构建长株潭大城市群过程中的政府关系分析

程新艳，张 坤

（湖南农业大学资源环境学院，湖南·长沙 410128）

构建长株潭大城市群过程中的政府关系分析

程新艳，张 坤*

（湖南农业大学资源环境学院，湖南·长沙 410128）

推进长株潭大城市群的进程是21世纪湖南省提升省域核心竞争力的重点之重。长株潭各政府之间既是竞争者，更同为长株潭一体化的政策制定者、落实者，合作机制的构建者，市场环境的营造者。本文具体分析各政府在长株潭一体化进程中的角色定位和关系处理原则，为构建湖南省省域核心城市群政府合作提供方向性指导。

城市经济；长株潭；城市群；政府合作

20世纪90年代以来，我国城市群进入快速发展阶段，长三角、珠三角、环渤海城市群的构建和崛起对区域经济发展产生巨大推动作用。随着西部大开发和中部崛起战略的提出，中西部各城市迅速加快建设城市群的步伐，包括以武汉为中心的大武汉城市群，以郑州为中心的中原城市群，以西安为中心的关中城市群，以成都为中心的成都城市群以及以长沙为中心的长株潭城市群等。

1 长株潭城市群发展现状

湖南省现阶段构建的长株潭城市群，不仅缺乏东南沿海省域核心城市经济圈类似的影响程度，在与中西部一些省区现阶段构想的核心城市群相比，例如武汉大城市群和成都城市群，也还存在着很大差距。以下通过对现有数据及相关理论和模型分析长株潭的发展现状。

1.1 长株潭城市群生产总值

2014年长株潭城市群实现GDP为11556.38亿元（表1），占全省比重由2007年的37.7%提升到42.7%。到2015年，长株潭地区实现生产总值12548.34亿元，同比增长9.8%，拉动全省经济增长3.9个百分点，经济总量增长较快。三次产业比重为9.5:53.0:37.5，虽有所优化，但与国内发达地区相比（广东省2014年三次结构比重为4.7:46.2:49.1），第一产业比重偏高、第三产业比重偏低，结构层次仍旧较低，仍处于二三一的调整、升级和转型阶段。

1.2 城市经济能级

表1 长株潭城市群2014年生产总值Table 1 Total output value of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan city cluster in 2014 year

利用经济能级单项指数(Eei)、总能级指数(E)测度，反映长株潭三市的经济影响和辐射能力[1]。利用表1数据，通过下式计算得出表2。

Fi为被评价区域指标i的值，n为评价区域数。

表2 长株潭城市群城市经济能级Table 2 Urban economic function level of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan city cluster

表2数据显示，长沙在各指数上均具明显优势，凸显出省域中心城市的地位，可利用其中心功能和辐射能力进行圈域产业与经济发展整合，实现强化中心腹地、促进边缘发展的构想。三市作为省内工业优势区，在湖南省第二产业中占很大比重。但从总体看来，三市工业能级偏低，支柱产业缺乏辐射能力和经济影响。除此之外，工业发展仍存在增长方式粗放的问题，需积极推进“两型”产业加速发展，加快对钢铁、有色、化工、电力等高耗能、高排放企业的改造，提升传统产业；进一步做强做大装备制造业，加快发展高新技术产；加快发展现代物流业、金融服务业、信息服务业等生产性服务业，为长株潭新型工业化提供强力支撑。

1.3 城市群等级规模结构

城市群的等级规模结构是指城市体系内层次不同、大小不等的规模城市在质和量方面的组合形式，可以反映出城市在不同规模级中的分布状况及城市人口集中或分散的程度，有助于认识城市体系发展所处的阶段以及该地区城市化进程的某些特点[2]。利用城市群规模等级结构的分形理论，进一步掌握长株潭城市群的发展现状。

豪斯道夫（Hausdorff）维数是确定城镇体系规模分布的分维最常用的方法，其定义为：对于一个区域，设定以人口尺度r度量其容积大小，测度结果是与r有关的区域城市数目N(r)。当r值改变时，N(r)也相应发生变化，r由小变大时，N(r)不断减小。当城市规模为分形时，N(r)与r满足幂函数关系：

对其做对数变换后为：

其中r为人口尺度，N(r)为区域内城市数目，Df为维数，C为常数[3]。

位序—规模分布模式则是从城市规模和城市规模位序的关系的方面揭示城市体系的规模分布，公式如下：

两边取对数：

k为城市等级序列（k=1，2，…，n），Pk是序列为k的城市规模（人口、经济、面积等），P1为首位城市的规模，q为与地区条件和发展阶段有关的常数。Zipf公式具有分形意义，Df=1/q。

对分维（Df, q）的分析如下：当q=1即Df=1时，P1/ Pn=n。首位城市与最小城市的人口数之比恰为区域内的城市总数，G. R. Carroll称此形态约束型位序一规模分布；当q>1即Df<1时，P1/Pn>n。此时城市规模分布分散，城市人口分布差异大，首位城市的垄断性较强；当q<1即Df>1时，P1/Pn

对于一个城市群来说，若共由n个城市组成，先将城市规模从大到小排序，可得到点对序列（Pk, k），k=1、2、…、n，通过回归线性分析，得到城市群分维值的估计值。

根据上述计算方法，结合长株潭城市人口规模位序（表3），利用SPSS统计软件取得城市人口规模结构的分维值（表4）。

表3 长株潭城市群城市人口规模位序（单位：万人）Table 3 Urban population rank of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan city cluster

表4 长株潭城市群等级规模分布维数变化Table 4 Change of dimensions of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan city cluster

由表4，各年度R2的值均较大，拟合度高，说明长株潭的城市规模分布具有比较明显的分形特征，采用分形理论适合对该城市群等级规模结构进行分析研究。通过分析q与Df的变化，得出以下结论：①历年来q均<1，而Df>1，证明长株潭城市群城市规模较分布较分散，城市人口分布差异较大，首位城市的垄断性较强。由表3，2010年长沙市的人口规模是湘潭市的3.4倍，且与中间城市—株洲市也相差2倍左右。②长株潭城市群人口规模分布变化趋势不大。由表4，从2010年至2012年，分维值呈上升趋势，与之相适应的是株洲与湘潭两市发展速度有所加快，长沙相对发展速度越趋于减慢，在随后的2012~2014年的分维值变化不大，但有所降低，说明长沙市的人口规模扩张快于两市。因此，由前述分形理论的结果可知，目前长株潭处于q值增大，Df减小阶段，也就是说长沙与其他两市的差距在增大，即大城市发展快于中小城市，分维值减少，城市规模分布趋于分散，人口分布朝非均衡方向发展。然而在短期内，株洲和湘潭的城市规模要达到与长沙的城市规模相协调的过程还很漫长，距离最优的等级规模分布（Df=q=1）还有较长的距离。

除此之外，根据马克·杰斐逊(M. Jefferson)的城市首位律，可计算出长株潭城市群城市首位指数，用以判定城市分布情况。城市首位指数应该包括2城市指数S2、4城市指数S4和11城市指数S11[4]。城市首位度越高，其凝聚力和集聚功能越强，带动地区经济的能力就越强，该区域的发展规模和经济效能也越大。

由于长株潭城市群城市数目有限，因此在此仅计算2城市指数（表5）。

表5 2010~2014年度长株潭城市群城市首位指数Table 5 Urban primacy index of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan city cluster between 2010 and 2014

城市指数法得到的城市首位度越接近2，城市的分布越接近。由表5，2010~2012年的首位度逐渐降低，说明三市城市规模发展趋于同步；但从2012到2014年，首位度逆向增长，中心城市发展速度较快。从整体看，首位度S2均>2，证明现阶段仍保持高位城市（长沙）发育比较突出，低位城市（株洲和湘潭）发育不够。

长株潭城市群作为国家重点规划、培育的示范城市群之一，从城市群生产总值、城市经济能级、城市群等级规模分布和城市首位度等各项指标数字来看，湖南省离真正实现构建长株潭大城市群还有很长路要走。在此过程中，政府作为先导和主力，在城市群战略的发展趋势中产生重要影响。因此，以下从政府角度出发，分析构建长株潭城市群中的阻滞因素和角色定位。

2 长株潭经济一体化的阻滞因素

城市群政府间合作困境是困扰城市群发展的主要问题。长株潭城市群在构建过程中，政府合作受到行政单元政治绩效考核、政府角色冲突、政府间关系定位和合作机制落后等诸多因素制约。

2.1 行政单元政治绩效竞争

长沙、株洲和湘潭各自作为独立的行政单元，在一体化过程中仍面临着政治绩效竞争的敏感问题，是评估行政单元各层级领导人、工作人员的工作成效，升迁与奖励体系的唯一度量标尺。在政绩考核制度和奖励机制的推动下，各级政府采取行政干预经济的手段，调控行政单元内的利益分配，努力扩大自身优势，发展特色产业，对资源和市场采取行政性保护政策，实现自身利益现时最大化。而三市要实现经济一体化，必然伴随着行政单元内政治体制的变动和结构重组，甚至冲击原有的官员结构体系，带来未来市际层面上的利益得失[5]，自身利益最大化成为各方主体不断博弈的关键，极大地阻碍了长株潭城市群的发展进程。

2.2 政府角色冲突

马克思主义利益论认为，追求利益是人类一切社会活动的动因，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”利益是思想的基础，是行动的前提，利益决定思想，也决定行动（《马克思恩格斯全集》第2卷第103页）。马克思关于利益的这些经典理论不仅被广泛运用于指导人类经济生活，也同样适用于政府的行为活动。在一体化推进过程中，政府有“利己”和“利他”的双重性质，而其谋求的利益无外乎区域公共利益以及地方局部利益两种[6]。首先，政府是人民的公仆，是公共权力的行使者，追求区域公共利益；与此同时，政府作为地方行政单元的管辖者，在政绩考核的压力和地方情感上，努力维护地方局部利益最大化。由于政府在一体化过程中具有主导性，当地方局部利益不断增加且实现最大化的情况下，政府扮演“推动者”，主动接洽，积极合作，深入融合，推动一体化的进程；当地方利益有限甚至公共利益大于地方利益时，政府在作为的“经济人”的有限理性下，为保护自身，对一体化做出迟缓、观望甚至退出的举动，导致一体化的失败，政府成为“阻碍者”。由于一体化是一个具有长期性、阶段性、不稳定性和融合性较高的工程项目，在某个阶段地方利益的得失和妥协是不可避免的，各政府在利益博弈中努力争取主动权，必然会出现政府时而扮演“推动者”时而又“阻碍者”的角色冲突的现象。

2.3 政府关系定位不清晰

三市是湖南省经济较为发达的市级行政区，政治上占有举足轻重的地位，在文化、交通、信息、能源等产业各有所长。长沙市文化产业居全国前列，现代装备制造及高新技术产业的崛起推动着工业化的进程，初步形成了电子信息、工程机械、汽车和零部件、烟草等支柱产业；株洲具有较为明显的工业和交通优势，大力推进交通设备、有色冶金等工业的发展；湘潭的光机电一体化产业、黑色冶金、精密化工都是拥有巨大的产业优势，三市政府都努力扩大自身的优势产业，提高竞争力。然而，城市的发展在适度竞争之外，更有赖于彼此的合作共赢。在全球化的背景下，单个城市的单个产业太过薄弱，在与外来企业竞争下，有可能被边缘化甚至破产淘汰。城市的发展并不是一场非输即赢的战争，在三市彼此信任合作中，解决城市问题，优势互补，求得在外部竞争中共同致胜，共同发展。但由于三市政府领导班子实行任期制，在短暂的任期内，在任领导急于做出一些功绩，眼光局限于内部竞争下的既得利益，政府间关系逐渐发展为竞争为主，合作次之的形态。政府之间的竞争定位消弱彼此的合作意念，拖慢一体化的进程。

2.4 政府合作机制落后

长株潭城市群的构建主要依靠“湖南省长株潭经济一体化协调领导小组”来协调引导一体化。该组织结构在具体到部门行业时，如交通，能源，生态，公共设施，福利政策等，难以做到协调到位、面面俱到和科学规范。在涉及重要领域合作时，三市依照原有机制：集体磋商，开会商议制定决策及规范条约。但在实际操作中，三市中任一方可能因成本分摊、利益补偿和合作资金来源等问题以及未能实现利益最大化，拒绝继续执行决策，三方经过长期讨论达成的共识破灭，导致合作失败。在原有合作机制下，缺乏稳固，权威和有效的监督机构和规范条约，形成反复磋商—落实—僵化—冷冻—再讨论的模式，最后不了了之，使各层面的一体化艰难缓慢。

3 政府在长株潭区域经济一体化过程中的角色定位

长株潭天然的地理优势，较为接近经济水平，相同的文化背景，互补的产业结构以及上级战略和惠民效应等因素不断推进政府之间的接洽商讨。这就要求各政府要明确自身角色定位，积极推动一体化，切忌成为城市群发展的绊脚石。

3.1 政策制定和执行者

为实现长株潭一体化，三市政府依照平等互利原则制定相关政策和法规，并落实到实际操作中。制定一体化政策要基于客观条件之上，综合分析各行政单元内的经济，政治，文化，社会环境各方面可能性，并将各种不确定性因素考虑在内，保证政策的稳定性、长期性。政策执行是将制定好的政策中所规定的内容转化为现实过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。三市政府在执行过程中，必须对政策执行的性质、执行的模型、执行的原则、执行的影响因素、执行的程序进行研究；从动态的角度考察，政策执行的困难性在于政策从制定到实施存在一定的时滞，潜在问题的显露，且认识到利益上的差异和矛盾，做到“上有政策，下有对策”。政府作为区域一体化过程中的政策制定者，为一体化各个阶段指明方向；作为政策的执行者，为经济产业、文化、社会福利、基础设施等各方面的融合做了鲜明的典范，提供基础保障和政策支持。

3.2 合作机制的构建者

切实地推进长株潭一体化，三市需努力构建完善的合作机制，推动三市的合作。科学的组织机构、合理的运行机制以及明确清晰的职权分配是落实地方政府基本职责的重要保障。政府理应成为区域合作机制的构建者，首先：制定清晰明确的规划，组织有关部门、专家学者以及民众代表共同商讨合作发展规划以及战略布局。其次，政府强化公共思想，摒弃绩效考核和地方利益带来的“利己”主义，坚决维护和执行合作策略，恪尽职守，为贯彻政策法规提供便利条件。除此之外，政府之间建立高效的协调机制。由于三市政府都是独立的同级行政单元，在涉及敏感问题时易出现信息不对称，理解不一致的情况，造成不必要的矛盾，因此需加强长株潭区域合作的沟通和交流，理顺政府与市场的关系，促进协同发展。最后，在合作机制中建立严格的监督体系，增加政府工作的透明度和公开度，主动接受监督。

3.3 空间重组的规划者

一体化的关键环节是区域的重组划定，政府在空间区域规划时相互协商，做到科学、合理、公正。童中贤在《长株潭城市群空间规模重构分析》中提出，长株潭城市群结构分为核心层，紧密层和联系层三层[7]。核心层即长株潭城市群的核心区，由三市城区组团而成，包括最新版本总规确定的长沙市城市规划区，株洲市城市规划区和株洲县渌口地区，以及湘潭市城市规划区，合计约为4500km，是湖南省经济社会发展的引擎，发挥着核心作用。紧密层则是指以长株潭三市城区为基点，高速公路半小时所能到达的区域范围，在长株潭城市群发展过程中，可将它们纳入长株潭大都市的卫星城来发展。联系层是核心层和紧密层外围的城镇区域，可作为长株潭城市群发挥辐射、带动作用的受益区域点。政府在制定规划时，坚持以国家宪法和中央政策为准绳，以长株潭现有条件为基础，合理布局发展区间[8]，采用最先进的科学方法，征求各方意见，选择最优规划方案。另外，规划是指导一体化长期过程的重要依据，政府作为规划者和执行者，规划在非意外条件下不可变动，保证规划得以如期实现。

3.4 公共服务的提供者

长株潭城市群的构建需具备完善的公共基础设施，例如交通，通信，水电气，电信等。政府作为一体化的推动者，在引导产业融合互补中，首先要满足社会发展和区域融合对公共服务的需求。现阶段，三市政府已经在交通、通信、电力等建设方面做了大量的工作，达成电力同网、交通同环、信息共享、金融同城、环境同治的共识。长沙建成的韶山路、芙蓉路、火星大道三条主干道路通向湘潭、株洲，长株潭城际铁路的建设，三市公交IC卡实现互联互通等都表明长株潭三市政府在一体化过程中做出了巨大努力。当然，保护湖南“绿心”，塑造良好城市环境，维护生态平衡也是政府义不容辞的责任。

3.5 市场环境的营造者

为更好的推进区域合作，政府为产业联接搭建合作平台，促进区域产业准确的掌握市场信息，抓住市场机遇，强强联合，优势互补，提升区域产业竞争力。首先，政府带领各企业家通过会晤、研讨会、参观访问等方式沟通协商合作事宜，确定具体合作形式和利益分配方法。在此基础上，签订合作协议，明确合作事宜和合作方的权利和义务。出现冲突时，政府积极引导磋商，寻求解决方法。除此之外，积极完善长株潭产业合作机制。由于长株潭各行业产业合作是超越地理区域的市际间的资源整合，不但要减少过多的行政干预，克服地方保护主义，打破行政壁垒，还要完善各行业市场机制，规范市场行为，培育公平、高效、开放的市场环境，来促进区域大市场的发展。

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Analysis of government relationships during the process of building urban agglomerations of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan

CHENG Xin-Yan, ZHANG Kun
(College of Resources and Environment, Hunan Agricultural University, Hunan Changsha 410128, China)

Key to enhancing the core competitiveness of Hunan Province in the 21st century is advancing the process of urban agglomerations of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan. Not only are the governments of Changsha, Zhuzhou and Xiangtan competitors, they are also the makers and doers of policies, builders of cooperation mechanism, and creators of the market environment. This article provides a detailed analysis about the role and the principles governing the relationships among the governments of Changsha, Zhuzhou and Xiangtan. We aim to offer guidance for government cooperation during construction of Hunan Provincial core urban agglomerations.

urban economy; Changsha-Zhuzhou-Xiangtan; urban agglomerations; government cooperation

F292

A

2095-1329(2017)01-0055-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.013

2016-04-25

修回日期: 2016-06-30

程新艳(1994-),女,土地资源管理专业.

电子邮箱: 1304906022@qq.com

联系电话: 0731-84617803

湖南省哲学社会科学基金(15YBA191)

*通讯作者: 张坤(博士/副教授): 39116272@qq.com