；四是坚持以推进素质教育为主题。实际上就是要从源头进行消除或转化义务教育的非均衡发展，必须要落脚于均衡配置经费、师资和校舍等资源，这是义务教育均衡发展的前提基础。在义务教育财政投入体制以市级统筹为主的条件下，参照湖北义务教育均衡发展的评估指标，实行同步规划、同步使用、同步建设原则，各市区内中小学校按生均配置教师资源，城市义务教育阶段学校不仅都能按照城市小学的师生比1∶19的岗位设置标准，基本实现配齐、配足各学科合格教师外，而且要以需求、实践和问题为导向，为各类教师专业搭建成长平台，提升他们为义务教育服务的专业能力。同时，要按生均配置校舍和教学设施。如生均校舍建筑面积、生均用地面积、绿化用地面积、生均体育运动场馆面积、生均教学及辅助用房面积、生均图书册数、生均教学仪器设备值、以及每百名学生拥有计算机台数等。对已达标的学校保持发展现状，不削减，有条件的情况下可适当追加。对未达标的学校要加大财政转移支付力度，对特别困境的学校给予政策的倾斜。

还要落脚于深入推进义务教育阶段学校的转型发展和内涵建设，这是义务教育均衡发展的关键和核心。义务教育学校转型发展和内涵建设要按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，从片面强调学生学业成绩转向科学的、全面素质教育、从标准化培养转向个性化培养、从外延发展转向内涵建设与外延发展并重[9]。确立“一切为了学生，为了一切学生，为了学生的一切”的教育服务理念和“为了每一个孩子的健康快乐成长”的教育成长理念，各中小学学校应当把“为了每一个学生的终身发展”作为一切工作的出发点、落脚点，充分关注、研究学生，为了每一个孩子的健康成长和快乐学习，坚持义务教育关爱，走内涵式的个性化义务教育发展道路。

总之，在具有湖北特色的义务教育均衡发展督导评估制度指导下，办好每一所中小学校，关心每一个学生的健康成长。只有公众满意度较高的义务教育，让家庭自律地放弃择校行为，才能从源头上彻底治理义务教育择校问题，只有以基础设施标准化、教育质量一体化、师资配备均衡化为义务教育发展目标，走均衡发展的道路，才能真正实现义务教育的起点公平。

[1]祝志芬.湖北城市义务教育择校的调查研究[J].教育研究与实验，2015，（4）：73.

[2][3]祝志芬.湖北城市义务教育择校现象的社会学分析[J].湖北师范大学学报，2016，（3）：70.

[4]刘宝生.推进省域义务教育均衡发展的思考与建议[J].教育科学，2008，（2）：7.

[5]张东娇.义务教育均衡发展的社会资本障碍及其政府治理[J].北京师范大学学报（社会科学版），2008，（2）：24-32.

[6]杜东东.义务教育均衡发展问题研究田[J].江西教育科研，2007，（9）：16-19.

[7]陈京军，李三福.我国区域义务教育均衡发展研究的问题分析[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2012，（4）：109.

[8]祝志芬.中国义务教育保障制度的发展及其完善研究[D].华中科技大学，2011.

[9]焦小峰，倪闽景.论如何推进上海义务教育高位均衡发展[J].教育发展研究，2012，（12）：25.

湖北教育厅项目“湖北城市义务教育择校研究”（14G327）

祝志芬（1976- ）女，湖北武汉人，湖北师范大学副教授，博士，主要从事社会保障研究。