县乡人大换届选举中推迟选举日期的程序研究

闫然

一、问题的提出

2016～2017年县乡人大换届选举是2015年选举法修改后，实施的第一次直接选举，是我国改革开放以来依法进行的第10次县级人大代表选举，第11次乡级人大代表选举，对于促进社会和谐稳定，具有十分重要的意义。这一轮县乡人大换届选举，在取得了较为良好的社会和法律效果的同时，也暴露出基层实践中的一些缺陷。本文以山东省D区2016～2017年人大代表换届选举为研究样本。根据换届选举日程安排，2016年12月5日为初步代表候选人张榜日，但是由于作为职务代表候选人的D区区委常委、区人大常委会主任、副主任等人组织部门尚未调整到位，无法公布初步候选人名单。如继续选举工作流程，将尚未完成调整的现任职务代表提名为初步候选人，将造成换届后全区几十位领导干部不是区人大代表，组织意图无法实现。因此在初步代表候选人张榜公布之前，区人大常委会、选举委员会先后作出了推迟区、镇两级人民代表大会代表选举日期的决定。对于推迟选举中的程序安排，需要我们对于县乡人大选举制度进一步研究完善。

二、主要环节

（一）请示区委同意

2016年12月5日，在初步代表候选人张榜公布之前，D区选举委员会召开第四次会议，讨论关于推迟换届选举问题以及向区委的请示。12月5日晚，因职务代表无法如期调整到位，区委常委会作出决定，同意推迟D区的区、镇两级人民代表大会代表的选举日期，具体安排由区人大常委会、区选举委员会根据法律规定操作实施。

（二）区人大常委会、选举委员会决定推迟

12月5日，按照区委常委会议的意见，D区第十六届人大常委会召开了第三十八次会议，根据选举法和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》的规定，通过了《关于推迟区镇两级人大代表换届选举日期的决定》，会议决定投票选举D区新一届区、镇两级人民代表大会代表的日期推迟，具体日期由区选举委员会另行确定。D区选举委员会随后召开第五次会议，按照D区十六届人大常委会第三十八次会议的决定，通过了《关于推迟区镇兩级人大代表换届选举日期的公告》。

（三）选举委员会重新确定选举时间

2016年12月15日，在D区相关职务代表基本调整到位后，D区选举委员会第六次会议通过《关于重新确定人大代表换届选举日期的决定》，按照D区十六届人大常委会第三十八次会议《关于推迟区镇两级人大代表换届选举日期的决定》，研究确定D区区镇两级人大代表换届选举日期由2016年12月20日调整到 2016年12月30日，同时对与选举相关的时间进行了调整。（1）计算公民年满18周岁的时间：选民年龄的计算以选举日为准，凡是1998年12月30日（零时）以前出生的公民都具备选民的年龄条件。（2）公布初步代表候选人名单的时间：2016年12月15日以前。（3）公布正式代表候选人名单的时间：2016年12月23日以前。关于本级人大换届选举工作实施方案及各阶段工作安排意见中的日期和期限，相应按重新确定的选举日期顺延。

（四）选民补充登记

由于选举日的时间调整，根据《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第二十八条的规定，“如原定的选举日推迟，新增加的十八周岁选民，应予补登”，D区各选区对1998年12月20日至1998年12月30日（零时）以前出生的公民予以补登。根据选举委员会决定要求，各选区将选民的增减补正情况汇总上报区选举委员会后，于2016年12月27日前予以张榜公布。

三、推迟选举日期中的法律问题

（一）推迟选举的决定主体

推迟选举日期中遇到的第一个法律问题是谁是作出推迟选举日期的决定主体，人大常委会还是选举委员会？根据《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第七条，选举委员会的职权是包括“（三）确定选举日期”，但对于选举委员会是否具有决定推迟选举的职权并未作明确规定。经检索其他省份地方性法规，《四川省〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉实施办法》第三十六条规定：“因特殊情况，不能在选举日投票，需提前或者推迟选举的，须经县级人民代表大会常务委员会决定，并报上一级人民代表大会常务委员会备案。”D区在选举实际操作中，为周全起见，根据区委常委会意见，D区十六届人大常委会第三十八次会议决定推迟选举，具体日期由区选举委员会另行确定。会后，D区选举委员会召开会议，通过了《关于推迟区镇两级人大代表换届选举日期的公告》。

（二）推迟选举决定作出的时间

据了解，D区所在的设区的市2016～2017年人大代表换届选举中，各县区均普遍存在因为职务代表调整不到位无法如期提名确定候选人导致推迟选举的情况。对此，2016年12月5日，部分区县在初步候选人张榜前作出推迟选举的决定。12月13日，部分区县在正式候选人张榜前作出了推迟选举的决定，还有区县通过请示省、市两级人大，决定采取预留10个选区、推迟预留选区选举日的方式，待相关人员安排到位后重新确定选举日。更有区县在正式候选人张榜后因为职务代表仍未到位才开始考虑推迟选举。面对各区县各种推迟选举的类型，《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》对于在选举过程中的哪个时间阶段可以作出推迟选举的决定也并未作出规定，各区县的仓促应对暴露出了推迟选举相关制度规定尚不完善。

（三）推迟选举决定的后续事宜

D区在初步候选人张榜前决定推迟选举，因此重新提名确定代表候选人并无疑问。但对于此次人大推迟选举日中，有区县在初步候选人张榜后、正式候选人张榜前推迟，及有区县在正式候选人张榜后考虑推迟选举的两种推迟选举的安排，各区县人大对于推迟选举后能否重新提名确定代表候选人并不明确，出现了一些争议。根据《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第二十八条规定，“如原定的选举日推迟，新增加的十八周岁选民，应予补登。”但对于推迟选举后是否可以重新提名确定代表候选人，最长可以推迟多久，推迟多久后又需要重新进行选民登记等一系列后续事宜并没有具体规定。综上所言，面对推迟选举中所出现的各种问题，需要对决定主体、决定时间、后续选民登记等事宜进一步细化明确。

四、建议对策

（一）进一步理顺人大与党委组织部门的沟通协调机制

人大代表换届选举需要党委与人大部门协调配合，在推荐提名初步代表候选人之前考察确定相关职务代表人选。为避免在日后人大换届选举中再次出现推迟选举的情况，应进一步加强省委和省人大的沟通协调。在实践中，据了解过往D区人大换届选举由人大牵头比较好部署，现在由党委牵头，各方需要进行协调，难度特别大，时间比较紧张。党委对人大工作程序、进展了解不够，导致工作没有及时开展。人大只能等党委作出决定或者指示才能落实具体工作。区人大作不了主，也没有办法变通，这就容易导致基层操作起来违反法律规定。本次換届选举，区人大按照省人大部署的法定时间节点实施操作，而人大代表有很大一部分是职务代表，需要等党政领导到位才能开展，其中区委书记、区长的人选需要省委组织部考察确定，其余区级领导班子需要市委组织部确定，由此给基层工作带来非常大的困难。张贴候选人公告的时候，职务代表候选人还没到位，所以工作无法开展，要么职务代表到位后违法换人要么只能选择推迟选举投票。为更好的推进县乡人大换届选举工作按时间节点实施，需要省级人大和党委沟通协调，解决这个问题。

（二）预留名额做法的考量

预留名额是基层人大为保证选举工作顺利如期进行，防止职务代表出现临时变化的一项“土办法”。D区往届人大换届选举时都有预留名额（上一届预留20个名额）。中央明确要求“将全部代表名额分配到各个选区”，山东省人大常委会据此要求县乡不能预留名额，全部分下去。因此在干部没到位的情况下，给人大选举工作的顺利实施造成了较大的困难。根据D区人大常委会工作人员在访谈中的意见，如果能根据地方实际情况在换届时预留不超过10个名额，即使组织部门在人大代表推荐提名阶段因为特殊原因尚未考察确定全部干部人选，也不会影响人大代表换届选举工作的顺利开展。

（三）设立“两个代表一个委员”换届专门机构统筹协调换届事宜

D区人大代表换届在时间上同党代表、政协委员的换届基本同步进行，因此如何统筹“两个代表一个委员”的换届工作便需要基层党委、人大及相关部门考虑。为此，可以考虑在党的领导下由组织部门成立专门换届工作机构，统筹党代表、人大代表、政协委员的提名推荐、时间安排、组织考察等相关工作。专门工作机构的成立有利于党委组织部门吃透“两个代表一个委员”相应的法律政策，较为有效地避免了“两个代表一个委员”相关人选的交叉重叠及重复考察，同时避免了工作上各部门间可能发生矛盾，省时省力，保证了人大代表换届选举工作按照法定程序要求如期顺利进行。

（四）严格按照法定程序时间统筹安排换届选举工作

每次县乡人大换届，全国人大常委会都根据中央部署，下发关于县乡两级人大换届选举时间的通知，各省、自治区、直辖市人大常委会确定本区域内县乡人大换届的时间安排，各区县据此确定本区县的投票时间，并根据选举法的规定确定选区划分、选民登记、提名推荐候选人等各阶段的时间安排。改革开放以来，我国先后依法顺利进行了10次县级人大代表选举、11次乡级人大代表选举，各地对于换届选举的程序时间安排已经积累了一定的经验，应当按照预先的安排做好换届选举的各项工作。据了解，某省在这次县乡换届选举工作中，也出现部分地方因为职务代表候选人没有到位希望推迟选举的情况，最终在省委、省人大的指导督促下，基本按原定时间完成了投票选举，只有个别选区推迟了选举日。因此，对于整个换届选举工作，还需要统筹好各项程序安排，抓紧工作，依法办事，以保证按时完成换届选举的任务。

参考文献：

[1]蔡定剑主编：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版。

[2]李适时主编：《地方组织法选举法代表法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版。

[3]陈斯喜主编：《县乡两级人大代表选举流程》，中国民主法制出版社2011年版。

（作者单位：全国人大常委法工委）