军工项目财政资金绩效评价监管思考

杨春隆

自新中国成立以来，我国对于财政资金管理的核心问题主要是如何处理中央财政和地方财政及地方各级财政之间的财政关系，先后实行了高度集中的“统收统支”预算管理体制、“统一领导、分级管理”预算体制、财政包干体制和分级分税预算管理体制。进入21世纪以来，我国政府开始重视财政资金支出管理，采取部门预算、政府采购、国库集中支付等多种措施提高財政资金使用效率。从2000年开始，我国财政资金预算管理实行部门预算，改变了过去按支出功能和收入类别编制预算的做法，部门预算是加强预算管理和财政资金监督的重大措施，并通过预算绩效评价试图提高预算管理功效。

一、绩效预算的概念

为提高财政资金使用效益，美国从20世纪50年代开始探索将财政资源分配与绩效挂钩。1947年成立的胡佛委员会认为，绩效预算是基于政府职能、业务与项目进行的公共预算。绩效预算最重要的任务是公共工作或服务的成就，及为此支付的成本。美国预算绩效评价委员会认为，绩效预算是“使命驱动、结果定位的预算”。世界银行有关专家认为：绩效预算是一种以项目成本为衡量，以目标为导向，以业绩评估为核心的一种预算管理体制。schick（2003）将绩效预算定义为“将每一项资源的增加与产出或其他成效的增长进行明确联系的预算”。

中国财政部预算司认为：绩效预算是一种以目标为导向，以政府公共部门目标实现程度为依据，包括预算编制、控制以及评价等过程的一种预算管理模式。

可见，不同主体对绩效预算的表述形式有所差异，但本质是相同的：绩效预算更加注重投入的预算资金的产出，通过对财政资金产出的监督，达到提高资金使用效率的目的。

二、军工项目绩效评价管理现状

我国近年来已经将财政资金的管理重点由如何处理各级政府之间的财政关系，转移到对财政资金使用效率、效益的关注。财政部对军工项目的监管方式主要通过中央部门预算进行，在几年试点的基础上，财政部于2015年先后发布了《预算绩效管理工作考核管理办法》、《中央部门预算绩效目标管理办法》，规范财政资金绩效评价工作。

预算单位在编制中央部门预算时，需要编报详细的项目文本信息，包括项目申报书、项目可行性报告、评审报告及绩效目标等。年度绩效目标是指项目在当年计划的产出和效果，绩效目标需要以绩效指标细化、量化描述，绩效指标主要包括产出指标、效益指标和满意度指标。在预算年度结束，预算单位还要开展项目绩效评价。

可以看出，军工项目既要接受项目主管部门的监督检查，还要接受财政部的监督检查。主管部门的监管是直接的监管，很大程度影响着项目的立项、验收：财政部的监管是代表国家的监管，由于全国的项目很多，财政部不可能逐个项目进行中期检查、竣工验收。不管是主管部门的监管，还是财政部的监管，其初衷都是监督财政资金的使用，但对于项目单位却面临着困惑。比如，国家主管部门已经批复的项目可行性报告，又要在编制中央部门预算时向财政部报：项目已经完成了的立项评审，也要在编制中央部门预算时向财政部报评审报告：国家主管部门已经在立项批复文件中对项目的实施方案、技术路线进行了明确的规定，并在项目竣工时还要开展决算审计、项目验收工作，但项目单位在编制年度部门预算时，还要报绩效目标，在年终进行绩效自评。

财政部对军工项目开展以绩效评价为核心的监管还面临以下困惑：第一，军工项目周期较长，在项目执行过程中项目的效益很难体现，或许在投入使用若干年后效益才能显现。第二，绩效评价要求从产出指标、效益指标、满意度进行开展，而目前的项目财务会计核算体系仅仅围绕资金的收支进行核算，很难满足绩效评价的量化要求。

三、财政绩效预算监管新定位

比较而言，国家主管部门的监管更为直接，监管的方案也更为可行，而且，最重要的是有能力实施监管。财政部的监管层次较国家主管部门更高，但是，由于限于精力，财政部不仅仅监管军工单位的财政资金，还要监管其他领域的财政资金，因此，财政部不可能像国家主管部门一样的强度来监管。另外，军工项目的专业性、保密性等特殊性质，财政部不一定具备专业的绩效预算监管队伍。因此，财政部对军工项目财政资金的绩效预算监管模式需要重新定位。

第一，转变监管理念。财政部作为国家财政资金最高级别监管机构，应更多从战略层面思考问题，不能拘泥于细节。监管的目标应该为满意，而不是最优。

第二，绩效预算监管工作授权项目国家主管部门实施。即使是财政部监管，也需要找代理人监管，还不如让国家主管部门监管。财政部将监管权下放给国家项目主管部门，对于项目单位，采取个例抽查监管的方式。国家主管部门较其他单位掌握更多信息，更有能力实施监管。国家主管部门将绩效预算管理要求寓于已在项目立项、中期检查、验收等多环节开展的监管工作。

第三，监督主管部门建立完善的科研项目经费管理制度。目前的科研项目经费管理办法采取成本加成计价制，不利于项目单位控制成本，甚至虚列成本。国家制定目前的经费管理办法初衷是控制成本，但实际上，由于信息不对称，在多次的讨价还价过程中，国家财政始终处于弱势地位。实行成本加成计价制这么多年来，有多少财政结余资金经审计后被收回？占累计投入财政资金比例是多少？实际上，国家可以采取合同制结算项目经费，项目单位成本控制节省的费用，归项目单位留用。在合同结算制下，国家监管的重点工作是审查合同经费，和对最终产出的交付产品的监管。

第四，多元化研保建设类项目资金来源渠道。对于型号研制保障类建设项目，其受益对象不仅仅是这个型号，其他项目也会受益。因此，改变单一财政资金投资渠道，配套相应比例的自筹资金。通过多元化资金来源渠道，也是提高财政资金使用效率的重要手段。

第五，建立以ROE为核心的考核指标。摈弃过去以营业收入、利润总额、EVA等考核指标，作为出资人最关注ROE指标。当ROE开始下降时，可能说明项目单位积累资金较多，又无更好的投资项目，此时，应该要求项目单位上缴收益：相反，如果ROE在不断上升，则不宜要求上缴收益。