上海典型乡镇农村建设用地协调度与集约利用评价

卢方方

（1 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

上海典型乡镇农村建设用地协调度与集约利用评价

卢方方1,2

（1 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

通过构建农村建设用地节约集约利用评价体系，选取上海典型乡镇2009~2014年农村集体建设用地与人口及经济相关数据，分析农村建设用地土地利用趋势和集约利用水平，并评估农村集体建设用地集约利用潜力。针对评价过程中发现的问题，提出了相应的对策建议。

土地利用；农村建设用地；趋势分析；协调度；集约利用评价

农村建设用地作为农村土地利用的重要组成部分，对区域发展起着重要作用。随着城镇化的快速发展，大量农村人口进入城镇，农村建设用地需求在理论上也应减少。然而我国不少地区农村建设用地不断增加，粗放利用较为严重。近年来针对城市建设用地、开发区土地的评价和研究较多，技术思路和方法都很成熟[1~4]，但对于农村建设用地评价以及土地集约利用的研究还不够深入，大部分停留在农村居民点的用地上[5]。本研究以上海市金山区廊下镇、嘉定区外冈镇和松江区新浜镇为例，在分析农村集体建设用地与人口、经济关系的基础上，构建评价体系，分析农村集体建设用地的集约利用水平，从而发现问题并提出相应的对策建议。

1 评价区概况及数据来源

金山区廊下镇定位为现代农业的现代农村，并建成了上海第一个开放的郊野单元。镇域总面积46.87km2，下辖1个居民委员会、12个行政村，总户籍8747户，人口33733人，2014年农民人均收入17003.5元。

嘉定区外冈镇紧邻嘉定汽车城，以工业为主，城镇化程度高。全镇50.9km2，下辖19个行政村，4个居委会，常住人口约5.63万人，其中户籍人口1.89万人，2014年工业生产总值658018万元。

松江区新浜镇以传统农业为主，是上海市三农综合工作试点区。全镇区域面积44.7km2，下辖11个行政村和2个居委会，常住人口2.36万人，户籍人口2.6万人，2014年地区生产总值177209万元。

本研究涉及评价区域的用地数据、空间形态数据和经济社会数据。用地数据通过2009年和2014年上海市土地利用变更调查数据库GIS空间叠加分析获取，空间形态数据通过2014年二调数据和2014年遥感数据人工判读获取，经济社会数据来源于2009~2014年各乡镇统计资料。

2 评价区农村建设用地协调度分析

人口及经济与土地动态变化，根据人口及经济的年均变化率和建设用地年均变化率的正负以及增减变化弹性系数的大小综合划定，共分为两大类六个亚型[6]（表1）。

表1 土地利用趋势类型划分标准Table 1 Criteria for the classification of land use trend types

2.1 人口与农村建设用地变化协调程度

评价区的人口与农村建设用地变化协调程度，主要通过分析2009~2014年常住人口、户籍人口与农村建设用地变化情况，计算人口与农村建设用地增长弹性系数，分析判定土地趋势类型（表2）。

表2 评价区人口与农村建设用地变化（2009~2014）Table 2 The changes between rural construction land use and rural population in research area (2009~2014)

从表2可以看出：2009年到2014年，三个乡镇的农村建设用地均呈现下降趋势，而常住和户籍人口只有廊下镇呈小幅增加。

按照常住人口与农村建设用地变化协调度，并依照表1的划分标准，金山区廊下镇常住人口增加率为1.92%，建设用地减少率为0.87%，属集约协调发展型；嘉定区外冈镇和松江区新浜镇均为建设用地与常住人口减少，且常住人口的减少速度大于建设用地的减少速度，都属粗放失调衰退型。

同理，按照户籍人口与农村建设用地变化协调度来看，廊下镇属集约协调发展型，外冈镇和新浜镇均属粗放失调衰退型。

2.2 经济与农村建设用地变化协调程度

评价区2009~2014年经济均呈增长趋势，建设用地均呈减少趋势（表3）。按照经济与农村建设用地变化协调度分析，廊下镇属集约协调发展型，外冈镇和新浜镇则属粗放失调衰退型。

表3 评价区经济与农村建设用地变化（2009~2014）Table 3 The changes between rural economy and rural construction land use in research area (2009~2014)

2.3 农村建设用地利用趋势判定

从土地利用强度和区域空间形态看，廊下镇人均建设用地面积相对较小，土地承载力状况较好，但建筑密度偏小，居民点分散度较大。廊下镇以现代农业为主，农村集体建设用地利用较为饱和，集约利用水平相对较高。外冈镇和新浜镇人均建设用地面积偏大，尤其外冈镇户籍人口人均面积与常住人口人均面积差距较大，主要因其紧邻城区，且乡镇范围内有产业区块，外来务工人口较多，而本镇人员多到城区生活，务农较少，造成差异较大。而外冈和新浜两镇的土地利用状况和区域空间形态差距不大。

2009至2014年，廊下镇常住人口、户籍人口均略有增加，经济年均增长8.28%，而建设用地年均减少0.87%，整体判定为集约协调发展型；外冈镇常住人口、户籍人口五年间均有下降，其中户籍人口大幅减少，建设用地年均减少1.97%，而经济年均增长6.02%，结合土地利用状况和区域空间形态分析，综合判定外冈镇属集约协调衰退型；新浜镇近5年建设用地呈稳定态势，但常住人口和户籍人口均下降，常住人口年均下降率达1.63%，经济年均增长率在三个乡镇中最小，户籍人均建设用地面积和常住人口人均建设用地面积均较大，故判定其为粗放失调衰退型。

由此可以得出初步结论：一是经济发展与建设用地利用较为协调。五年来，三个乡镇经济实力处于增长状态，建设用地则呈下降趋势，属于集约协调发展型。而同样减少一个单位的建设用地，增加的经济量差异较大。二是人口发展与建设用地利用略显失调。除廊下镇人口略微增长，其余两个乡镇人口均下降。三是乡镇土地利用强度和居民点空间形态差异较大，且同一乡镇常住人口承载力和户籍人口承载力差异较大。原因在于土地利用结构的不同，农村重点工作的差异化。

3 评价区建设用地集约利用水平测算

在评价区典型乡镇各村土地利用趋势分析的基础上，按照代表性、多类型性、综合性等原则，本研究共选取8个行政村进行集约利用水平测算，其中廊下镇2个、外冈镇4个、新浜镇2个。

3.1 评价指标体系构建

构建农村建设用地评价指标体系，包括土地利用强度、土地利用经济社会效益和土地利用生态效益三个准则层及其相应的具体指标层，指标权重采用层次分析法和特尔斐法确定（表4）。

表4 农村建设用地集约利用程度评价指标体系Table 4 The evaluation index system of intensive use of rural construction

3.2 农村建设用地利用集约度计算

在进行土地利用集约度计算之前，需要对各项数据进行无量纲处理。为确保变化后矩阵中的各元素数值介于0~1之间，且不改变其单调性，本项目采用极差标准化法对原始数据进行标准化处理。

利用线性加权函数法，计算得出综合评价值，结果如表5所示。

由此，集约利用水平由高至低依次为：外冈镇葛隆村、新浜镇新浜村、外冈镇望新村、廊下镇山塘村、廊下镇勇敢村、外冈镇施晋村、外冈镇管家村、新浜镇林建村。

外冈镇管家村、望新村与土地利用趋势判定结果存在不一致。原因是外冈镇管家村建设用地减少，但人口大幅度减少，且闲置土地较多，导致土地集约利用程度得分很低；望新村土地经济效益和土地利用生态效益较好，致使集约利用分值较高。

表5 典型村建设用地集约度计算结果Table 5 The computational results of intensive construction land use in typical villages

4 对策及建议

基于对上海郊区典型乡镇所作的农村集体建设用地协调度及其集约利用评价结果，以点带面，提出挖掘农村建设用地集约利用潜力、提高农村土地利用效率的对策建议：

4.1 对策

（1）以低效集体工业用地减量化和农民集中居住为手段，推进低效集体建设用地的减量

根据村庄发展定位，结合地区自有资源和发展实际，考虑农民的生产、生活和居住方式的要求，尊重农民意愿，结合宅基地置换和郊野单元规划，实现人口与土地要素向城镇集中，充分推进低效集体建设用地减量化。完善增减挂钩政策对规划建设区外的集体工业用地实施减量化，实现产业结构调整、乡村环境治理、集体经济组织和农民长效增收，确保人地关系协调发展。

（2）优化农村土地利用结构，保障基础设施和公共服务水平

按照“三个集中”的要求，优化村庄布局和土地利用结构，集约节约用地。同时提升公共配套品质和资源使用效率，鼓励距城镇较远的村庄、居民点组团式布局配置公共设施，在现状“三室一点”基础上适当完善。加快建设与农民生产生活相关的市政设施和农村环境治理设施，重点解决农村生活污水处理、村沟宅河整治、农村垃圾收运等问题。

（3）积极探索集体建设用地再开发路径、开发方式和开发方向

在符合规划前提下，以保护乡村风貌、重塑乡村文化、发展“四新经济”为目标，探索农村集体经济组织通过自行开发建设、作价入股、联营、委托改建重建等方式，利用本集体合法取得的废弃工矿用地、废弃宅基地、公共设施用地及协商收回闲置宅基地、非本集体经济组织成员因房屋继承占用存量宅基地等存量集体建设用地，发展科创、休闲农业、乡村旅游和养老等特色生态产业。

4.2 建议

（1）逐步构建覆盖城乡的建设用地评价考核体系

综合构建普适性的农村建设用地评价指标体系，明确相应的指标理想值确定方法及指标权重所在区间等内容，形成统一规范的农村建设用地集约利用评价指南，并在全国范围内组织开展评价工作。

（2）加快农村集体建设用地盘活，为减量化工作提供区域指引

开展农村地区土地利用节约集约评价工作，在落实最严格的土地管理制度的前提下，为土地精细化管理提供基础保障，全面提升上海市农村地区土地利用效率和效益。评价结果应为资源环境紧约束背景下上海市建设卓越全球城市，落实存量规划，推动集中建设区外的现状建设用地减量化，实施生态修复和整理复垦提供区域指引与措施借鉴；同时也为郊野单元规划、乡村规划编制与实施提供前期评估数据支撑与路径选择。

（3）跟踪评估农村土地相关政策

目前用地管理的重点主要是城市土地的利用，本市城市的土地管理已相当成熟，而农村地区的用地管理仍是薄弱环节。近些年来，上海围绕农村进行了大量工作。后续还应继续深入开展农村集体建设用地节约集约利用水平的分析评价，以期全面摸清农村集体建设用地的状况和存在问题，评析农村重点工作的实施效果；并通过对农村集体建设用地年均变化与经济、人口年均变化的关系分析，跟踪评估郊野单元建设、宅基地置换、宅基地归并、农村土地整治以及乡村旅游等政策的实施效果，进而完善相关政策。

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The evaluation on coordination degree and intensive use of rural construction land in typical towns of Shanghai

LU Fang-Fang1,2
(1.Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 20072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 20072, China)

By constructing the evaluation system of the intensive appraisal of rural construction land, this study uses data from 2009 to 2014 to analyze the change in rural construction land and population changes and the change in rural collective construction land and economic changes in typical towns of Shanghai. This study analyzes the land use trend and intensive utilization level of rural construction land, and evaluates the potential of intensive use of rural collective construction land, so as to find the problem and put forward relevant countermeasures.

land use; rural construction land; trend analysis; coordination degree; intensive use evaluation

F:301.24

A

2095-1329(2017)01-0048-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.011

2016-12-02

修回日期: 2017-02-18

卢方方(1990-),女,硕士,助理工程师,主要从事土地评价与土地政策研究.

电子邮箱: 1136080384@qq.com

联系电话: 021-56611640

中国土地勘测规划院外协科研项目