污染土地再开发中的环境风险与责任

孙海波，谢 辉，陈 嘉，许大伟

（上格环境科技（上海）有限公司，上海 200066）

污染土地再开发中的环境风险与责任

孙海波，谢 辉，陈 嘉，许大伟

（上格环境科技（上海）有限公司，上海 200066）

随着我国城市化进程的快速推进，展开了对城区旧工厂的土地进行再开发利用的高潮。开发商在土地获得的过程中更多地把目光放在土地的地理位置、规划、交通、价格等方面，忽视了土壤和地下水环境状况的尽职调查，产生了不必要的环境风险与责任。本文通过追溯污染场地开发相关法规历史沿袭，重点分析了在“退二进三”过程中，污染场地开发主体的环境风险与责任，并依据相关法规的要求，结合笔者多年的行业工作经验以及对发达国家环境风险责任规避的常见实践的理解，提出了关于环境风险责任一些务实方法。

污染土地；土地再开发；环境风险；环境责任

在笔者从事环境咨询工作期间，深感目前土地开发企业对场地环境风险的忽视。地产公司在土地获得的过程中更多地把目光放在土地的地理位置、规划、交通、价格等方面，希望能够拿到位置又好，价格又相对便宜的土地，这无可厚非。但他们在土地交易过程中，往往忽视了土地的土壤和地下水环境状况的尽职调查，产生了不必要的环境风险，造成了经济损失，甚至承担了额外的民事或刑事责任。土地开发企业在开发时如果能有较好的环境风险意识，建立起良好的环境风险管理体系，在拿地前进行必要的环境尽职调查，在开发时进行相应的环境管理，利用合同、法律、工程措施等规避环境责任，减缓环境风险，则能避免因环境问题造成的重大经济与信誉损失，以使企业能够可持续发展。

1 当前污染土地再开发过程中的环境事件

近年来随着我国城市化进程快速推进，全国众多城市有着调整城市土地结构和产业区域的要求，推动了对城区旧厂房等土地进行再开发利用的高潮。然而在污染企业外迁、污染场地再开发的过程中，却遭遇到了频发的土壤污染事故，引发了严重的人身伤害事故和巨大的经济损失。例如，苏州古城区边缘面积约40万平方米的原苏化厂地块，其地理位置好于2014年同期拍卖的绝大多数地块，却因土壤污染而无人问津；2015年，江苏靖江五千吨待处理疑似危废造成土地污染，土地开发受限；2016年4月常州外国语学校，数百名学生因邻近“毒地”的不妥处置而产生各种病症；2016年5月，原为广州钢铁公司厂址的“广钢新城”，被有关媒体报道为广东省最大毒地，也让开发商猝不及防。随着我国对环境污染治理工作的日益重视，环境风险在地产开发过程中日益凸显，尤以土壤污染所引发的环境责任最为突出。土壤污染具有成因复杂、潜伏期长、污染范围广泛、责任主体较难界定、治理难度大、治理成本高等特点，在各类环境污染中显得较难处理。如果开发企业不能对开发过程中的环境法律风险加以识别和防范，很有可能导致最终承担巨额的经济损失以及严重的法律责任。

2 污染场地开发相关法律历史沿袭

回顾我国关于场地污染立法的历史，可以看到，早期多侧重污染防治，后逐渐强调防控与治理并重，再到最近聚焦污染场地再开发安全利用。

早期，我国主要在《环境保护法》中提出防止土地污染的要求。进入21世纪后，我国各地大中城市进入了新一轮的经济发展，在对产业结构进行进一步调整的过程中，污染型企业的搬迁引发了大量引人关注的事故。2004年起，结合社会发展的需要，我国这一阶段的土地安全立法集中到着力解决企业大搬迁中污染场地的修复工作上，其以2004年原环保部颁布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》（环办[2004]47号）为代表。在该通知中，提出对于已经开发和正在开发的原工业用地，要制定土壤环境状况调查、勘探、监测方案，对施工范围内的污染源进行调查，确定清理工作计划和土壤功能恢复实施方案，尽快消除土壤环境污染，但对开发企业的环境法律责任未有明确要求。

随着对土地环境责任问题的进一步研究，我国立法转变到改善土壤环境质量，建设良好人居环境，加强土壤污染防治工作上来，这一阶段的立法以环境保护部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部于2012年11月26日联合发布的《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》为代表，该通知强调合理规划土地用途，严格用地审批，严控被污染场地的土地流转。经风险评估对人体健康有严重影响的被污染场地，未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发。

针对工业土地再开发过程中环境问题频出，国务院2016年出台了《土壤污染防治行动计划》（国发[2016]31号），即大众俗称的“土十条”。其中明确要求：自2017年起，对拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述企业用地，由土地使用权人负责开展土壤环境状况调查评估；已经收回的，由所在地市、县级人民政府负责开展调查评估。自2018年起，重度污染农用地转为城镇建设用地的，由所在地市、县级人民政府负责组织开展调查评估。在评估结果基础上，各地自2017年起要逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单。

各地政府为落实上述相关法规，也出台了相应的适用当地的规范体系，如上海市环境保护局《关于加强工业及市政场地再开发利用环境管理的通知》（沪环保防[2013]530号），上海市环保局、市规划国土资源局、市经济信息化委、市建设管理委《关于保障工业企业及市政场地再开发利用环境安全的管理办法》（沪环保防[2014]188号），即是上述文件在上海实施的表现。

从前述对于环境污染的规范中可以看到，现行法律文件众多而庞杂，其原因主要在于各文件的关注角度不同、立法出发点不同、颁布的历史背景也不同。

3 污染场地流转开发时关于责任人的规定

在前述原则性法规文件中，我们不难看出，早期的法规多将关注焦点集中在对土地的保护和污染防治上；而近期的相关规范文件，操作性较强，越来越多着眼于污染场地开发，开发过程中相关人员的责任。下面着重从“通知”和“土十条”两个近年有力度和代表性的文件来看污染场地流转开发时开发商的责任。

3.1 《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》相关规定

其第二条关于被污染场地的用途中指出：地方各级国土资源、建设、城乡规划等部门编制土地利用总体规划、城乡规划等相关规划时，应当充分考虑被污染场地的环境风险，合理规划土地用途，严格用地审批。经风险评估对人体健康有严重影响的被污染场地，未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发。

图1 国家不同层级的法律规范Fig.1 Environment regulations of different levels

第三条关于污染场地流转中规定：关停并转、破产或搬迁工业企业原场地采取出方式重新供地的，应当在土地出让前完成场地环境调查和风险评估工作；关停并转、破产或搬迁工业企业原有场地被收回地后，采取划拨方式重新供地的，应当在项目批准或核准前完成场地环境调查和风险评估工作。经场地环境调查和风险评估属于被污染场地的，应当明确治理修复责任主体并编制治理修复方案。未进行场地环境调查及风险评估的，未明确治理修复责任主体的，禁止进行土地流转。

第七条关于落实相关责任主体明确：本着“谁污染，谁治理”的原则，造成场地污染的单位是承担环境调查、风险评估和治理修复责任的主体。造成场地污染的单位发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位承担相关责任；造成场地污染的单位已经终止的，由所在地县级以上地方人民政府依法承担相关责任；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人承担相关责任。

3.2 《土壤污染防治行动计划》相关规定

第四条即关于实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。

其中的第十二款明确了管理要求：2016年底前，发布建设用地土壤环境调查评估技术规定。自2017年起，对拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述企业用地，需要开展土壤环境状况调查评估。

自2017年起，各地要结合土壤污染状况详查情况，根据建设用地土壤环境调查评估结果，合理确定土地用途。符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，可进入用地程序。暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，由所在地县级人民政府组织划定管控区域。

第十四款强调了严格用地准入：将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。

关于土地污染责任的描述，“土十条”与“通知”有相近阐述，其中第二十一款要求明确治理与修复主体。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。

第二十三款强调对拟开发土地为重点，优先修复，确定治理与修复重点。各地要结合城市环境质量提升和发展布局调整，以拟开发建设居住、商业、学校、医疗和养老机构等项目的污染地块为重点，开展治理与修复。

第二十四款明确了拟开发土地进行修复时，要强化治理与修复工程监管。治理与修复工程原则上在原址进行，并采取必要措施防止污染土壤挖掘、堆存等造成二次污染；需要转运污染土壤的，有关责任单位要将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等，提前向所在地和接收地环境保护部门报告。工程施工期间，责任单位要设立公告牌，公开工程基本情况、环境影响及其防范措施；所在地环境保护部门要对各项环境保护措施落实情况进行检查。工程完工后，责任单位要委托第三方机构对治理与修复效果进行评估，结果向社会公开。实行土壤污染治理与修复终身责任制，2017年底前，出台有关责任追究办法。

4 房地产公司环境风险解析

4.1 土地流转时房地产公司的法律责任承担

土体使用权转让的交易模式下，土地的权利人发生了变更，可能产生污染生产者与污染责任承担者分离的情况。即原有工业企业造成了污染，土地污染或土地污染的隐患存在于土地使用仅之前，而土地污染的治理修复责任推给了房地产公司，在土地使用权转让之后发生。

目前，有数项规定涉及土地使用权转让，如“土十条”和“通知”。此几项规定均规定土地使用权受让人承担相关责任，除非当事人另有约定。

“通知”和“土十条”均强调按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。

上述法规中对于当地监管部门，如各级国土资源、建设、城乡规划等部门也提出了相应的责任。如“土十条”中明确指出“地方各级国土资源、建设、城乡规划等部门编制土地利用总体规划、城乡规划等相关规划时，应当充分考虑被污染场地的环境风险，合理规划土地用途，严格用地审批。经风险评估对人体健康有严重影响的被污染场地，未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发”。另外对于关停并转、破产或搬迁工业企业原场地采取出方式重新供地的，指出“应当在土地出让前完成场地环境调查和风险评估工作；经场地环境调查和风险评估属于被污染场地的，应当明确治理修复责任主体并编制治理修复方案。未进行场地环境调查及风险评估的，未明确治理修复责任主体的，禁止进行土地流转”。但在现实操作时，由于很多地区监管单位环境意识淡薄，未能充分理解相关法规条文，和各部门间责任不清等因素，导致污染场地未经调查评估，即重新推出市场，进行土地流转，进而进行房地产开发。如前所述，如土地若已流转，作为土地受让人，则相关环境责任也转移到开发商手中。

4.2 污染场地开发后开发商的民事责任

环境民事责任是指自然人、法人或其他组织因污染和破坏环境，造成被害人人身或财产损失而应承担的民事方面的法律后果。作为土地受让人，房地产公司或并没有对土地产生直接污染。但如前所述，在土地流转后，开发商继承了土地的环境现任，变成了环境责任人，也需要承担相应的民事责任。

在上述所列举的规范中，大多是关于土地继承者的环境责任的问题，但对于土地开发中的环境民事责任则没有论述。环境民事责任作为对于受到不法侵害的民事主体给予物质救济的一种环境法律责任，属于民事侵权责任的一个组成部分，直接体现在环境侵权诉讼中。

根据《侵权责任法》第65~66条的规定，环境污染责任是一种特殊的侵权责任，其特殊性首先表在其采用了无过错责任归责原则。依无过错责任原则，在受害人遭受损害、污染者的行为与损害有因果关系的情况下，不论环境责任人有无过错，都应对污染造成的损害承担侵权责任。其次，由于环境污染损害一般具有长期性、潜伏性、持续性、广泛性的特点，在环境污染责任的认定中，采用举证责任倒置的规定，即由环境责任人证明自身行为与受害人的损害不存在因果关系。

在前面所描述的一些案例中，当污染场地开发时的施工工人或开发后小区的居民因环境污染而受到侵害时，房地产开发商需要承担环境举证责任，并承担认定的环境侵权责任。

5 责任规避

5.1 土地流转时的环境尽职调查

按照“土十条”和“通知”，主管部门应当充分考虑被污染场地的环境风险，经风险评估对人体健康有严重影响的被污染场地，未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于项目开发。另外对于土地再开，法规指出“应当在土地出让前完成场地环境调查和风险评估工作。由法规执行的理论上来看，在开发商接受土地使用权前，土地是“应当”经过主管部门或前业主的调查，并在必要情况下得到了妥善的处理。但基于当前情况来看，各地主管部门对这些规定的理解的并不是十分到位，自己没有且往往也没有要求前业主进行相应调查评估工作。相对来讲，上海是对于这些法规执行比较到位的地方，基本上能作到出让一块土地之前，都进行土壤和地下水环境调查评估工作，但从执行过程的技术层面上来讲，并不尽如人意，有些污染场地没有做好修复就流入到市场。

环境尽职调查：在进行土地交易时系统地确认其环境风险和责任，有助于受让人对于现在和将来地产开发环境风险的管理，从而降低投资的风险。尽职调查包括调查土地的现有污染、是否有采取相应的污染控制措施并满足法律法规和标准的要求、是否对周围环境和居民产生损害。因此，土地流转前房地产商进行尽职环境调查是非常有必要的。国外通常的做法，往往是土地受让者自发进行调查，以确定自己所接受的土地是块干净的土地。

5.2 土地产权交易中的合同保护

按照相关法规，土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。也就是说，如过土地出让过程中双方有合同约定，约定是有效力的。

从技术层面上来讲，因为交易周期的限制，加上土地交易过程中房地产商往往是弱势一方，很难去质疑主管方在土地出让前是否做过调查评估，也不易要求土地部门留足足够的时间由开发商开展尽职调查。在过去的土地交易中，开发商较少的会注意到这方面的问题，现有土地交易合同模板中也可能没有相应的条款。但在环境风险责任频发的现实际情况下，需要开发商聘请专职律师，在土地交易合同或协议中约定环境责任。

5.3 土地责任保险

环境责任保险是随着环境污染事故的频繁发生和公众环境权利意识的不断增强，由公众责任保险(简称CGL)发展而来的。在以美国为首的工业发达国家，环境责任保险制度已进入较为成熟的阶段，不但在分散开发商环境风险、保护第三人环境利益和减少政府环境压力等方面发挥了独特的作用，还强化了保险公司对企业保护环境、预防环境损害的监督管理。

在土地交易及开发过程中，即使有合同保护，但在接受了一块污染的土地，也存在着举证困难，评估诉讼周期长等问题，况且当前土地开发存在着很大的财务压力及时间机会成本，通过诉讼去要求赔偿是很难拿回应有的损失的。如武汉赫山地块，2006年三江地产竞得赫山001地块，但在2007年工人在桩基作业时，接触到深土层中毒后，才知是块“毒地”。三江经过多年诉讼，2009年才拿到了一定的赔偿，但考虑到当时房地产市场地火热，三江地产所损失的机会成本数倍于那些赔偿。

那么，在多方博弈过程中，具有分散危险、分摊损失、经济补偿功能的保险成了解决矛盾的较好办法。具体而言，环境责任保险具有下列功能：（1）经由保险公司之监督，可以促使开发商加强环保风险责任管理工作；（2）经由保费之支付达成企业对污染共同承担原则，使得权利与义务得以平衡；（3）将开发商不确定之巨大损失转换为固定保费支出，有利于被保人财务健全及长期投资之规划；（4）土地污染风险由保险人承担后，开发商可将污染责任准备金做更有效之利用，于经济发展有利。

5.4 对污染场地进行主动开发，化被动为主动

“土十条”全文对土壤污染治理资金的来源的说明集中在“发挥市场作用”的细则，主要来源有三个方向：PPP模式、鼓励土壤修复企业发行股票以及探索发行债券推动污染治理修复。由于没有任何一个方向可以明确回答土壤修复的最终利润来源在哪，社会资本对此仍然保持着观望态度。

在当前土地资源稀缺的情况下，开发商可以主动购买一些受污染土地进行开发，一方面发挥资本对环境改善的作用，恢复了土地使用功能，解决了政府和社会的环境问题。另一方面，低价获得土地，通过资金动作，可以从某种程度上减轻开发资金压力，并且强化企业社会责任。典型案例是北京市红狮涂料厂土壤修复项目，出资方万科集团通过招标方式拿到的原红狮涂料厂地块上的限价房项目，并将14万立方米的污染土壤治理项目发包给北京建工环境修复有限责任公司，最终通过售卖楼盘实现盈利。

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Environmental risk and liability of contaminate land redevelopment

SUN Hai-Bo, XIE Hui, CHEN Jia, XU Da-Wei
(SG Environment (Shanghai) Co., Ltd, Shanghai 200066, China)

Along the quick proceeding of urbanization, China has reached a high level point on brown land redevelopment. During the land acquisition process, developers normally focus on location, traffic, zoning, prices and other aspects, while ignore soil and groundwater conditions of the land. Developers often have no notion to conduct a due diligence environment investigations prior land acquisition, and after transaction, contamination of a land have caused seriously safety problem and economic loss, and meantime brought unnecessary environment risks and liabilities. Through tracking the historic environment regulations related to brown land redevelopment, the paper has analyzed the all kinds of liabilities of land developers. According to the environment regulations, in combination with the professional experiences of the author, and the understandings of practices of developed countries, the paper has also made some recommendations to mitigate environment risks and liabilities.

contaminate land; land redevelopment; environment risk; environment liability

F293.22

A

2095-1329(2017)01-0079-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.018

2017-01-12

修回日期: 2017-02-17

孙海波(1979-),男,学士,工程师,主要从事环境地质研究.

电子邮箱: haibo.sun@sgesh.com

联系电话: 021-60720217