关于推进立法协商的思考与建议

李重庵

“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，是党的十八大以来提出的推进政治体制改革的一项战略任务。其中“积极开展人大协商”，在民主立法实践基础上“深入开展立法协商”，是推进人民代表大会制度理论和实践创新的一个重大课题。

一、立法协商体现人民当家作主

（一）“协商民主”与“政治协商”的比较

“协商民主”既是政治学的新概念，也是发展社会主义民主政治的新要求。对它的内涵、地位、作用，理论界的认识至今不尽相同，原因之一可能是受到大家比较熟悉的“政治协商”概念的影响和局限。因此，探讨如何深入开展立法协商，首先对“协商民主”与“政治协商”有加以比较的必要。

“协商民主”是在中国共产党领导下，以经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，于决策之前和决策实施之中，在全社会（人民内部各方面）开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。

“政治协商”是中国共产党同各民主党派（通过直接渠道或在人民政协进行）和各界代表人士（在政协）对党和国家重大问题进行的协商。

党的十八大以来，“协商民主”已经从理论和实践上突破和超越了“政治协商”概念。虽然政治协商仍然是协商民主的重要内容之一，但从前者到后者，协商的主体、范围、渠道及其制度、地位、作用等均有跨越和发展。与执政党同民主党派和社会各界代表人士之间的政治协商相比较，协商民主是全方位的，参与面扩大到了全社会（全体公民），而不仅局限于某些方面和高层人士；协商民主的种类、渠道和方式包含但远超出了政治协商；协商民主是实现人民当家作主，保证人民行使管理国家和社会事务、经济和文化事业的权利的重要形式和路径，而不只是对党和政府工作的民主协商。协商民主和选举民主一起，成为我国人民民主的两种重要形式。人大协商更是直接“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。

（二）协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势

习近平总书记指出：“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力，是中国共产党人和中国人民的伟大创造，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”

协商民主作为党的群众路线在政治领域的重要体现，早已付诸实施，只是从上世纪90年代到本世纪初，在中共中央文件和领导人的讲话中才逐步明确地提出了选举民主和协商民主是我国社会主义民主两种重要形式、二者相结合是中国社会主义民主一大特点的新论断。党的十八大把“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，作为坚持中国特色政治发展道路和推进政治体制改革的一项战略任务，提到了全党全国人民面前。党的十八届三中全会以来，中央又详尽地规划了从国家政权机关到社会组织多层次推进协商民主的实践路径，并作出了全面部署；同时，创新地构建了中国特色社会主义协商民主的理论框架。

我国的民主协商与上世纪80年代以来西方逐步发展的协商民主理论相比较，其中一些理念有相同或接近之处，如公民平等参与、基于权利和理性、以公共利益为价值诉求、通过公共协商达成共识、赋予立法和决策合法性等。但是，二者的理论基础、政治现实、文化背景、发展路径是不同的，尤其是西方所谓的“协商民主”至今依然更多地局限于学术界的理论和主张，很少有实践经验可供我们借鉴。我们只有立足国情、发挥优势，才能发展好我国的社会主义协商民主，同时也为世界政治文明作出贡献。

（三）参与立法协商是公民的政治权利

按照党中央的部署，“积极开展人大协商”是拓展政党协商、政府协商、政协协商之外的重要协商渠道，又是构建协商民主体系的重要内容。人大协商是指，人大依法行使职权，在立法和对重大问题作出决定之前进行充分协商，广泛听取民意，更好汇聚民智，保证人民通过人民代表大会行使国家权力。由于立法是依法治国的前提，立法权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，立法协商在人大协商中就显得格外重要。

人大立法协商，是只向各界代表人士征求意见，还是全体公民应有的参与权利？是对立法工作方法的安排，还是人民当家作主权利的制度保障？

既然人民代表大会是人民行使国家权力的国家机关，选举民主和协商民主是人民民主的两种重要形式，那么，在人民代表大会制度的实施中，人民通过行使选举权组成各级人大是公民的政治权利，人民通过人大协商参与立法和对重大问题作出决定的活动理所当然地也是公民的政治权利。习近平总书记指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”

参与立法活动是宪法和法律赋予公民的一项重要政治权利。按照宪法和法律的规定，人大代表应当与原选区选民或者选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。立法法规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通過多种途径参与立法活动。”

公民参与立法协商是深化政治体制改革、全面推进依法治国的要求。党的十八大提出的深化政治体制改革和全面推进依法治国的任务，就包括了“拓展人民有序参与立法途径”。党的十八届三中、四中全会重申了这一战略任务，要求完善人大工作机制，健全立法机关和社会公众沟通机制，深入开展立法协商。

在我国政治生活中，协商民主已经逐渐成为公民行使政治权利的重要途径，立法协商已经开始常态化，成为公民实际享有的政治权利的一种表现形式。

二、积极推进立法协商

（一）加深对立法协商特性和意义的认识

立法协商的基本特性，一是党领导立法协商；二是人大主导、组织、引导立法协商；三是依照立法协商制度和工作机制，拓宽公民有序参与立法的途径；四是通过立法协商，汇聚民智，凝聚共识，使法律法规反映人民共同意志、维护人民根本利益、得到人民衷心拥护。

立法协商的重要意义，一是有利于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，保障人民行使参与管理国家事务的权利；二是有利于实现科学立法，提高立法质量，克服“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强”的问题；三是有利于实现民主立法，通过开门立法，使社会公众参与立法的全过程，可以更好地抑制和克服“立法工作中部门化倾向”和“争权诿责现象”；四是在立法协商过程中，经过表达和汇集，博弈和妥协，有利于凝聚社会共识，促进社会和谐；五是立法协商过程也是对主流价值、法制文化、法律知识的宣传和教育过程，有利于干部群众知法守法用法，弘扬法制精神，推进依法治国。

（二）广泛、多层地拓展立法协商的参与范围

首先，充分发挥人大代表（常委会组成人员可以说是常务代表）在立法活动中的主体作用。一是增加列席常委会审议法律（法规）案会议的代表数量。为此，需要建立对立法涉及的各领域实际情况比较熟悉的代表库；对安排代表列席常委会会议参与审议的法律（法规）案，事先对有关代表的会内会外协商活动作出具体安排，并尽早通知他们作好准备。二是邀請代表列席法律（法制）委员会等专门委员会审议法律（法规）案的会议。三是要求和支持有条件的代表在其所在地方、单位，组织群众进行立法协商。四是在基层立法联系点制度的设计和实施中，充分发挥当地各级人大代表在立法协商中的作用。

第二，发挥人大系统优势，建立、健全上级人大向下级人大征询立法意见的普遍化、常态化工作机制。凡依法享有立法权的人大，普遍实行上级人大审议的法律（法规）案向下级人大征求意见的制度，同时在上级人大和下级人大的立法工作机构之间建立常态化的信息交流和工作联系制度。

第三，在人大向社会公开征求对法律（法规）案的意见实践基础上，进一步丰富社会公众有序参与立法的形式和渠道，增强立法听证会、论证会、研讨会的透明度，对公众意见比较集中的问题做好与社会公众的交互式协商及反馈。

第四，建立、改进立法机构与法学教学研究机构、社会团体、专家、智库的立法协商工作方式和机制，建立、健全立法咨询制度。

（三）建议在五个关键环节深入开展立法协商

第一，建议常委会五年立法规划草案和年度立法计划草案由常委会党组报经同级党委原则同意后，由委员长（主任）会议提请常委会审议通过。规划和计划在实施中如有较大变动，建议按照相同程序办理。

第二，法律（法规）案经常委会初次审议，向社会公开征求意见时，建议说明该法律（法规）案制度设计的基本精神、重要原则和主要争议，以引导社会公众的关注点。

第三，关系改革发展稳定大局、群众切身利益、社会普遍关注、争议又比较大的法律（法规）案，常委会二审后，建议梳理出常委会审议中和社会集中反映的突出问题和争议焦点，组织有关专家、实际工作者和公众代表进行协商，展开讨论、互动，从理论与实践的结合上加以引导，力求形成共识。

第四，常委会审议法律（法规）案期间，法律（法制）委员会先后所作的关于该法律（法规）案审议结果和修改情况的报告，集中反映了对常委会组成人员、列席人员和社会公众的重要意见反馈，也是对该法律（法规）案主要问题的进一步阐释，建议及时向社会公布（不要等到常委会通过后再公布），以利于社会公众对法律法规制定全过程的关注和认同。

第五，法律法规颁布后，建议立法机关、执法机关和新闻媒体、社会公众互动，用各种生动活泼的方式加强对该法律法规的宣传、解释，普及相关法律知识，解疑释惑，以增强法律法规的执行力。

（四）以广泛、公开的立法协商，遏制“部门化倾向”和“争权诿责现象”

在立法过程中，一个现实的问题是，如何摒除“部门利益法律化”？如何应对某些部门的强势博弈？实践经验证明，除深化行政管理体制改革和立法工作机制改革，从根源上解决问题外，在审议过程中增强立法协商的透明度，把相关利益方的博弈放到广泛、多层的立法协商环境，让社会公众参与立法，实行阳光立法，无疑是一项治本之策。

（五）做好人大对立法协商的主导和引导工作

在坚持党领导立法的前提下，对立法项目的确定、每个法律（法规）案关键问题的把握、争议较大问题的解决、通过协商形成社会共识和增强法制理念等，人大都要负起主导和引导的责任。其中，下列几个问题尤其需要人大把握好方向。

一是引导社会公众把注意力集中到每部法律法规的基本原则、核心理念、重大关系调整等要害问题。

二是引导社会公众更多地关注和参与那些涉及公民基本权利、重大改革举措等问题的协商。

三是在集中多数人意见的同时，引导社会公众理解和尊重少数人的意见和权益。

四是对涉及群众切身利益、社会公众普遍关心的问题，在充分听取和采纳合理诉求的同时，防止福利主义，警惕民粹主义，避免伤害最广大人民的根本利益、长远利益、共同利益。

五是在行政管理机关和管理相对人之间、不同利益群体之间、专家学者和实际工作者之间进行立法协商过程中，引导“换位思考”，沟通信息，相互理解，形成共识。

三、坚持和发挥党在立法协商中的核心领导作用

（一）在立法协商中必须坚持党的领导

立法协商的政治原则和最高目标是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党领导立法协商，理应成为党领导人民制定法律法规不可或缺的环节。

（二）立法协商要服从并服务于党和国家工作大局

根据党对改革发展稳定大局的统筹部署，按照立法进程，安排立法协商，实现立法决策与改革决策相衔接，为“四个全面”战略布局和“六个建设”统筹推进提供法律支持和保障。

（三）加强和完善党领导和协调各方开展立法协商

立法协商是社会多方高度参与的一盘棋，必须发挥党总揽全局、协调各方的核心领导作用，坚持“统一领导、统一规划、统一部署”。

加强和完善党委领导和协调人大、政府、司法以及政协等方面的立法协商制度和工作机制。在党委领导下，统一各方对立法协商和重大问题的认识，协调、衔接相应的工作制度和程序，明确各自开展立法协商的角色和任务，各司其职、协调有序地做好立法协商。

在党委统一领导、规划、部署下开展政党协商、政府协商、政协协商、人民团体协商中，凡与立法有关的内容，由人大分别通过适当的机制、渠道和程序，或事先沟通、交流，或积极参与、配合，形成以人大为主导、各方协调、分工合作的立法协商局面，以求提高立法质量，确保法制统一。

这里，在党的领导下开展立法协商，有两个问题需要准确把握、妥善处理。

第一个问题是人大与“一府两院”的关系。按照宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度；人民行使國家权力的机关是全国人大和地方各级人大；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。以此为据，人大在立法活动中同“一府两院”的关系，从国家制度层面看，并非通常意义上平等主体之间的协商关系。以全国人大与国务院的关系为例，一个是最高国家权力机关，一个是最高国家权力机关的执行机关，前者决定，后者执行。但是，从工作层面看，人大立法又要重视国务院及其有关部门的意见，进行沟通、协商，原因有二，一是依照宪法规定，凡是属于国务院职权范围内的事项，法律要作规定，人大理应尊重国务院的意见；二是国务院及其各部门处于行政管理第一线，对各方面、各领域的实际情况最了解，立法从实际出发，同样应当听取国务院及其有关部门的意见。司法机关处于司法工作第一线，人大在有关立法活动中同样应当听取司法机关的意见。

第二个问题是人大与民主党派和政协的关系。党的十八届四中全会要求立法机关“开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。人大在立法活动中，如何理解和落实这一要求，正确处理与民主党派和政协的关系？众所周知，作为我国一项基本政治制度，我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这同西方国家实行的政党制度是不同的。政协就是执政党同参政党对党和国家重大问题包括重要立法进行政治协商的重要平台和制度载体。按照我国的政治制度，人大不设议会党团，这也是同西方国家议会不同的。因此，人大进行立法协商，并不直接以民主党派和政协为对象。他们对立法的意见是通过政党协商、政府协商，分别吸纳进中共党委的主张和政府的意见，或由中共党委、政府转向人大提出。这是我们的一贯做法。至于人大代表中的民主党派成员，其身份并不是党派代表，他们同其他人大代表一样，在立法协商中反映的是原选区选民或者选举单位和人民群众的意见。由于他们有各自联系的社会群体，在不同领域有丰富的实践经验和独特的知识优势，应该充分发挥他们的作用。

参考文献：

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[7]习近平：《在人民政协成立65周年纪念大会上的讲话》（2014.9.21.）。

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[10]李龙：《论协商民主—从哈贝马斯的商谈论说起》，载《中国法学》2007年第1期。

（作者系原全国人大法律委员会副主任委员，中国人大制度理论研究会常务理事）